Перспективи іноземних інвестицій

ПЕРСПЕКТИВИ ПРЯМИХ ІНОЗЕМНИХ  ІНВЕСТИЦІЙ У ПІДПРИЄМСТВА ОПК УКРАЇНИ: ПРАВА  ІНВЕСТОРІВ ТА ІНТЕРЕСИ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ

Анотація   

    Прямі іноземні інвестиції у вітчизняному оборонно-промисловому комплексі відсутні. При цьому вже у найближчі 3-4 роки ОПК України потребуватиме інвестицій в обсязі 2,5 млрд дол. США, з яких держава може надати не більше кількох відсотків. Отримання економічних і технологічних переваг, пов’язаних із залученням прямих іноземних інвестицій в цю стратегічно важливу галузь, потребує створення привабливих умов для інвесторів, включаючи захист їх прав. Одночасно мають бути забезпечені інтереси національної безпеки щодо національного оборонного виробництва.

    В аналітичній записці розглядається  стан справ з інвестиціями в ОПК, нормативно правова база, що визначає інвестиційний клімат, пропонуються кроки для залучення прямих іноземних інвестицій і механізми забезпечення інтересів держави.   

ПЕРСПЕКТИВИ ПРЯМИХ ІНОЗЕМНИХ  ІНВЕСТИЦІЙ У ПІДПРИЄМСТВА ОПК УКРАЇНИ: ПРАВА  ІНВЕСТОРІВ ТА ІНТЕРЕСИ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ  

    Прямі іноземні інвестиції можуть бути потужним засобом технічної модернізації і розвитку підприємств ОПК України. Прямі інвестиції, на відміну від  портфельних, безпосередньо не пов’язані  з функціонуванням фондових ринків, тому вони мають очевидні переваги в умовах триваючої світової фінансової кризи. Однак за самою своєю природою прямі іноземні інвестиції передбачають перехід підприємств вітчизняного ОПК під контроль іноземних суб’єктів. Тому їх залучення вимагає додаткового регулювання, яке має забезпечувати інтереси національної безпеки України.

    Структура вітчизняного ОПК (авіа-космічна, суднобудівна, оборонна, радіоелектронна та приладобудівна галузі) відповідає структурі світового  ринку озброєнь і військової техніки. Але промислове виробництво і технології фізично зношені та морально застарілі (70-75 % обладнання експлуатуються понад 15 років) і не спроможні задовольнити необхідну якість, ефективність та продуктивність праці. Вироблення продукції на одного працюючого в ОПК не перевищує 20 тис. дол. США на рік, в той час як у розвинених країнах він сягає 300 тис. дол. США. Інноваційна діяльність в ОПК вкрай низька. Більшість продукції, що виробляється, базується на розробках 10-15 річної давності, її конкурентоспроможність має тимчасовий характер і через 5-7 років значно зменшиться без впровадження нових розробок та технологій.

    За  оцінками Міністерства промислової  політики загальний обсяг інвестицій, який у найближчі 3-4 роки потребуватиме ОПК України, становить близько 2,5 млрд дол. США, з яких держава може надати не більше кількох відсотків. Через невисоку прибутковість оборонних підприємств (на рівні кількох відсотків), реінвестування прибутку також не може вирішити проблему. Виходячи з цього залучення приватних, у тому числі прямих іноземних інвестицій, є нагальною потребою.

    Таким чином, з одного боку, отримання економічних  і технологічних переваг, пов’язаних із залучення прямих іноземних інвестицій в цю стратегічно важливу галузь, потребує створення привабливих  умов для інвесторів, включаючи захист їх прав, з іншого – мають бути забезпечені інтереси національної безпеки щодо національного оборонного виробництва.

    На  сьогодні прямі іноземні інвестиції у вітчизняному оборонно-промисловому комплексі відсутні, незважаючи на те, що в Україні існує достатньо розвинена нормативно правова база, що регулює залучення іноземних інвестицій, і міжнародні інвестори вже достатньо тривалий час працюють в інших галузях економіки. Інвестиційна непривабливість вітчизняного ОПК зумовлена низкою причин.

    По-перше, переважною формою власності ОПК України є державна власність. Такий стан справ виник через тривалу заборону на участь в оборонному виробництві приватного капіталу. До середини 2000-х років держава зберігала монополію на оборонне виробництво, які доповнювались обмеженнями на продаж стратегічно важливих об'єктів, до яких належить переважна більшість оборонних підприємств. Заборона на виробництво озброєнь і військової техніки на недержавних підприємствах встановлювалась Законом України „Про підприємництво” ^[1] і була знята після прийняття у 2005 році Закону України „Про внесення змін до деяких законів України (щодо розроблення, виготовлення, реалізації, ремонту, модернізації та утилізації озброєння, військової техніки, військової зброї і боєприпасів до неї)” ^[2]. На сьогодні відповідна норма закону „Про підприємництво” дозволяє участь в оборонному виробництві підприємств різних форм власності. Проте сфера ракетно-космічного виробництва (одна з найбільш привабливих для інвесторів) залишається закритою для приватного капіталу.

    Навіть  після зняття державної монополії  на оборонне виробництво залишається чинним юридичне обмеження на приватизацію підприємств ОПК (зокрема іноземними інвесторами). Закон України „Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації” ^[3] встановлює заборону на приватизацію більшості оборонних підприємств України.

    Важливою  є та обставина, що державна власність  в підприємствах ОПК реалізована  не у вигляді корпоративних прав, які потенційно могли б бути передані інвестору як майнова гарантія інвестицій, а через форму реєстрації цих підприємств як державних і казенних. Майнові права в таких підприємствах не можуть бути поділені між державою і приватним капіталом, тому для залучення в них інвестицій, навіть при частковому збереженні майнових прав держави, необхідне попереднє акціонування.

    По-друге, складною є організація діяльності ОПК. На відміну від інших галузей, оборонне виробництво в Україні  регулюється великою кількістю  обмежувальних законів і нормативно-правових актів. Вони стосуються ліцензування, процедур отримання оборонного замовлення і здійснення експортно-імпортних операцій. Ці обмеження нівелюють потенційну інвестиційну привабливість вітчизняного ОПК, яка могла б мати місце завдяки зростанню внутрішнього оборонного замовлення і традиційно високим позиціям України в рейтингу світових експортерів озброєнь і військової техніки.

    Інвестору для входження в оборонно-промисловий  бізнес необхідно отримати принаймні  три ліцензії в різних відомствах за різними достатньо тривалими і складними процедурами, створивши при цьому додаткові допоміжні служби на виробництві: ліценцію на виробництво оборонної продукції ^[4] відповідно до Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” ^[5], ліцензію на роботи, пов'язані з державною таємницею, відповідно до Закону України „Про державну таємницю” ^[6] і ліцензію на експортно-імпортні операції відповідно до Законів України „Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання” ^[7] і „Про державне регулювання діяльності в сфері трансферу технологій” ^[8]. Окрім того, для організації робіт з утилізації військової техніки і боєприпасів необхідні додаткові ліцензії на роботу з брухтом металів та вибухонебезпечними матеріалами.

    Отримання зазначених ліцензій ще не означає  можливості ведення бізнесу за загальними для інших сфер економіки України правилами. Додатковому регулюванню підлягає сам процес отримання внутрішніх і зовнішніх замовлень. Розподіл внутрішнього оборонного замовлення здійснюється за особливими процедурами, встановленими Законом України „Про державне оборонне замовлення” ^[9] і супутніми нормативно-правовими актами. Остаточне рішення про його отримання приймається на рівні Кабінету Міністрів України за погодженням з багатьма інстанціями і діє протягом тільки одного фінансового року, тобто кожний рік процедура має повторюватись. В таких умовах планування тривалих виробничих циклів є неможливим (нормальним для ОПК є цикл виробництва в 10-15 років). Вихід на зовнішні ринки також обумовлений виконанням додаткових умов (окрім отримання ліценції). Відповідно до діючих процедур ^[10], операції у цій сфері мають здійснюватись у взаємодії з Державною компанією з експорту та імпорту продукції і послуг військового та спеціального призначення „Укрспецекспорт”, яка має свої бізнес-інтереси, що можуть не співпадати з інтересами потенційних інвесторів.

    По-третє, в Україні збігається успадкована  від СРСР система організації оборонного виробництва, за якої функції технічного і господарського керівництва нерозривно поєднані, тобто розробники оборонної продукції (керівники наукових і конструкторських шкіл) є одночасно керівниками бізнесу. Така система кардинально відрізняється від тієї, що існує в ЄС і НАТО, включаючи країни Центральної та Східної Європи, де розробка озброєнь та військової техніки здійснюється або спеціалізованими урядовими установами, або приватними організаціями, що продають свою наукову і конструкторську продукцію оборонним компаніям, які у свою чергу керуються у своїй діяльності переважно інтересами ринку. Прихід в ОПК України закордонних інвесторів і їх спроби застосувати звичні для них схеми ведення бізнесу може знищити вітчизняні наукові і конструкторські школи, що у перспективі може зруйнувати сам оборонний бізнес і призвести до провалу інвестиційних проектів. Зазначена проблема пов'язана не з нормативно-правовою базою, а з традиціями, що складались в Україні протягом тривалого часу. Зміна парадигми взаємодії розробників оборонної продукції та її виробників вірогідно вимагатиме державного регулювання.

    Україна має розвинене законодавство, що регулює іноземні інвестиції, але  воно є загальним і не містить  спеціальних норм, що стосуються ОПК, незважаючи на те, що економічні і правові умови діяльності оборонних підприємств є особливими. Тим не менше, аналіз досвіду запровадження цього законодавства (введення у дію і скасування відповідних законів) дає необхідну базу для створення спеціального законодавства, що враховуватиме особливі умови роботи ОПК України.

    У 1991 році був прийнятий Закон України „Про захист іноземних інвестицій на Україні” ^[11], який залишається чинним до сьогодні. Його сенс полягає у гарантії прав інвесторів на території України (розпорядження власністю і прибутками). Закон був розрахований на те, що українська економіка є інвестиційно привабливою без додаткових пільг, і для залучення іноземних інвестицій достатньо недискримінаційного (у порівнянні з резидентами) дозволу. Державне регулювання у цій сфері мало здійснюватися шляхом ліцензування, зокрема передбачалося визначити перелік видів діяльності, які здійснюються іноземними інвесторами за спеціальним дозволом (ліцензією) та порядок такого ліцензування. Проте ця норма не була реалізована: існуючий в Україні режим ліцензування є універсальним і не містить спеціальних норм для іноземних інвесторів.

    Практично одночасно із зазначеним законом  був прийнятий Закон України „Про інвестиційну діяльність” ^[12]. Він встановлює універсальні правила інвестиційної діяльності з боку держави, юридичних і приватних осіб (як резидентів так і нерезидентів, включаючи уряди іноземних держав), але в питанні конкретних умов іноземного інвестування відсилає до спеціальних законів. Цим законом визначаються також форми державного регулювання інвестиційної діяльності (дотації, субсидії, субвенції, бюджетні позики, встановлення норм та стандартів, формування політики ціноутворення, надання прав на приватизацію, визначення умов користування природними ресурсами).

    У 1992 році був прийнятий Закон України „Про іноземні інвестиції”^[13] (на сьогодні втратив чинність), який відповідно до Закону України „Про інвестиційну діяльність” визначив спеціальні механізми і процедури іноземного інвестування, а також додаткові пільги, з ним пов’язані. Зокрема, були звільнені від митних зборів як самі іноземні інвестиції, так і експортно-імпортні операції, здійснювані підприємствами із закордонними інвестиціями для потреб власної виробничої діяльності, і встановлені істотні податкові пільги, включаючи звільнення від податків на термін до 5 років за умови участі у підприємствах з іноземними інвестиціями національного капіталу. Крім того, було передбачено, що для залучення інвестицій у пріоритетні галузі економіки можуть встановлюватись додаткові пільги. Це питання було врегульоване у 1993 році з прийняттям Закону України „Про Державну програму заохочення іноземних інвестицій в Україні” ^[14] (на сьогодні втратив чинність). Зокрема, серед пріоритетних було визначене виробництво транспортних літаків (єдиний пріоритет із загального списку, що стосується конкретно ОПК). Для пріоритетних сфер іноземних інвестицій були встановлені додаткові преференції щодо термінів звільнення від податків, митних зборів, передбачені державні кредити і державне страхування.

    Таким чином, до середини 1990-х років сформувався режим інвестування, за якого іноземні інвестори отримували великі переваги у порівнянні з вітчизняними. Але надмірні митні та податкові пільги, які надавались іноземним інвесторам, не виправдовували себе, оскільки виключали із процесу інвестиційної діяльності національний капітал, спонукаючи його до втечі з країни.

    Вже у 1996 році був прийнятий Закон України „Про режим іноземного інвестування”^[15], яким припинялась дія Законів України „Про іноземні інвестиції” і „Про Державну програму заохочення іноземних інвестицій в Україні”. Новий режим скасовував значну кількість пільг. Єдина економічна преференція, що залишилась – звільнення від митних зборів грошових і матеріальних ресурсів, що потрапляли в Україну у якості інвестицій.

    Зрівнювання у правах іноземних і вітчизняних  інвесторів було закріплено Законом  України „Про усунення дискримінації  в оподаткуванні суб'єктів підприємницької  діяльності, створених з використанням  майна та коштів вітчизняного походження” ^[16].

    Таким чином, на сьогодні основним законом, що регулює іноземні інвестиції є Закон  України „Про режим іноземного інвестування”. На відміну від попередніх законів він не надає значних пільг, але, разом з тим, чітко визначає процедури і гарантії інвестицій. Важливою складовою є врегулювання механізмів інвестування, заснованих на основі концесійних договорів, договорів (контрактів) про виробничу кооперацію, спільного виробництва, та інших видів спільної інвестиційної діяльності. Зазначені види інвестицій додатково регулюютьсяЗаконами України „Про концесії” ^[17] і „Про угоди про розподіл продукції” ^[18]. Однак треба враховувати, що ці закони регулюють насамперед діяльність, пов’язану з використанням природних ресурсів (видобуток і переробка корисних копалин), і для застосування у сфері оборонного виробництва необхідне їх додаткове опрацювання.

    Досвід  реалізації державної політики залучення  іноземних інвестицій свідчить про  тенденцію зрівнювання у правах іноземних і вітчизняних інвесторів і встановлення універсальних умов інвестиційної діяльності в різних сферах економіки. Виходячи з цього, інвестиції йдуть у галузі, які, по-перше, економічно привабливі, і, по-друге, – не мають додаткових обмежувальних бар'єрів. Оскільки оборонне виробництво в Україні не дає високих прибутків і має велику кількість неекономічних обмежень для приватного капіталу, прямі іноземні інвестиції в цій галузі знаходяться на нульовому рівні.

    На  сьогодні можна говорити про дві  принципові можливості зміни ситуації, що склалась з іноземним інвестуванням ОПК України: впровадження спеціального режиму інвестування і поліпшення загального інвестиційного клімату в оборонній промисловості.

    Спеціальний режим інвестування може запроваджуватись у різний спосіб. Можна розглядати повернення з певними модифікаціями до пільгових схем, які існували у першій половині 1990-х років. Раніше цей механізм не спрацював в ОПК України через заборону розміщення оборонного виробництва на недержавних підприємствах, однак в сучасних умовах він може стати ефективним засобом залучення іноземних інвестицій, особливо венчурних, для створення нових виробництв, здатних заповнити „ніші” у вітчизняному оборонному виробництві (стрілецька зброя, артилерійські системи, боєприпаси, систем зв’язку і управління, утилізація). Зазначений механізм може бути створений через впровадження Закону України „Про забезпечення сприятливих умов для залучення у вітчизняний оборонно-промисловий комплекс іноземних інвестицій та надання гарантій щодо їх захисту”.

    Другий можливий механізм спеціального режиму інвестування – передача оборонних підприємств у концесію. Потенційні концесіонери могли б звільнятись на певний термін від сплати внесків за користування виробничими потужностями за умови збереження виробництва, забезпечення збуту продукції і реінвестування отриманих прибутків. Такий механізм інвестицій може бути корисним для великих державних підприємств (аерокосмічних, танкобудівних і суднобудівних), що мають проблеми зі збутом продукції на зовнішніх ринках. Інвесторами могли б виступати потужні оборонні компанії та інвестиційні фонди США та ЄС, що мають лобістські можливості на світових ринках озброєнь і можуть запропонувати покупцям привабливі офсетні пакети (проблеми збуту багатьох українських підприємств спричинені саме відсутністю таких можливостей). Реалізація цього механізму вимагатиме доопрацюванняЗакону України „Про концесії” для врахування особливих умов діяльності ОПК або впровадження нового спеціального закону.

    Третій  механізм – „примусове” зовнішнє інвестування вітчизняного ОПК в рамках офсетних угод, що супроводжуватимуть імпорт озброєнь і військової техніки в інтересах Міністерства оборони та інших силових структур України. Ефективність цього механізму доведена досвідом країн Центральної та Східної Європи, який достатньо легко може бути запозичений і адаптований для України. Передумовами для цього є стабільне бюджетне фінансування основних збройних програм України і введення у дію офсетного законодавства (цьому питанню присвячена окрема аналітична записка Національного інституту стратегічних досліджень).

    Поліпшення  загального інвестиційного клімату  в оборонній промисловості України  вимагає комплексних дій, що стосуються змін законодавства, реформування системи  власності і управління галузі. В  серпні 2009 року була затверджена „Державна програма реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу на період до 2012 року” ^[19], яка замінила попередню програму, прийняту у 2004 році. Механізмом її реалізації мають стати щорічні плани дій, затверджені Кабінетом Міністрів України. Програмою передбачені всі необхідні кроки для зміни інвестиційного клімату. Проблемою її реалізації може стати те, що передбачені структурні реформи, включаючи організацію виробничих структур і зміни форм власності, мають спиратись на нове законодавство, впровадження якого потребує часу, і паралельне з реформами залучення інвестицій, що може бути проблематичним на початкових стадіях.

    На  сьогодні залишається невирішеним питання, до якого ступеню контроль над ОПК може бути переданий приватним інвесторам, і якими мають бути механізми забезпечення інтересів національної безпеки України в нових умовах функціонування оборонної промисловості. На сьогодні вони реалізуються через права власності держави, адміністративний і господарчий контроль з боку органів центральної влади і ліцензування. Реалізація стратегії інвестиційного розвитку ОПК вірогідно приведе до втрати державою значної частки майнових прав, відмови від господарських функцій міністерств і відомств і зменшення обмежувальних процедур.

    Держава збереже функції ліцензування, тарифного  регулювання, розподілу оборонного замовлення і експортного контролю, проте і ці процедури мають  бути спрощені, оскільки в нинішньому виді вони становлять перешкоду для залучення інвестицій. Очевидно, зазначених механізмів може бути недостатньо для забезпечення інтересів національної безпеки України. Лібералізація оборонного виробництва має супроводжуватись встановленням чітких рамок щодо збереження профілю підприємств, гарантування виконання оборонного замовлення і забезпечення мобілізаційних потужностей. Доцільним є визначення механізмів державного контролю над ОПК в умовах його ринкової трансформації в рамках окремого закону, розробка і прийняття якого має відбуватись одночасно зі зміною решти законів, що регулюють оборонне виробництво в Україні.

    Основними механізмами захисту інтересів  національної безпеки у сфері  оборонного виробництва на першому  етапі ринкової трансформації ОПК має стати встановлення граничних рівнів залучення іноземних інвестицій і впровадження механізмів захисту від небажаних інвесторів. За зразок може бути взято законодавство Німеччини щодо дозволених рівнів іноземного інвестування стратегічних підприємства і механізми, які існують в США щодо перевірки відповідності інтересам національної безпеки інвестиційних пропозицій (Комітет з іноземних інвестицій, CFIUS, може рекомендувати президенту країни блокувати операцію з іноземним інвестором, у разі якщо вона становить загрозу національній безпеці країни).

    З наведеного вище можна зробити висновок, що залучення прямих іноземних інвестицій в ОПК України вимагає комплексних  дій, що мають охоплювати глибокі  зміни законодавства, реформування системи власності і управління. Метою цих реформ є створення як спеціальних режимів інвестування, так і загального поліпшення інвестиційного клімату країни.

    В практичній площині доцільними є  наступні першочергові кроки:

    1.   Прискорити ринкову трансформацію ОПК, першим кроком якої має стати акціонування оборонних підприємств і зняття існуючих заборон на продаж акцій (принаймні частковий) приватним інвесторам, включаючи емісію акцій на фондових ринках.

    2.   Законодавчо врегулювати максимальні рівні залучення іноземного капіталу в існуючі оборонні виробництва (на першому етапі – 25 % пакету акцій).

    3.   Запровадити на тимчасовій основі пільгові умови інвестування ОПК, включаючи податкові і митні пільги для оборонних підприємств з іноземними інвестиціями.

    4.   Спростити процедури ліцензування оборонного виробництва, розподілу оборонного замовлення й експортного контролю. Доцільним є визначення єдиного державного органу, який надаватиме оборонним підприємствам всі види ліцензій, а також диверсифікація видів ліцензій за обсягом повноважень, що надаються, і терміном їх дії.

    5.   Законодавчо визначити стандартний пакет інвестиційних зобов’язань в сфері оборонного виробництва, який влючатиме вимоги щодо збереження профілю підприємства, надання гарантій з виконання оборонного замовлення й утримання необхідних мобілізаційних потужностей.

    6.  Запровадити механізми захисту оборонного виробництва від недобросовісних інвесторів шляхом створення процедур перевірки відповідності дій інвесторів інтересам національної безпеки України.

Регіональний  філіал НІСД у м. Дніпропетровську

(О. Їжак, О. Гавриш)

^[1] № 698-XI від 7 лютого 1991 року, редакція від 1 січня 2008 року.(починаючи з 2004 року чинною залишається тільки стаття 4 цього закону, яка власне і встановлює державні монополії на виробництво певних видів продукції).

^[2] № 2340-IV від 13 січня 2005 року.

^[3] № 847-XIV від 7 липня 1999 року, редакція від 1 лютого 2007 року.

^[4] включаючи розроблення, виготовлення, реалізацію, ремонт, модернізацію та утилізацію озброєння, військової техніки, військової зброї і боєприпасів до неї.

^[5] № 1775-ІІІ від 1 червня 2000 року, редакція від 1 січня 2008 року.

^[6] № 3855-XІІ від 21 січня 1994 року, редакція від 5 червня 2008 року.

^[7] № 549-ІV від 20 лютого 2003 року, редакція від 20 лютого 2003 року.

^[8] № 143-V від 14 вересня 2006 року, редакція від 6 жовтня 2006 року.

^[9] № 464-XІV від 3 березня 1999 року, редакція від 11 березня 2007 року

^[10] Постанова Уряду „Про надання суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності повноважень на право здійснення експорту, імпорту товарів військового призначення та товарів, які містять відомості, що становлять державну таємницю” № 1228 від 12 липня 1999 року, редакція від 3 жовтня 2008 року.

^[11] № 1540а-XII від 10 вересня 1991 року, редакція від 5 жовтня 1991 року.

^[12] № 1560-XII від 18 вересня 1991 року, редакція від 1 січня 2008 року.

^[13] № 2198-XII від 13 березня 1992 року (втратив чинність).

^[14] № 2198-XII від 13 березня 1992 року (втратив чинність).

^[15] № 93/96-ВР від 19 березня 1996 року, редакція від 11 червня 2003 року.

^[16] № 1457-III від 17 лютого 2000 року, редакція від 31 березня 2005 року.

^[17] № 997-XIV від 16 липня 1999 року, редакція від 7 жовтня 2005 року.

^[18] № 1039-XIV від 14 вересня 1999 року, редакція від 17 лютого 2006 року.

^[19] затверджена Постановою Кабінету Міністрів України № 766 від 27 серпня 2008 року.