Первые конституции германских государств

Первые конституции германских государств

С 1816 по 1847 гг. в большинстве германских государств были приняты, во исполнение решения Союзного акта 1815 г., первые конституции, в основном в форме октроированных (дарованных монархами) хартий.

По формам правления, высшим органам государственной власти (во главе с монархом "божьей милостью", как правило, двухпалатным, контролируемым монархом сословно-представительным органом - ландтагом и назначаемым и ответственным перед монархом правительством) эти конституции мало отличались одна от другой.

Так, согласно конституционному акту Великого герцогства Баденского, принятого в 1818 г., наследственный Великий герцог ("священный и неприкосновенный") объединял в своем лице все права государственной власти, но "в согласии с предписаниями Конституции" (ст. 5), то есть, прежде всего, в согласии с создаваемым на основе конституции сословно-представительным двухпалатным органом - ландтагом.

Высшая палата ландтага представляла собой сугубо феодальное учреждение, состоящее из принцев "великого герцогского дома", глав бывших владетельных фамилий, нескольких депутатов земского дворянства, университетов и лиц, назначенных герцогом. Нижняя палата избиралась из депутатов городских и сельских округов на основе двухстепенных выборов лицами, достигшими 25-летнего возраста, с учетом ценза оседлости. Возрастной ценз для самих депутатов повышался до 30 лет. Порядок выборов нижней палаты стал, таким образом, выражением ограниченных форм народного представительства, лишенного, однако, каких бы то ни было самостоятельных полномочий.

Конституция всю полноту исполнительной власти и контроль над властью законодательной вверяла Великому герцогу, который мог созывать, распускать ландтаг, отсрочивать его заседания, расширять или сужать круг вопросов, подлежащих его обсуждению, "если они не были отнесены к их ведению самой Конституцией" (ст. 50).

Ему же предоставлялось вместе с каждой из палат право законодательной инициативы, право утверждения (фактически в форме абсолютного вето) и обнародования законов, а также издание для их исполнения "распоряжений, регламентов и общих указов" (ст. 66).

Более того, Конституция предусматривала и прямое законотворчество герцога в форме указов в связи с принятием мер, "которые по своему значению относятся к компетенции народного собрания, если они были крайне необходимы в видах государственной пользы..." (ст. 66).

Конституция, однако, не соответствовала бы своему новому назначению, если бы она не говорила и об определенных ограничениях законодательных прав герцога, которые касались бюджета и изменения самой конституции. Налоги не могли впредь устанавливаться и взиматься без согласия палат, а все законы, дополняющие, разъясняющие или изменяющие конституционный акт, требовали 2/3 голосов присутствующих в каждой палате членов "для их принятия" (ст. 64).

Отдав формально дань буржуазному конституционному принципу "никаких налогов без представительства", конституция выхолащивала его множеством оговорок, предусмотрев, например, возможность заключения займов и установления военных налогов без согласия палат (ст. 63), включив в бюджет статьи "о секретных расходах" и "долговременных налогах", связанных с договорами правительства (ст. 63), а, также категорически запретив ландтагу "ставить свое согласие на взимание налогов в зависимость от каких бы то ни было условий" (ст. 56).

Правительство по Конституции отвечало в своей деятельности только перед королем. В его обязанность входил отчет перед ландтагом о расходах предыдущего сметного года при внесении очередного бюджета, за которым, однако, не могла последовать отставка его членов, назначаемых и сменяемых только королем.

Все германские конституции включали ограниченный перечень демократических прав и свобод (в некоторых хартиях содержался специальный "каталог Основных прав"), которые, однако, не предусматривали правовых гарантий их осуществления и содержали оговорки, которые сводили их фактически на нет.

Так, провозглашенное в баденской Конституции положение о равноправии баденцев соседствовало с многочисленными привилегиями дворянства. Например, с особым сословным порядком создания верхней палаты или с положением о нераспространении воинской повинности на "членов бывших владетельных фамилий" (ст. 10).

В декларируемый перечень прав и свобод входили свободы совести, печати, передвижения, выбора профессии, неприкосновенность частной собственности и личности, независимость судей и право баденцев на ведение их уголовных дел в обычных судах, запрещение произвольных арестов. О том, что требование неприкосновенности частной собственности касалось, прежде всего, феодального землевладения, свидетельствовала ст. 11 Конституции, устанавливающая обязательность справедливого вознаграждения "за объявленные подлежащими выкупу земельные повинности и барщинные обязанности и за все оброки, вытекающие из уничтоженной крепостной зависимости крестьян".

Говоря о крайне ограниченном характере либерально-демократических положений первых германских конституций, нельзя не отметить и их исторического значения. Конституции, давшие начало развитию германского конституционализма, стали одним из факторов, способствовавших медленному эволюционному превращению абсолютистских монархий Германского союза в ограниченные, и тем самым открывали возможности для формирования либеральной оппозиции, что явилось первым серьезным достижением немецкой буржуазии в борьбе за политическую власть.

Некоторым побочным негативным эффектом их принятия стало временное укрепление германского сепаратизма. Получив первые свободы из рук своих монархов, местная буржуазия, боясь потерять их, противилась объединению с могущественными монархиями - Австрией и Пруссией, в которых в это время конституции так и не были приняты.

В Австрии сословная конституция была введена только в одной провинции - Тироль. Обещание прусского короля Фридриха-Вильгельма III в 1815 г. принять конституцию, за которым последовала работа четырех конституционных комиссий, вылилось в королевские указы 1823-1824 гг. о создании местных ландтагов в каждой из восьми провинций Пруссии. И только в 1847 г. необходимость в финансовых поступлениях заставила короля созвать первый общепрусский ландтаг.

Конституционная хартия Пруссии 1850 г.

Военное поражение Франции позволило образовать на бывшей территории Священной Римской империи, так называемый, Германский союз (1814), состоящий всего из 34 государств и нескольких вольных городов — Франкфурта, Гамбурга, Бремена и Любека. Главенство в Союзе принадлежало Австрии. Его связующим учреждением стал Союзный сейм, состоящий из уполномоченных от 34 государств и четырех вольных городов. Для принятия решения требовалось согласие всех уполномоченных, которые, однако, действовали по инструкциям своих правителей и правительств. В большинстве государств господствовал княжеский абсолютизм, но в некоторых, входивших в свое время в Рейнский союз, были приняты октроированные (дарованные правителями) конституции (Вюртемберг, Ганновер, Бавария и еще девять государств). Следующим важным шагом на пути воссоединения стало образование в 1834 г. Таможенного союза, в состав которого вошли Бавария, Пруссия и еще 16 германских государств. Лидирующее положение в этом Союзе заняла Пруссия. Она стала претендовать на роль объединяющей силы во всей Германии и таким образом выступила соперницей Австрии.

Королевство Бранденбург-Пруссия возникло под началом Фридриха-Вильгельма I (1701 — 1740), современника и собеседника Петра I, грозного военного противника Швеции и Франции (1733—1735). При нем была заложена централизованная бюрократическая иерархия, введено деление подданных на солдат, чиновников и покорных обывателей. Сменивший его Фридрих II Великий (1740—1786) зарекомендовал себя защитником немецкой свободы от императорской (австрийской) власти, попечителем Вольтера, защитником на словах свободы печати и претендовал на лавры короля-философа. При нем прусский абсолютизм приобрел черты военно-полицейского государства со всеобщим обязательным образованием.

Дворяне провозглашались людьми высшей расы, крепостные считались пребывающими в подчинении у дворян — офицеров и чиновников. В 1763 г. вышел королевский указ о сельских школах, вводивший обязательное посещение деревенских школ, но денег на это выделено не было. На должность учителей были назначены солдаты-инвалиды с окладом в виде пенсии. Фридрих II пытался таким образом перестроить средневековую монархию в культурное администрируемое государство своего времени, в котором «король — первый слуга народа» и т. д.

В трактате «Анти-Макиавелли» (1740), отредактированном Вольтером, он (в отличие от наставлений флорентийца Макиавелли) усмотрел обязанности государя в поддержании законов, в принятии решений по справедливости, в энергичнейшем сопротивлении падению нравов, в защите государства от врагов. Он считал возможным наказывать тюремным заключением за избиение крестьян их господами. Идеальное государство представлялось ему организацией, в которой правитель действует продуманно, вся политика государства, его финансы и военное дело нацелены на достижение одной цели — укрепление государства и его могущества.

По всей видимости, именно с этими взглядами на политику государства спорил философ И. Кант, когда писал о том, что «правление, основанное на принципах благоволения народу... есть величайший деспотизм, какой только можно себе представить». Маркс в этой связи употреблял термин «просвещенный деспотизм». Кант выразил свое отношение к идее короля-философа в следующем обобщении: «Нельзя ожидать, чтобы короли философствовали или философы стали королями; да этого и не следует желать, так как обладание властью неизбежно извращает свободное суждение разума».

Фридрих II в своих реформаторских планах выступал за «независимость и добродетельность» судей, за обновление законодательства в патриотическом немецком духе. Именно при нем была начата и долгое время велась работа над Общим земским законом прусских провинций, введенным в действие в 1794 г. Весьма перспективным оказался также созданный по его инициативе антиавстрийский Союз князей (1785). При нем королевство почти удвоилось территориально за счет Силезии (1740—1745) и раздела Польши (1772). Прусский просвещенный абсолютизм, таким образом, больше напоминал «просвещенный деспотизм», поскольку на практике был «смесью деспотизма, бюрократизма, феодализма».

В период наполеоновского нашествия Пруссия едва не прекратила свое независимое существование, сохранив его лишь благодаря заступничеству российского императора Александра I. Наполеону пришлось довольствоваться наложением большой контрибуции и размещением 150-тысячного войска. Иностранное присутствие не помешало прусскому правителю провести ряд важных реформ.

В 1807—1810 гг. в Пруссии производится отмена крепостного права. В 1806—1808 гг. под руководством Штейна проводится реформа государственного управления, в результате которой вместо стародавних и плохо управляемых «коллегий» времен Фридриха-Вильгельма I учреждаются министерства по делам военным, иностранным, финансовым, внутренним и юстиции. Совет министров стал возглавлять канцлер. В городах были организованы учреждения местного самоуправления (муниципальные советы), избираемые ограниченным числом наиболее состоятельных налогоплательщиков. В 1813—1815 гг. проведена военная реформа, которая ввела всеобщую воинскую повинность. Все эти реформы имели далеко идущие последствия в деле воссоединения Германии под началом Пруссии.

В 1848 г. ряд европейских государств переживает период революционных выступлений, повлекших за собой перемены конституционного характера. После февральской революции во Франции следует нарастание социальной напряженности в Берлине (март 1848 г.), Вене и Праге. В Пруссии король был принужден к упразднению феодальных судов над крестьянами, распространению компетенции судов присяжных на политические преступления и к выборам в учредительный ландтаг с последующей конституционной реформой 1849 г. Правители других немецких государств были вынуждены согласиться на созыв Учредительного собрания представителей всех германских государств для выработки конституции единой Германии. Указанные представители собрались во Франкфурте-на-Майне, однако работа их закончилась весьма скромным результатом — выработкой конституции, которая поначалу осталась только на бумаге.

В этой обстановке прусский король Фридрих-Вильгельм IV выступил с новой реформаторской инициативой и даровал своим подданным конституцию — Конституционную хартию Пруссии от 31 января 1850 г. Высшие органы власти, согласно Хартии, состояли из короля, министров, двухпалатного парламента, Верховного суда.

Деятельность представительных учреждений и администрации местных органов власти — общин, уездов, округов и провинций — регулировалась специальными законами. Законодательная власть осуществлялась совместно королем и обеими палатами. При этом «согласие короля и обеих палат необходимо для каждого закона» (ст. 62). Право законодательной инициативы принадлежало королю и каждой из палат. Законопроекты, отвергнутые одной из палат или королем, не могли быть вновь внесены в течение той же сессии. Вначале верхняя палата — Палата господ — наполовину избиралась, наполовину назначалась, но после 1853 г. она уже целиком формировалась назначениями короля — «наследственно или пожизненно» (принцы крови, князья и другие представители сословия господ). Вторая палата — Палата депутатов ландтага — состояла из 350 членов, избираемых выборщиками трех курий. Избиратели в куриях должны были отвечать ряду требований: достичь 25-летнего возраста, уплачивать государственный налог определенного размера. (Каждая курия представляла налогоплательщиков, выплачивающих треть налогов, но различие между ними состояло в том, что первые две курии выплачивали наибольшее количество разных налогов, и поэтому их представительство было обеспечено от гораздо меньшего числа избирателей, чем у третьей курии.)

Во втором разделе конституции, озаглавленном «О правах пруссаков», были перечислены многие либерально-демократические положения о «гражданско-политических правах» пруссака: равенство перед законом, неприкосновенность личности, жилища, переписки.

Здесь же было записано, что гражданская смерть и наказание конфискацией не могут применяться. Пользование религиозной свободой «не должно стоять в противоречии с гражданскими и гражданско-политическими обязанностями». В другой статье уточнялось в этой связи, что «христианская религия служит основой для тех государственных учреждений, которые представляют религиозный характер, без ущерба, однако, свободе религии...». О свободе науки и ее преподавания говорилось, как и в проекте Франкфуртской конституции 1849 г., в нескольких статьях. Так, в ст. 22 было записано: «Право преподавать, основывать и руководить учебными заведениями свободно для каждого, если он докажет подлежащим государственным учреждениям свою нравственную, научную и техническую способность».

Судебная власть осуществлялась от имени короля. Судьи считались независимыми — «не подчиняющимися другой власти, кроме закона» (ст. 86). Они назначались на должность пожизненно королем и от его имени, могли быть смещены или временно отстранены от должности лишь на основании судебного решения и по причинам, установленным законом.

Исполнительная власть принадлежала одному королю. Он осуществлял высшее командование армией и назначал на высшие военные должности. Министры могли быть привлечены к ответственности по обвинению в нарушении конституции, в подкупе или измене. Члены обеих палат и все государственные чиновники приносили присягу верности конституции и повиновения королю и клялись честью соблюдать конституцию. Армия присягала королю и не присягала соблюдению конституции. В 1851 г. был принят Закон об осадном положении, который предоставлял королю и центральной власти фактически бесконтрольные властные полномочия, что дало основание К. Марксу назвать этот закон «настоящей конституцией» страны.

Конституционная хартия Пруссии 1850 г. была заимствована в некоторых структурных частях разработчиками Конституции Японии 1889 г. и оказала определенное влияние на выработку Основных законов Российской империи начала XX столетия.

Франкфуртская конституция 1849 г.

Объединение Германии на основе признаваемой всеми государствами конституции (Франкфуртская конституция от 20 марта 1849 г.) или объединение под началом одного из крупнейших государств (Австрия, Пруссия) стало к середине века довольно сложной дилеммой в Союзе германских государств, вобравшем в себя одну империю (Австрия), пять королевств (Пруссия, Саксония, Бавария, Ганновер, Вюртемберг), десятки герцогств и княжеств, вольные города.

В апреле 1848 г. собрание представителей местных ландтагов выступило с инициативой созыва общегерманского парламента во Франкфурте-на-Майне. Избранное на основе двухстепенной избирательной системы общегерманское Национальное собрание открыло свои заседания в мае 1848 г., когда революционное движение уже ослабло. Основная же его деятельность происходила в обстановке нарастающей контрреволюции. Собрание состояло главным образом из представителей либеральной буржуазии и умеренной мелкобуржуазной демократии, большин­ство которых в качестве своей главной задачи считало принятие конституции объединенной на федеральной основе Германии с закреплением в ней широкого перечня демократических прав и свобод. Конституция была опубликована в 1849 г. с явным запозданием, когда реакционные силы, прежде всего Пруссии, консолидировали свои ряды и вновь были готовы отстаивать старые порядки.

Германия по Франкфуртской конституции представляла собой федерацию земель во главе с императором, который должен был присягать делу охраны «империи и прав немецкого народа, а имперскую конституцию соблюдать точно и добросовестно». Такую присягу приносит не только император, но и каждый имперский чиновник. Конституция объявляла об упразднении сословий, неприкосновенности личности, равенстве перед законом, отдельных свободах. Парламент (рейхстаг) состоял из двух палат — Палаты государств, избираемой на шесть лет и заполняемой по принципу неравного представительства (40 депутатов от Пруссии, 38 — от Австрии, 18 — от Баварии, 10 — от Саксонии, два от Гамбурга и по одному от большинства герцогств и княжеств), и Палаты народа (нижней палаты), которая избиралась на три года. Отдельные немецкие государства имели свою конституцию, правительство, чиновную иерархию. Планировалось также создание Имперского суда с возложением на него разбирательства жалоб отдельных государств, разногласий между палатами, а также политических и частноправовых разногласий между государствами. Судебная власть признавалась только за государством, родовые суды упразднялись, и провозглашалось, что «все равны перед судом».

Перед имперскими властями была поставлена, прежде всего, задача создания единой дипломатической службы и проведения единой внешней политики. Только имперская власть должна была впредь назначать посланников и консулов, заключать международные договоры. Отдельные немецкие государства имели право заключения договоров с другими немецкими государствами, с не немецкими же - только по ограниченному кругу вопросов, главным образом частного права. При этом любой договор,"затрагивающий имперские интересы", подлежал утверждению империи (ст. 1, разд. II).

Статьи 2-3 этого раздела посвящены исключительно военной власти империи, которой принадлежало право войны и мира, распоряжения всеми вооруженными силами объединенной Германии, издания законов, касающихся военной организации, назначения в случае войны высшего имперского командования, а также исключительное право содержания военно-морского флота. Логически связанные с предшествующими, ст. 4-6 предусматривали установление верховного надзора над имеющими общеимперское стратегическое значение морскими, речными, сухопутными и железнодорожными путями сообщения.

Последующий блок статей (7-9) закреплял конституционные основы создания единого экономического пространства. Только за имперской властью признавалось право издавать законы, касающиеся таможенного, почтово-телеграфного дела, осуществление надзора за монетным делом, регулирование банковского дела и выпуска бумажных денег. Имперская власть "была обязана", таким образом, ввести единые таможенную и монетную системы, единство меры и веса для всей Германии.

Составители Конституции главным условием создания единого федеративного государства считали сильные финансовые рычаги центра, наличие самостоятельных каналов финансирования общефедеральных органов. В ст. 7 были четко сформулированы положения о том, что "определенная часть доходов в размере обыкновенного бюджета снимается прежде всего для имперских расходов" и что только имперское законодательство определяет, "какие предметы могут отдельные государства облагать налогами на производство и потребление в свою пользу."

Конституция вместе с введением единого гражданства предусмотрела необходимость создания единого правового пространства, закрепив право и обязанность империи "издавать общие уложения гражданского, торгового, вексельного и уголовного права".

За главой империи закреплялось право законодательной инициативы, право созыва и роспуска народной палаты, публикации имперских законов и издания для их исполнения распоряжений. Но и издание, и отмена, и изменения, и объяснения имперских законов требовали обязательного постановления рейхстага (§ 102, ст. 5, разд. IV). Столь же тщательно, как и в прусской Конституции, был разработан вопрос о контроле рейхстага за кредитно-финансовой сферой, принятием бюджета, росписью расходов и пр.

Любой закон, согласно Конституции, должен был быть принят обеими палатами рейхстага: палатой государств и палатой народов, и утвержден правительством, несогласие которого с ним могло быть преодолено, "если одно и то же постановление было принято без изменения в трех непосредственно следующих одна за другой сессиях" (§ 101).

Раздел VI Конституции был посвящен широкому перечню «основных прав германского народа» к числу которых относились равенство перед законом и судом всех германских граждан, в том числе равенство гражданских, уголовных и процессуальных прав (при уничтожении всех сословных привилегий), неприкосновенность личности (при отмене смертной казни, кроме как по приговору военного суда или на основе морского права в случае мятежа), неприкосновенность жилища, свобода слова, печати (при ликвидации цензуры), "полная" свобода собраний, союзов (без разрешения властей, кроме как собраний под открытым небом в случае серьезной опасности для общественного порядка и безопасности), неприкосновенность собственности (при отмене всех личных и поземельных платежей и повинностей феодального характера и конфискации имущества), суд присяжных, несменяемость судей, тайное и гласное судопроизводство и пр.

Всякий немец, говорилось в ст. 159, имеет право обращаться с письменными прошениями и жалобами к правительству, к народным представителям и рейхстагу. Для возбуждения судебного преследования против государственного чиновника за действие по службе «не требовалось предварительного согласия начальства». Последнее положение повторено и в Конституции 1871 г. В конце века это же положение было включено, по инициативе В. И. Ленина, в программу российских социал-демократов, но здесь его судьба сложилась иначе. Оба монарха, которым собрание предложило корону императора, отказались от нее. Король прусский заметил в этой связи, что корона дается «милостью Божией» и не может быть делом собрания. Ее принятие принесло бы «величайшее несчастье своим привкусом революции 1848 года «.

После того как Франкфуртская конституция осталась бездействующим проектом, а самих делегатов национального (учредительного) собрания разогнало правительство Вюртемберга, на первый план выдвинулся другой путь объединения — через создание малой федерации германских государств, группирующихся вокруг Австрии или Пруссии. Наибольшим успехом увенчались усилия Пруссии, в чем выдающуюся роль сыграл канцлер Прусского королевства, одаренный дипломат и политик князь Отто фон Бисмарк (1815—1898). Его ближайшими шагами стали меры по ускоренному экономическому росту, затем война с Данией за включение Шлезвига и Голштинии в Германский союз. Наиболее благоприятные условия сложились в 50—60-е гг. Бисмарк в этот период берет курс на личное руководство политикой Пруссии, и в особенности на реорганизацию армии. Все это делалось с дальним прицелом — перехватить главенство в Союзе у Австрии и воссоздать Германию под главенством Пруссии. Курс Бисмарка на милитаризацию вначале не встретил поддержки в палате депутатов. В одной из своих речей 1862 г. в ландтаге Бисмарк с присущей ему прямотой заявил: «Великие вопросы века разрешаются не речами и не решениями большинства в парламенте, а железом и кровью. Пруссия должна держать свои силы наготове, в ожидании благоприятного момента, который несколько раз был упущен». Военные приготовления были продолжены, и это оказалось ненапрасным: Пруссия с большим успехом провела войну против Австрии (1866) и против Франции (1870).

Конституция Германии 1871 года

В 1871 г. была принята Конституция Германской империи, которая в значительной мере воспроизвела конституцию Северогерманского союза, а также учла договоры с южногерманскими государствами путем ряда конституционных новаций. За этими государствами закреплялись некоторые особые права. Бавария и Вюртемберг, например, сохранили право на такую доходную статью местного бюджета, как налог на водку и пиво. а также на управление почтой и телеграфом. У Баварии сохранялась определенная самостоятельность в области управления армией и железными дорогами, к тому же в имперском комитете по «армии и крепостям» она занимала постоянное место, в то время как другие члены комитета назначались императором. Под ее председательством действовал комитет иностранных дел, состоящий из уполномоченных Саксонии. Бюртемберга, с включением двух ежегодно избираемых членов других государств (гл. III, ст. 8(8)).

Главой империи – императором - был по конституции прусский король, и это отвечало реальному соотношению сил во вновь образованном государстве. На долю Пруссии приходилось свыше половины всей территории Германии и 60% населения страны. Император был главой вооруженных сил: «Император от имени империи объявляет войну и заключает мир» (ст. 11), назначал чиновников империи: «Император назначает должностных лиц империи, заставляет их присягать империи и дает в случае надобности распоряжение об их увольнении» (ст. 18), включая главу правительства – имперского канцлера. Императору предоставлялось право назначения членов верхней палаты парламента от Пруссии. Конституция давала ему возможность руководства министрами империи и самой Пруссией.

Составители Конституции 1871 г. законодательно закрепили ту же «жесткую» модель федеративно-административного политического устройства, которая разработана была их франкфуртскими предшественниками, передав федеральному собранию (Союзному совету — бундесрату и рейхстагу) законодательную компетенцию по вопросам армии, флота, внешней политики, таможни и торговли, почты, телеграфа, железных дорог, судоходства и пр. При этом Конституцией предписывалось, что «имперские законы имеют преимущество перед законами земельными» (гл. II, ст. 2).

В статьи третьей главы Конституции 1871 г. «Союзный совет» (Bundesrat) включены положения, закрепляющие организационную структуру весьма своеобразной формы германской федерации, получившей название «союза неравных». Рейхсрат, формально призванный стоять на страже интересов субъектов федерации, не соответствовал своему назначению, прежде всего в силу неравного представительства входящих в федерацию государств.

Пруссии из 25 союзных государств (22 монархии и 3 вольных города), самой крупной по территории, населению, военной мощи, экономическому потенциалу, было отведено в Бундесрате 17 из 58 мест, что определяло ее господствующее положение в федерации, так как без ее согласия не могло быть изменено ни одно из положений Конституции. Чтобы заблокировать подобные предложения, достаточно было 14 голосов. «Гегемонистская федерация» Германии представляла собой не союзное государство, а союз династий. В Союзном совете были представлены не народы субъектов федерации, а представители местных монархов: королей, князей, герцогов.

Члены верхней палаты империи – Союзного совета – бундесрата – назначались правительствами союзных государств: «Союзный совет состоит из представителей государств, входящих в состав союза, между которыми распределены голоса». Как было отмечено выше, Пруссия получила наибольшее количество голосов. Остальные государства имели в нем от одного до 6 депутатов. От Пруссии зависело отклонение любого законопроекта. Мелкие государства нередко даже отказывались являться в бундесрат.

Конституция предоставляла Союзному совету законодательную власть – наряду и вместе с рейхстагом – и значительную исполнительную власть. Однако решающее слово во многих вопросах было за президентом: «Имперское законодательство осуществляется союзным советом и рейхстагом. Согласие большинства в том или другом собрании необходимо для имперского закона и устанавливает его. Если в союзном совете произойдет разделение мнений, касательно законодательных проектов, относящихся к армии, флоту, голос президента является решающим, если он высказывается за сохранение существующего устройства» (ст. 5). Бундесрат имел свой аппарат в лице комиссий, специализированных по тем или иным областям общественной и государственной жизни. Самое важное заключалось в том, что бундесрату было предоставлено право издания указов, имевших ту же силу, что и закон.