Понятие Федерального Собрания как органа государственной власти Российской Федерации

1 Понятие Федерального  Собрания как органа государственной  власти Российской Федерации

Одной из незыблемых правовых основ стабильности конституционного строя, закрепленной в Конституции  России 1993 г. (ст. 10), является проведение в жизнь принципа осуществления  государственной власти на базе разделения на законодательную, исполнительную и  судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы.[1] Не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, что «первой среди равных», несомненно, является законодательная власть. Ей, по Конституции, отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства. Закрепленные в законах правила обязаны соблюдать органы исполнительной власти, на их основе функционирует судебная система. Следовательно, в «тройственном союзе» разделения властей Федеральное Собрание, как выразитель законодательной власти, выступает в роли основополагающего органа государственной власти, наделенного правами влиять на каждую из них.

В отличие от других государственных органов Федеральное Собрание – сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве.[45]

Согласно Конституции (ст. 94) Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является постоянно действующим представительным и законодательным органом .Этим подчеркивается двуединая природа парламента и тесная взаимосвязь двух основополагающих его функций.

В основу порядка образования  Федерального Собрания помимо принципа разделения властей положены также  принципы федерализма и многопартийности.

Принцип федерализма призван  обеспечивать интересы многонационального народа Российской Федерации, являющегося  носителем суверенитета и единственным источником власти. На практике этот принцип  реализуется в двухпалатной структуре  Федерального Собрания. Одна из палат – Государственная Дума – представляет весь народ страны в целом. Другая – Совет Федерации – состоит из представителей каждого субъекта Российской Федерации1. Из этого следует, что при формировании Совета Федерации проводится принцип равенства субъектов Федерации. При существенных различиях и в территориальном отношении, и по численности населения, субъекты Российской Федерации равно имеют по два представителя в Совете Федерации.[23]

Принцип многопартийности в  отличие от принципа федерализма, который  тем или иным образом всегда учитывался при построении органов государственной  власти в Российской Федерации, факт качественно новый в формировании российского представительного органа. Он заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная.

Многопартийная система  – это один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. Парламент, как главный элемент представительной демократии, не может считаться демократически избранным без соперничества партий в политической борьбе за депутатские мандаты.[33] На принципе многопартийности основываются формирование и деятельность Государственной Думы. 225 (из 450) депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Участие политических партий в деятельности парламента разнообразно. Это создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание  своих позиций и взглядов, принятие решений в соответствии с установками  своих партийных органов и  т.д. Многопартийный состав Федерального Собрания характеризует его как  демократически организованный государственный  орган представительной и законодательной  власти.

2 Порядок формирования  и структура Федерального Собрания  Российской Федерации

2.1 Порядок формирования Совета Федерации и ее структура

Совет Федерации основывается на равном представительстве субъектов  Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация имеет 89субъектов, Совет Федерации должен состоять из 178 членов. Именно это общее число служит основой для определения долей, необходимых для принятия Советом Федерации решений или реализации групповых инициатив его членов. [56]Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования "верхней" палаты. В настоящее время Совет Федерации формируется на основании ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ".

В Совет Федерации в  соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного(представительного) и исполнительного органов государственной власти. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин России не моложе 30лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации - представитель  от законодательного органа государственной  власти субъекта РФ избирается законодательным  органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого  органа, а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных  депутатов этого органа.

Представитель в Совете Федерации  от исполнительного органа государственной  власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем  высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Под исполнительным органом понимается исполнительный орган общей компетенции - президент, губернатор, глава исполнительной власти, или правительство субъекта Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения об его избрании (назначении) и прекращаются со дня  вступления в силу решения об избрании (назначении) члена Совета Федерации  вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом  государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом  субъекта РФ.

Ни Конституция, ни ФЗ "О  порядке формирования Совета Федерации  Федерального Собрания РФ"  не определяют долю состава палаты, которая должна быть укомплектована, чтобы палата считалась правомочной. Однако так как основная часть решений палаты принимается большинством голосов ее членов можно полагать, что она правомочна, если избрано (назначено) большинство ее членов.

Совет Федерации не подлежит роспуску, однако без Государственной  Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в ст. 102 Конституции  РФ.[44]

В Конституции РФ не указывается  численный состав Совета Федерации. Однако, исходя из того, что палата формируется путем представительства по одному члену от представительного и исполнительного органов государственной власти каждого субъекта РФ - на основании ч. 1 ст. 65 Конституции РФ - можно сделать вывод, что Совет Федерации должен состоять из 178 членов.

В Конституции РФ структура  Совета Федерации закреплена в ст. 101. В этой статье говорится о том, что "Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей"; "Председатель Совета Федерации и его заместители. ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты"; Совет Федерации образует комитеты и комиссии.

Более детально вопрос о  структуре раскрыт в Регламенте Совета Федерации. Возглавляет Совет  Федерации Председатель, который  избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта РФ.

Кандидатуры на должность  Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов Совета Федерации. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации.[26]

Регламент СФ выделяет полномочия Председателя Совета Федерации, основными из которых являются:

־  Председатель Совета Федерации  представляет на рассмотрение

Совета палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;

־  ведет заседание  палаты;

־  приводит к присяге  лицо, назначенное на должность судьи

Конституционного Суда РФ;

־ направляет Президенту РФ для подписания и официального опубликования законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, одобренные Советом Федерации;

־ участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом  РФ в соответствии со ст. 85 ч. 1 Конституции  РФ для разрешения разногласий между  федеральными органами государственной  власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

־ представляет палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Государственной думой, Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, Конституционным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, а также с общественными объединениями, государственными деятелями и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями;

־ принимает решение о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписывает ее;

־  осуществляет иные полномочия предусмотренные Регламентом СФ. Совет Федерации вправе отменить любое распоряжение или поручении Председателя Совета Федерации, противоречащее законодательству РФ и Регламенту палаты.

Совет Федерации принимает  решение о количестве заместителей Председателя Совета Федерации, которые замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие, имеют право по его поручению подписывать постановления палаты, издавать распоряжения, а также организуют взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации. Они могут быть освобождены от занимаемой должности на основании решения Совета Федерации, принимаемого большинством голосов от общего числа членов "верхней" палаты.

В Совете Федерации создается  Совет палаты, который образуется для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием. Совет палаты является постоянно действующим коллегиальным органом. В соответствии с Конституцией РФ в Совете Федерации образуются комитеты и комиссии.

Комитеты Совета Федерации  являются постоянно действующими органами палаты. Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в  одном из комитетов Совета Федерации. Численный состав комитетов определяется палатой, однако комитет должен насчитывать не менее 8 членов. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты.

В Совете Федерации действуют  следующие комитеты:

1. по конституционному  законодательству и судебно-правовым  вопросам;

2. по вопросам безопасности  и обороны;

3. по бюджету, налоговой  политике, финансовому, валютному  и

таможенному регулированию, банковской деятельности;

4.  по вопросам социальной  политики;

5.  по вопросам экономической  политики;

6.  по международным  делам;

7.  по делам Содружества  Независимых Государств;

8.  по аграрной политике;

9.  по науке, культуре, образованию, здравоохранению и  экологии;

10. по делам Федерации,  Федеративному договору и региональной  политике;

11. по делам Севера и  малочисленных народов.

Совет Федерации может  ликвидировать отдельные комитеты или образовать новые.

Регламентом также предусмотрена  постоянная комиссия Совета Федерации  по регламенту и парламентским процедурам.

 Эта комиссия:

־ готовит заключения по принятым Государственной Думой  федеральным законам по вопросам, регулирующим статус члена Совета Федерации, и нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Совета Федерации;

־    анализирует  и обобщает предложения, поступающие  от комитетов и членов Совета Федерации, вырабатывает рекомендации и вносит на рассмотрение палаты предложения об изменении Регламента;

־    консультирует  руководство Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты, членов Совета Федерации, руководство Аппарата Совета Федерации, руководителей его структурных подразделений по положениям Регламента;

־  проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия членов Совета Федерации, положениям ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ";

־  готовит заключения и вносит на заседание Совета Федерации  проекты постановлений Совета о признании, прекращении или подтверждении полномочий его членов;

־  готовит заключения по представлению Генерального прокурора  о

лишении члена Совета Федерации  неприкосновенности;

־  организует аналитическую  работу по проблемам парламентских

процедур в Совете Федерации, в том числе с использованием опыта парламентов иностранных  государств, государств - участников СНГ, законодательных (представительных) органов  государственной власти субъектов  РФ. Кроме того, Советом Федерации  могут быть образованы и другие комиссии (например,  комиссия по реформе меж бюджетных отношений в РФ (4 апреля 2001 г.) и др.)

Заседание комитета, комиссии Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседание проводит председатель или  заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации. Заседания  комитета, комиссии Совета Федерации  проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседания  комитета палаты могут проводиться  непосредственно в субъектах  Российской Федерации. Место проведения заседания определяется соответствующим  комитетом, о чем уведомляются члены  Совета Федерации. Внеочередное заседание  комитета, комиссии Совета Федерации  созывает председатель комитета, комиссии либо по своей инициативе, либо по поручению  Председателя Совета Федерации или  заместителя Председателя Совета Федерации, координирующего работу данного  комитета, либо по предложению не менее  одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии.

Деятельность комитетов  и комиссий осуществляется на принципах  гласности и свободного обсуждения вопросов. Совет Федерации заслушивает  отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам их ведения.

Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов присутствующих членов, решения комитета о созыве внеочередного заседания Совета Федерации - 2/3 общего числа членов комитета, остальные решения - большинством общего числа членов комитета, комиссии.

     2.2 Порядок формирования и структура Государственной Думы

Конституция РФ устанавливает  численный состав Государственной  Думы – 450 депутатов.

Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется оптимальным: он позволяет депутатам  не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в  течение значительного времени. В то же время его не следует  считать слишком длительным. Периодические  перевыборы Государственной Думы приспосабливают  ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют  отразить в депутатском корпусеполитические  симпатии и антипатии избирателей.

В соответствии с Конституцией РФ выборы депутатов Государственной  Думы назначает Президент РФ. Решение  о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня  голосования. Днем голосования на выборах  депутатов Государственной Думы является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный  срок, на который была избрана Государственная  Дума предыдущего созыва. Конституционный  срок, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном  составе. Решение о назначении выборов  подлежит официальному опубликованию  в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Конституция не устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми  или косвенными, открытыми или  тайными, не определяет и  применяемой  избирательной системы. Принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольного  участия в выборах сформулированы с соответствующей конкретизацией в ФЗ "О выборах депутатов  Государственной Думы Федерального Собрания РФ".

В соответствии с действующим  федеральным законом о выборах  депутаты избираются по смешанной системе. Половина депутатов избирается в  одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства. При этом избирательные округа должны быть примерно равны по числу зарегистрированных на их территориях избирателей, а также  не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух и более субъектов РФ.

Норма представительства  избирателей на одномандатный избирательный  округ устанавливается путем деления общего числа зарегистрированных избирателей, проживающих на территории РФ, на общее число (225) одномандатных избирательных округов. Голосовать в одномандатном избирательном округе может избиратель, постоянно или преимущественно проживающий на территории этого избирательного округа.

Право выдвинуть свою кандидатуру  по одномандатному избирательному округу принадлежит каждому гражданину РФ, обладающему пассивным избирательным правом. Политическая партия, избирательный блок вправе выдвигать по одному одномандатному избирательному округу не более одного кандидата. Решение о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам политической партией принимается тайным голосованием на съезде политической партии в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" и уставом политической партии.

Избранным по одномандатному избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном числе голосов полученных зарегистрированными кандидатами избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше.

Другая половина депутатов  Государственной Думы избирается в  федеральном избирательном округе, включающем в себя всю территорию РФ. В этом случае депутаты Государственной Думы избираются пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями и избирательными блоками. Такая система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.

К распределению депутатских  мандатов допускаются зарегистрированные федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, при условии, что таких списков было не менее трех и за все эти списки подано в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. В этом случае иные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов по федеральному избирательному округу не допускаются.

Если менее чем за три  федеральных списка кандидатов, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, подано в совокупности более 50% голосов, а остальные списки получили менее 5% голосов, к распределению депутатских мандатов допускаются списки кандидатов, которые получили 5% и более голосов, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей списки, получившие менее 5% голосов, до того, как общее число списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, не достигнет трех.

Федеральный закон о выборах  предусмотрел некоторые условия  допущения к распределению мандатов баллотирующихся в федеральном избирательном округе списков кандидатов помимо 5% заградительного пункта. До распределения мандатов между федеральными списками кандидатов из каждого списка исключаются депутаты, избранные в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам. Далее

ЦИК РФ подсчитывает сумму  голосов избирателей, поданных по федеральному избирательному округу за федеральные списки кандидатов, допущенные к участию в распределении депутатских мандатов. Эта сумма делится на 225, и полученный результат есть первое избирательное частное. Затем число голосов, полученных каждым федеральным списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов. Если после этих действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, они передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления на первое избирательное частное (метод наибольшего остатка). При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей.