Понятие федерации. Федеративное устройство по Конституции РФ

СОДЕРЖАНИЕ

Понятие федерации. Федеративное устройство по Конституции РФ. 
Введение

Конец XX столетия ознаменовался для России тем, что она перестала быть унитарным государством. Но, встав на путь федерализма, она, с одной стороны, несет на себе печать прежних авторитарно-централистских отношений со всеми административно-территориальными (национальными в том числе) образованиями, с другой, – сказывается нынешняя неустойчивость, «незавершенность» самого процесса становления российской государственности как таковой, недостаточная эффективность функционирования государственной власти в целом.

Следует отметить, что российский дореволюционный унитаризм не означал  полной унификации во взаимоотношениях частей и целого (центральной власти и окраин). В состав российской империи на правах ее составных частей входили губернии, ханства, эмираты, княжества, края, области. Определенная дифференциация и иерархичность была свойственна и государственно-территориальному устройству СССР (союзные и автономные республики, края, области, национальные автономные округа).

Развал СССР (представлявшего по сути федерацию де-юре и унитарное  государство де-факто) и последующие  за этим события создали реальную угрозу распада России уже в новых ее границах. Однако подписанный в марте 1992 года Федеративный договор (его подписали 87 субъектов Российской Федерации за исключением Чечни и Татарстана) нейтрализовал эту угрозу. Была найдена принципиально новая форма взаимоотношений Центра и субъектов Федерации, позволившая сформировать хотя и неустойчивое, но все-таки равновесие между центробежными и центростремительными тенденциями. В то же время данная форма объективно создавала предпосылки для движения в сторону договорной Федерации, а та, в свою очередь, – для трансформации в конфедерацию. Серия весьма «пестрых» по своему содержанию договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами сделала «асимметричную» Федерацию фактом. Причем политическая подоплека формирующейся таким путем асимметричности оставалась во многом скрытой, завуалированной.

Исходя из всего вышесказанного, актуальность темы на современном этапе  развития общества – очевидна.

1. Понятие и классификация федераций 

В течение долгих лет не теряют своей актуальности в теоретическом  и практическом плане проблемы административно-территориального устройства государств. До сих пор существует множество терминологических проблем в определениях федерализм и федерация. Ученые не приходят к единому мнению о классификации  моделей федерализма и видов федераций. Кроме того, недостаточно внимания уделяется  одному из основных вопросов: по какой причине государство выбирает ту или иную форму административно-территориального устройства и почему федеративные государства настолько разнообразны и не похожи, что ученые не могут  согласиться ни с одной из десятков предложенных классификаций.

Основную роль в развитии идей современного федерализма сыграл Шарль Монтескье. Монтескье исходил из того, что демократия может быть реализована лишь в небольшом по размерам государстве, но такое образование легко становится добычей неприятеля, но с другой стороны, большое государство неуязвимо для внешнего врага, но демократия внутри такой огромной структуры невозможна.

Идея Монтескье состояла в том, чтобы объединить две формы власти. Большое и сильное государство должно состоять из ряда локальных демократических республик, во многом автономных, но предоставляющих центру права в области коллективной обороны, внешней политики, денежного обращения и т. д. Исследуя человеческое общество, Монтескье пришел к выводу о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей, так как это является принципом наиболее целесообразного и разумного государственного устройства.

Монтескье рассматривает Федерацию как договор, основанный на доброй воле государств, заключающих его с целью создания более сильного государства, сознательно идя на утрату международно-правового статуса и права самостоятельного заключения международных договоров.¹

 Впервые потребность теоретического  осмысления проблем федерализма  возникла при образовании Соединенных  Штатов Америки.

Cоздание единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов на изучение прежде всего сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 г.² Книга стала классическим образцом мировой политико-правовой мысли.

К 21 веку многие государства выбрали федеративную форму государственного устройства, хотя все они значительно отличаются друг от друга.

В. Е. Чиркин утверждает, что федерализм — это самостоятельное явление, отличное от федерации, которая, в свою очередь, характеризует прежде всего статическое, организационное, институциональное состояние, а федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление.³ С такой позицией согласен и Э. В. Тадевосян, который пишет, что «понятие "федерализм" шире понятия "федерация". Федерализм — это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых унитарных государств».⁴

Для того чтобы считаться федерацией, государство должно отвечать трем критериям. Во-первых, одна и та же территория государства и проживающие на ней граждане одновременно пребывают под юрисдикцией двух (или более) уровней власти. Во-вторых, каждый из этих уровней располагает самостоятельной компетенцией. В-третьих, ни один из упомянутых уровней не имеет права упразднить другой.

В современной науке нет единой, признанной классификации федераций.

Рассмотрим классификации федераций, приведенных В. Е. Чиркином. Он выделяет следующие классификации: симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации.

Симметричная федерация предполагает однопорядковый конституционный статус субъектов федерации т.е., когда составные части федеративного государства характеризуются равным правовым положением. По мнению некоторых политологов, их статус может быть асимметричным. Но такая асимметрия возможна не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий. Другие полагают, что асимметрия может существовать как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п.

К симметричными федерациям можно  отнести Австрию, Германию (хотя в ней неодинаково представлены земли в верхней палате парламента) и ОАЭ, где тоже существует неодинаковое представительство эмиратов в безвластном Национальном собрании. Юридически сохранена симметрия в Эфиопии, где есть только равноправные штаты и  нет федерального округа.

Асимметричная федерация предполагает наличие частей с неодинаковым правовым положением, в ней есть субъекты и несубъекты . В качестве примера можно привести США, где существует неодинаковое юридическое положение штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств.

Существует мнение, что теория асимметричной  федерации фактически отрицает важнейший  принцип построения федеративного  государства (формально-юридическое равноправие субъектов).

По способу распределения и  осуществления властных полномочий В. Е. Чиркиным выделяются централизованные и децентрализованные федерации.

Такое деление обладает определенной долей условности, как замечают сами сторонники такого разделения. Степень централизации может быть различной, и в некоторых случаях четко отнести ту или иную федерацию к какому-либо виду сложно (высокоцентрализованными федерациями называют Индию и Пакистан).

С точки зрения способа создания различаются договорные, конституционные и конституционно-договорные федеративные государства.

Договорные федерации возникают  на основе соглашения, договора, заключенного между самостоятельными государствами (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом, сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, например, в Швейцарии).

Конституционные федерации создаются  в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней (в 1956 г. — Индия, в 1993 г. — Бельгия).

Вместе с тем сторонники такого разделения федераций говорят, что нельзя поставить непреодолимый рубеж между договорными и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по существу договорно-конституционный характер.

Итак, мы рассмотрели  классификации федераций по принципу В. Е. Чиркина.

Можно заметить, что полностью симметричных федераций практически не существует. Скорее всего, нет даже двух государств с одинаковой степенью централизации. Что касается выделения договорного и конституционного видов федераций, то федеративного государства, которое было бы создано только на основе письменного договора, без конституционного закрепления такого устройства, в истории не было. Кроме того, нельзя утверждать, что в федерациях, создание которых закрепилось сразу в конституции, не было достигнуто договоренности об учреждении федеральной формы административно-территориального устройства государства.

Существующие на сегодняшний день классификации федерализма не содержат четких критериев для выделения видов федерации; зачастую в обоснование того или иного вида кладутся общие принципы построения любой федерации. К тому же, все они подвергаются обоснованной критике. Например, классификация В. Е. Чиркина, основным критерием которой является степень соотношения элементов самоуправления и раздельного правления, даже по мнению самого автора обладает определенной долей условности.⁵

В истории России проблема федерализма  возникла после Октябрьской революции 1917 года. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 года было сказано так: "2) Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик".

Когда в 1922 году из четырех государственных  образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР, то его, наверное по инерции, продолжали считать федеративным государством. Хотя в учредительных документах — Декларации об образовании СССР и Договоре об образовании СССР — речь шла о союзном государстве. И в последующем во всех конституционных актах Союза ССР вплоть до его разрушения за субъектами Союза ССР — союзными республиками — признавались государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР. А это с юридической точки зрения признаки не единого федеративного государства, а конфедерации . Своеобразно выглядела и РСФСР, которая вроде бы считалась федерацией, но в ней к внутренним государственным образованиям относились лишь автономные республики, статус административных автономий имели автономные области и автономные округа, а остальные (и основные по населению и экономическому потенциалу) административно-территориальные единицы (края, области) управлялись, как в унитарном государстве, и более того, часто помимо государственных органов РСФСР напрямую союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Коротко говоря, все было соткано из серьезных юридических и организационных противоречий, что постоянно приводило к недоразумениям и напряжениям. Предоставлялась, не один раз, возможность исправить положение, четко и на демократической основе отработать государственно-правовые институты федеративного устройства СССР, но она так и не была использована.⁶

Поэтому Россия только недавно вступила на путь построения демократического, правового, федеративного государства. И многое на этом пути еще надо постичь, и немало "подводных камней" и "течений" предстоит преодолеть.

2. Основные принципы Федеративного устройства по Конституции РФ

В выше приведенных определениях классификаций видов федераций, Российскую Федерацию можно отнести к асимметричной федерации. Асимметричность Российской Федерации закреплена отчасти в Конституции Российской Федерации (ст.5), но,  главным  образом,  в  договорах  между  Российской  Федерацией  и   ее субъектами.

В качестве правовой основы современной  модели федеративных отношений в  России выступают Федеративный договор (речь идет о трех договорах, заключенных 31 марта 1992 г. между федеральными органами власти и органами власти: суверенных республик в составе РФ; автономной области и автономных округов; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга), Конституция, конституции и уставы субъектов РФ.

После принятия Федеральных законов  от 24.06.99 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» и от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в ред. от 29.07.00) правовое регулирование федеративных отношений в России стало не только конституционным и договорным, но и законодательным.

В ст. 1,ч.1 основного закона записано: “Российская Федерация –  Россия есть демократическое федеративное  правовое  государство  с  республиканской формой  правления”.

Основными итогами принятия Конституции РФ в отношении развития федерализма явились: конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов (ст. 71–73); закрепление суверенитета за Российской Федерацией в целом (ст. 4, ч. 1); признание целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ст. 4, ч. 3); конституционное установление верховенства федерального законодательства (ст. 4, ч. 2); введение положения о равноправии субъектов РФ (ст. 5, ч. 1). Однако, несмотря на эти положения, вошедшие в основы конституционного строя Российской Федерации, правовые нормы, отраженные в Конституции РФ относительно федеративного устройства России, являются во многом противоречивыми.

Определенную асимметрию федеративных отношений зафиксировала статья 5 Конституции РФ, указав на разные виды субъектов Российской Федерации, из которых вытекают особенности их правового статуса. Кроме того, исходя из формулировок настоящей статьи, весьма трудно совместить принцип равноправия субъектов федерации с тем, что одни из них являются республиками, а другие таковыми не являются. Равноправие субъектов РФ в таком случае можно понимать как их равноправные отношения с федеральным центром. Вызывают неопределенность различные наименования основных законов субъектов федерации — конституции и уставы. В системе законодательства эти нормативно-правовые акты равны по своей юридической силе, но становится неясным, почему они имеют разные названия.   

  К числу общих принципов федеративного устройства необходимо отнести: 1) принцип разнообразия субъектов РФ, который вытекает из содержания части 1, ст. 5 Конституции РФ, хотя прямо не указан;

2) принцип равноправия субъектов РФ в отношениях друг с другом;

3) принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст.5, ч.4);

4) принцип государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

5) принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.  

 Из содержания главы  3 «Федеративное устройство» Конституции РФ, раскрывающей федеративное устройство Российской Федерации, вытекают следующие принципы федерализма:

1. единство территории РФ, суть которого заключается в том, что территория Российской Федерации состоит из территорий ее субъектов (ст. 67, ч. 1 «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними»);
2. обладание субъектами РФ всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (ст. 73 «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты   Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти»);
3. самостоятельное установление субъектами РФ системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (ст. 77, ч. 1 «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных  органов государственной власти, установленными федеральным законом»);
4. единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации            (ст. 77, ч.2 «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»);
5. единство экономического пространства (ст. 74, ч.1. «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств»).

Не менее важной с точки зрения установления общих принципов российского  федерализма является статья 66 Конституции  Российской Федерации. Исходя из ее содержания, можно выделить следующие принципы:

1) наличие особенностей конституционно-правовых статусов разных групп субъектов Российской Федерации;

2) правовое положение субъекта РФ определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов федерации, то есть последние обладают элементами учредительной власти;

3) субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменять свой статус. 
   Содержание настоящей статьи свидетельствует также и о том, что Россия является не союзом государств, а единым государством, что делает ее не похожей на классическую федерацию.

Вышеприведенные принципы федеративного устройства Российской Федерации взаимосвязаны. Их главная цель состоит в том, чтобы сохранить Россию как единое федеративное государство, но они не позволяют признать наличия суверенитета субъектов Российской Федерации.

3. Консолидация субъектов Российской Федерации

Путь к федерации — особый, сравнительно редкий и сложный. Россия на него никогда и не вступала до декабря 1993 года.

В таком многонациональном государстве, как Россия, федеративная форма государственного устройства является наиболее оправданной, ибо федерация позволяет органично  сочетать общие интересы всего многонационального народа России с интересами каждой нации и народности.

Для России, с ее большим разнообразием  исторических и национально-культурных особенностей проживающих в ней  народов именно последовательный федерализм является оптимальной политико-юридической  формой сочетания главных интересов  Российской Федерации в целом и составляющих ее субъектов.

Россия страна многонациональная. И говорить, подобно русским националистам, что коль скоро великороссами себя объявили 81,6 процента населения, то Россия — страна моноэтническая —совершенно неверно. На пространствах нынешней Российской Федерации лежат исторические родины многих народов — татар и хакасов, тувинцев и черкесов. Более шестидесяти народов полагают те или иные земли России своим отечеством, землей предков.

Большинство многонациональных государств не являются федерациями и большинство федераций не строятся на этническом принципе. Этническая федерация — это чисто социалистическое изобретение.

Национально-территориальная федерация  являлась как раз идеальным средством  разрушения национальной обособленности, быстрейшим способом перемешать народы, при видимости заботы об их национальном благополучии. Быстрая индустриализация неизбежно отрывала людей от земли, перебрасывала их за тысячи верст от родного очага, от могил предков. Оказываясь вне границ своих национальных образований люди быстро теряли этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность — советский народ.

В разное время деление огромной страны на более мелкие территории или, наоборот, укрупнение, преследовали разные цели.

В царской России и в первые годы советской власти основной административно-территориальной единицей являлась губерния. В 1708 году по указу Петра I их создали всего 8. Каждую возглавлял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. Деление осуществлялось строго по административно-географическому принципу, без учета национальных и экономических признаков. К 1917 году в России насчитывалось 78 губерний.

В 1920−е годы произошло укрупнение. 25 мая 1925 года постановлением ВЦИК СССР из Алтайской, Енисейской, Иркутской, Новониколаевской, Омской и Томской губерний образован Сибирский край. 30 июля 1930 года его разделили на два края — Восточно-Сибирский (с центром в Иркутске) и Западно-Сибирский (с центром в Новосибирске).

Впоследствии определился новый  стратегический подход к развитию экономики Сибири. Его основным принципом стала индустриализация отсталых национальных окраин и районов. Эта задача требовала приблизить управление из далеких центров к конкретным территориям, то есть вновь разделить Сибирь на более мелкие и от того легче управляемые области.

Еще одна немаловажная задача, которую  ставило советское правительство, — дать малочисленным народам РСФСР некое подобие собственной государственности. Для этого производилось выделение национальных территориальных образований из состава субъектов Федерации в самостоятельные образования. В 1936 году, например, Восточно-Сибирский край реорганизовали в Восточно-Сибирскую область, которая годом позже разделилась на Иркутскую и Читинскую области. На основе Агинского аймака Бурят-Монгольской АССР в 1937 году создали Агинский Бурят-Монгольский национальный округ, переданный тогда же Читинской области. В 1958 году он сменил название на Агинский Бурятский, а по Конституции СССР 1977 года приобрел статус автономного. В составе Иркутской области появился Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (впоследствии Усть-Ордынский Бурятский) АО. Границы обоих бурятских автономных округов провели так, что они оказались анклавами внутри Иркутской и Читинской областей.⁷

Иные причины привели к появлению на карте Сибири Республики Алтай. До начала 1990−х годов Горно-Алтайская автономная область входила в состав Алтайского края. В июле 1991 года Верховный Совет РСФСР повысил ее статус, приняв закон об образовании Горно-Алтайской ССР. Позднее регион дважды менял название, став сначала республикой Горный Алтай, а затем Республикой Алтай.

Процессы самоопределения национальных округов в 1990−е годы проходили на фоне политической борьбы. Борис Ельцин, став председателем Верховного Совета, стремился привлечь на свою сторону региональных лидеров и с этой целью высказал свой знаменитый лозунг: «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». На этой волне появились несколько формально равноправных субъектов, которые при низком экономическом потенциале не могли тогда и не могут сейчас эффективно развиваться самостоятельно без поддержки федерального центра.

Как только тоталитарная система рухнула, до крайности обостренный национально-территориальной  федеративностью национализм вспыхнул безмерным пожаром и вызвал быстрое распадение всех социалистических национальных государственных союзов — СССР, Югославии, Чехословакии. Дело в том, что национально-территориальный принцип государственности жестко связывает нацию с землей, что при реальной смешанности этносов на любой территории неизбежно приводит к ранжированию народов, делению их на хозяев и гостей.

Сегодня за такую «самостоятельность» автономных национальных образований расплачивается федеральный бюджет. Он вынужден компенсировать трансфертами недостаток доходов населения отсталых территорий, развитие их экономики, поэтому положение дел там зачастую лучше, чем в соседних областях.

Например, самая низкая бюджетная  самообеспеченность (доля собственных  доходов в общих доходах бюджета) в Сибири отмечена в Усть-Ордынском Бурятском АО — 16,3%. Несмотря на то, что расходы округа не обеспечиваются собственными доходами, финансовая помощь из федерального бюджета позволяет ему вести относительно нормальное существование. Так, сейчас в Усть-Ордынском Бурятском АО душевые доходы бюджета (отношение доходов к численности населения) в 1,8 раза выше, чем в Иркутской области, анклавом которой он является. В лидерах среди регионов Сибири по этому показателю и Республика Алтай, бюджет которой на 80% дотируется центром.⁸

Такие территории полностью зависят от вливаний из федерального бюджета. До недавних пор правительству было проще организовывать трансферты и порой закрывать на глаза на то, куда уходят деньги. Но несколько лет назад Министерство финансов начало выстраивать схему, повышающую ответственность региональных властей за бюджетные расходы. В этой системе все получатели средств бюджета финансируются через федеральное казначейство — таким образом, теоретически полностью исключается ненадлежащее использование трансфертов. В крайнем случае предполагалось введение в регионе федерального управления.

Конституция 1993 года провозгласила  равенство всех территорий первого  порядка — республик, краев и областей. Россия, но фактическое правовое и бюджетное разноправие еще сохраняется, но, безусловно, тенденция государственного развития идет в направлении действительного выравнивания статусов былых административных краев и областей по уровню "национальных" республик.⁹

Конституция закрепила  в России федеративное устройство государства, состоящего из 89 субъектов: 21 республики, 10 автономных округов, 1 автономной области, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения.