Понятие и предмет муниципального права

Понятие и предмет  муниципального права

Муниципальное право подобно  любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между  собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли  права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

9

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит  в том, что они возникают в  особой сфере жизни общества - в  сфере местного самоуправления.

В связи с этим важно  уяснить, что представляет собой  местное самоуправление, в чем  его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции  РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого  волеизъявления, через выборные и  другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и  на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный  закон от 28 августа 1995 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"¹ именует городское, сельское поселение, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, муниципальным образованием. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление - это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиции.

Эта деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого  волеизъявления граждан, а также  решения органов и должностных  лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для  исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования  предприятиями, учреждениями и организациями  независимо от их организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве.

В соответствии со ст. 3 Конституции  РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная 

10

власть), а также через  органы местного самоуправления (власть местного самоуправления - муниципальная  власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так  и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Именно на местном, муниципальном  уровне право граждан участвовать  в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому  одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она  согласно Европейской Хартии местного самоуправления² обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено  также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной  власти. Однако они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть - формы единой публичной власти.

Подобная трактовка понятия  местного самоуправления нашла подтверждение  в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. Например, согласно постановлению от 15 января 1998 г. "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"³ указание на то, что органы местного самоуправления являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Особенностями организации  и осуществления местного самоуправления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муниципальных  отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие  отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

11

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Во-вторых, эти отношения имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления - в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует относить к числу местных. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения  муниципальных образований она  связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов  Федерации о местном самоуправлении и находит свое выражение в  уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все основные области  жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных  образований.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти  отношения объединяет в самостоятельный  вид общий признак: они возникают  в процессе решения населением муниципальных  образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

12

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Более полное представление  о структуре предмета муниципального права дает подразделение на следующие  группы общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли.

В данную группу входят отношения, возникающие в связи с проведением  местного референдума, схода, на которых  может утверждаться, например, устав  муниципального образования, закрепляющий вопросы организации и структуры  органов местного самоуправления. Кроме того, на местном референдуме, сходе граждан могут решаться и другие вопросы местной жизни. К формам прямого волеизъявления, посредством которых граждане могут участвовать в осуществлении местного самоуправления, относятся выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, а также индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, правотворческая инициатива населения в вопросах местного значения и др. Перечень вопросов, которые решаются (могут решаться) населением непосредственно, а также формы и институты прямой демократии, обеспечивающие выражение воли граждан по данным вопросам, закрепляются в уставах муниципальных образований на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении;

2) отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы.

Осуществляя задачи и функции  местного самоуправления, выборные и  другие муниципальные органы взаимодействуют  между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные

13

отношения регулируются нормами  муниципального права, поскольку одной  из сторон этих отношений выступают  орган местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению  вопросов местного значения;

3) отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Особенность данной группы отношений состоит в том, что  они связаны не с решением непосредственно  вопросов местного значения, а с  участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной  политики на местном уровне. Это  участие осуществляется в двух формах:

• а) путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться органы местного самоуправления, например, в области регистрации актов гражданского состояния (государственная регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования), в области природоохранной деятельности (ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий, находящихся в границах муниципального образования) и др.;
• б) в виде исполнения законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Осуществляя эти задачи, муниципальные органы, например, содействуют созданию необходимых жилищных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей и т.п. При этом решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные  и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского,

14

финансового, земельного и  других отраслей права. Каждая отрасль  права имеет такие "пограничные" зоны тесного взаимодействия с другими  отраслями права. Однако в муниципальном  праве в силу специфики его  предмета доля правовых норм, которые  имеют как бы два адреса "прописки", весьма значительна.

Муниципальное право - новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с реформированием местной власти, начало которому было положено в 1990-1991 гг., когда были приняты Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.).

В советский период местные  органы власти (местные Советы и  их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему  государственной власти. Они функционировали  на основе единых для всех государственных  органов власти принципах. Поэтому  не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая  имела бы своим предметом исключительно  местные органы государственной  власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов  государственной власти, в тот  период регулировали такие отрасли  права, как государственное (конституционное) право, административное право, а также  другие отрасли права. И лишь становление  и развитие местного самоуправления, занимающего особое место в общей  системе управления государственными и общественными делами, обусловило потребность в специальной отрасли  права, регулирующей отношения в  сфере местного самоуправления.

Формирование новой отрасли  права поставило вопрос о ее наименовании. В связи с этим предлагались различные  термины: "право местного самоуправления", "самоуправленческое право" и  др. Однако наибольшее распространение  получило понятие "муниципальное  право", которое сегодня является общепринятым. Термин "муниципальный" используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности  муниципальную собственность, а  также федеральными законами, законами субъектов Федерации при регулировании  местного самоуправления. При этом следует учитывать, что термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с  этими терминами являются, согласно Закону об общих принципах организации  местного самоуправления, равнозначными. Они применяются в отношении  органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое

15

назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Упомянутый Закон, определяя законодательную базу местного самоуправления, говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Поэтому имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Муниципально-правовые нормы и институты

Правовые  нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие  в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами. В совокупности они образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой  деятельности государства, его органов.

Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в  нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной  власти. Закон об общих принципах  организации местного самоуправления закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что  муниципальное право - это комплексная  отрасль. Специфика таких правовых образований в системе права  проявляется в том, что нормы  комплексной отрасли права как  бы распределены "по двум адресам". Как уже отмечалось, многие нормы  муниципального права выступают  одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, гражданское  право, финансовое право и др.

В целях более глубокого  изучения особенностей муниципально-правовых норм, уяснения их содержания нормы муниципального права классифицируются по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.

По объекту  правового регулирования, т.е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на закрепляющие:

• местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления);
• основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы);

20

• предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований); гарантии местного самоуправления;
• ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру  предписаний они делятся на:

• управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать, например, определяющие предметы ведения местного самоуправления);
• обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права);
• запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами.

По степени  определенности (категоричности) предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование (обнародование). Примером диспозитивных могут служить нормы, предусматривающие возможность расширения перечня вопросов, отнесенных законодательством к вопросам местного значения, по инициативе самих муниципальных образований (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), такими, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования.

21

По источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержатся нормы муниципального права, выделяют нормы, действующие на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований.

Кроме того, различают  материально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.

Правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу. В качестве примера можно привести основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых образований: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.

. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются правовые акты, в  которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных  отношений. Можно выделить три группы источников муниципального права с  учетом различных уровней правового  регулирования муниципальных отношений.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ - главный источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Важнейшим источником муниципального права является Закон об общих  принципах организации местного самоуправления.

22

Он содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий  и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Его нормами закрепляются не только полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления и перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, но и основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

К источникам муниципального права относится Европейская  Хартия местного самоуправления, которая  действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важнейшие  принципы, которые должны лежать в  основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.

Нормы муниципального права  содержатся в федеральных законах: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (1997 г.); "Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации" (1998г.); "Об обеспечении конституционных  прав граждан Российской Федерации  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (1996 г.) и  др.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся и другие федеральные  акты, затрагивающие вопросы местного самоуправления, например Градостроительный  кодекс РФ (1998 г.), устанавливающий предметы ведения местного самоуправления в  области градостроительства и др.

Источниками муниципального права являются указы Президента РФ и постановления Правительства  РФ, содержащие муниципально-правовые нормы (например, Указ от 26 ноября 1997 г. "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды", Указ от 22 октября 1998 г. "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" и др.; постановление Правительства РФ от 27 марта 1998 г. "Об утверждении Положения о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества" и др.).

Нормы муниципального права  могут содержаться в нормативных  правовых актах других федеральных  органов исполнительной

23

власти; в постановлениях Конституционного Суда РФ (например, постановление  от 30 мая 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вторую группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права.

В третью группу источников входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.

Источники муниципального права  можно также классифицировать и  по другим основаниям: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований и т.д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по

24

вопросам местного самоуправления и акты муниципальных  образований и т.д.) и др.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальные образования (например, когда одно из них находится в границах территории другого муниципального образования), а также муниципальные образования и другие субъекты права.