Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов

Введение

В жизни любого общества и любого государства могут возникнуть ситуации, несущие угрозу существованию и  того, и другого. Это могут быть чрезвычайные природные катаклизмы, подобные землетрясению 1988 г. в Армении  или памятному урагану 2005 г. в  США, а также различные социальные явления, приобретающие разрушительные черты, например массовые беспорядки и  терроризм . Постоянное развитие науки и техники наряду с многочисленными благами цивилизации порождает и риски утраты контроля со стороны человека за своими достижениями. Побочными результатами прогресса становятся масштабные техногенные катастрофы, распространяющие негативные последствия далеко за пределы того места, где произошел непосредственный технологический сбой. Примером является авария 1986 г. на Чернобыльской АЭС, стремительно переродившаяся из локального чрезвычайного происшествия в катастрофу планетарного масштаба. И, наконец, кульминацией чрезвычайных ситуаций является война или угроза ее возникновения.  
Чрезвычайность ситуации независимо от ее основы (природная, социальная, техногенная, война или угроза войны) предполагает и чрезвычайность мер, направленных на ее скорейшее разрешение. Такими мерами, в частности, могут выступать ограничения отдельных прав и свобод граждан. Так, существенно возросшая в конце прошлого – начале нынешнего столетия актуальность исследования проблемы возможных ограничений отдельных прав и свобод граждан в период чрезвычайных ситуаций, обусловленная причинами объективного характера (среди которых выделяется необходимость принятия законодательных мер по противодействию международному терроризму и другим новым угрозам), вызывает необходимость разработки концептуальных подходов к формированию теории ограничения прав и свобод граждан . В рамках таких научных исследований важное значение имеет определение основных принципов, которыми должно руководствоваться государство при применении подобной меры реагирования, имеющей не только вынужденный, но и исключительный по своему содержанию характер. В этом заключается актуальность данной работы.  
      Таким образом, цель данной работы – определить сущность специальных административно-правовых режимов Российской Федерации.  
   Для достижения поставленной цели нужно решить следующие задачи: определить понятие специального административно-правового режима; определить конституционно-правовые основы различных административно-правовых режимов. 

Понятие и признаки специальных  административно-правовых режимов

Специальные административно-правовые режимы являются одной из разновидностей особых правовых режимов, действующих в сфере  публичного права, и несут в связи  с этим соответствующую функционально-целевую  нагрузку. Их основное назначение состоит  в обеспечении конституционной  безопасности при возникновении  внешних и внутренних угроз территориальной  целостности и независимости  государства — агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечении  функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность  или имеющих важное государственное  значение; определении порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны; установлении порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну; обеспечении прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций; нормализации обстановки, восстановлении правопорядка; создании условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий.

Основаниями для установления САПР выступают  экстраординарные ситуации социального  и природно-техногенного характера, создание объекта — носителя САПР (образование заповедника, создание пункта пропуска через государственную  границу), возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования.

САПР  могут быть рассмотрены как институт административного права. Их правовой основой выступают Конституция  РФ, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства  РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные правовые акты субъектов РФ.

Среди них  выделяются акты, специально посвященные  одному виду САПР — о ветеринарии, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, чрезвычайном положении, исключительной экономической зоне, закрытом административно-территориальном  образовании, государственной границе, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Но большинство вопросов регулируются тематическими законодательными актами, отводящими САПР роль одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для упорядочения отдельных видов административной деятельности.¹

Нельзя  недооценивать роль конституционных  норм. Во-первых, Конституция РФ осуществляет первичную легализацию таких  САПР, как чрезвычайное и военное  положение, режимов государственной  границы, пограничных зон, территориального моря, исключительной экономической  зоны, континентального шельфа, особо  охраняемых природных территорий (ст. 71—72, 87—88). Во-вторых, в Конституции  РФ закреплены основополагающие положения  и принципы функционирования САПР —  принцип неприкосновенности основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания  ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального установления, отнесение САПР к совместному  ведению Российской Федерации и  субъектов РФ.

В законах  определяются вид правового режима и его носитель, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры, правила режимной деятельности.

Поскольку САПР в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, их первичное  юридическое закрепление производится законами, при этом удельный вес  правительственных и ведомственных  актов в регулировании должен быть сведен к минимуму.

Тем не менее, без последующей конкретизации  законов применительно к определенной ситуации, территории или объекту  обойтись невозможно. Такую детализацию  осуществляют Президент РФ в отношении  важнейших государственно-правовых режимов, Правительство РФ в отношении  режимов, имеющих общефедеральное значение, федеральные органы исполнительной власти в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах.

САПР  устанавливается в том случае, когда иные меры административно-правового  регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (обеспечить безопасность, охрану, нормализовать  обстановку), добиться необходимого правового  состояния социального объекта. Это достигается с помощью  таких средств, как: дополнительные запреты и обязывания, причем режим не просто ограничивает какое-либо поведение, а предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования; специальные административные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил — государственная экспертиза, государственный мониторинг, государственная регистрация, лицензирование; разрешительный способ и тип реализации прав и свобод, выполнения хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществить те или иные права. Такой порядок зачастую связан с должностным усмотрением лица, который может отказать в выдаче разрешения, если посчитает это нецелесообразным; система контроля и надзора за выполнением режимных требований физическими, юридическими лицами, а также должностными лицами. К ним относятся сплошная и выборочная проверка соблюдения правил, оперативно-розыскные мероприятия, пресекательные меры и меры ответственности; организационно-техническое обеспечение установленных режимных правил, позволяющее эффективно предупреждать, выявлять и пресекать их нарушения. К таким мерам можно отнести использование транспортных средств, связи, специального оборудования, предназначенного для досмотра, осмотра местности и т. п.

Многие  правовые режимы законодатель определяет как комплексные, используя категории особый правовой режим, особый режим, специальный режим охраны. Тем самым подчеркивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов принимают участие нормы нескольких отраслей права — конституционного, административного, международного, муниципального, финансового права и, во-вторых, эти режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования. Это касается режима исключительной экономической зоны, закрытого административно-территориального образования, режима в зоне проведения контртеррористической операции. Однако включение в правовые режимы, обеспечивающие безопасность, охрану территорий, объектов, учреждений, норм различной отраслевой принадлежности не изменяет природы основных регулятивных средств этих режимов — они, безусловно, являются административно-правовыми.²

Итак, к  признакам САПР относятся:

а) сфера  их применения — они устанавливаются  в сфере деятельности публичной  администрации, в связи с выполнением  органами государственной власти и  местного самоуправления своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;

б) предписания, образующие режимные правила, состоят  из запрещающих и обязывающих  административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;

в) обязательными  субъектами особых правовых режимов  являются исполнительные органы государственной  или муниципальной власти;

г) при  регулировании правоотношений, возникающих  между населением и публичной  администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия;

д) нарушение правил режима влечет за собой меры дисциплинарного и административного принуждения.

Регулятивные  свойства САПР проявляются в использовании  специального административного инструментария, образующего режимные приемы регулирования. Во-первых, зонирование территории (объекта), означающее разграничение территории на определенные сектора, в каждом из которых действуют особые правила, но в целом они взаимосвязаны между собой. Во-вторых, создание специальных постоянных или временных органов, наделенных компетенцией по поддержанию режима. На них возлагаются обязанности по применению административных мер для обеспечения соблюдения режимных правил, контролирования процесса реализации прав и обязанностей другими участниками и его коррекции в случае отклонения от установленных требований. В-третьих, особые режимные правила, состоящие из правил и условий жизнедеятельности населения, включающих порядок пребывания и передвижения по режимной территории, порядок пользования имуществом, земельными участками, пропускной режим; правил ведения хозяйственной деятельности, в том числе правила обращения с имуществом, запрещение отдельных видов предпринимательской деятельности, обязанности проведения охранных, защитных и спасательных мероприятий. В-четвертых, закрепление правового положения объекта (носителя режима) — особого статуса заповедника, военно-промышленного объекта, документа, содержащего сведения, составляющие государственную тайну. САПР, с одной стороны, предоставляют возможность органам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций по охране и защите, с другой — важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организаций.

Они делают прозрачными применяемые административные меры, заранее информируют участников о возможных санкциях, ограничивают импровизацию и расширяют свободное  усмотрение должностных лиц при  выборе средств принудительного воздействия.

Виды специальных административно-правовых режимов

Административно-правовые режимы широко распространены в сфере  публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более  развита система административно-правовых средств, чем больше разнообразных  форм административной деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое  значение признакам.

Классификация САПР призвана помочь законодателю систематизировать  имеющийся в распоряжении органов  власти административно-правовой инструментарий, с тем, чтобы своевременно реагировать  на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и  комплексное регулирование территорий и объектов с особым социальным статусом. ³

В зависимости  от подведомственности САПР могут быть разделены на три группы: федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти; региональные режимы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов РФ; местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Некоторые виды могут находиться во всех трех группах (режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо охраняемых природных территорий).

Если  в качестве критерия разграничения  выбрать объект — носитель режима, то выделяются:

а) территориальные  режимы — режим закрытого административно-территориального образования, военное положение, карантин, режимы исключительной экономической  зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных  местностей;

б) объектовые режимы — режим объекта атомной  энергетики, режим водохранилища, режим  придорожных полос федеральных  автомобильных дорог и др.;

в) режимы обращения с предметами, представляющими  повышенную общественную опасность  или имеющие важное государственное  значение, — режимы оружия, наркотических  веществ, ядов, документов, содержащих государственную тайну, паспортный режим;

г) функционально-деятельностные режимы — режимы деятельности органов  МЧС России, противопожарный режим, эвакуационный режим, режимы контртеррористической  операции, таможенные режимы.

САПР  можно различать по предмету регулирования  — природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курортов), режимы обеспечения  государственной безопасности (государственной  границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из России и въезда в Россию), режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).

По критерию юридических свойств режимы можно  подразделить на ординарные и экстраординарные. Последние вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера, вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т.п.

Экстраординарные  режимы — это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления  хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной  вооруженного конфликта, зоной военных  действий. ⁴

Отличительными  особенностями экстраординарных режимов  являются:

использование мер, ограничивающих конституционные  права и свободы граждан и  организаций; введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов; предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания  режима; введение форм особого управления территорией, на которой установлен экстраординарный режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

Экстраординарные  режимы — это временные САПР, которые действуют только в период существования чрезвычайной ситуации. С одной стороны, в законодательстве установлены конкретные сроки, на которые  могут вводиться эти режимы, а  с другой — уполномоченные органы обязаны отменить действие режимов, если отпали обстоятельства, послужившие  основанием для их установления.

Законодательство  РФ предусматривает три типа экстраординарных режимов — чрезвычайное, военное  и особое положение.

Режим чрезвычайного  положения

Чрезвычайное  положение — это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией РФ и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Режим чрезвычайного положения урегулирован ст. 56, 88,102 Конституции и Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»⁵. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя. Его целью является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Законом определены основания, по которым  может вводиться режим чрезвычайного  положения. К их числу отнесены:

а) попытки насильственного изменения  конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, крупные  аварии, ставящие под угрозу жизнь  и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Как и военное положение, чрезвычайное положение вводится указом Президента с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Утверждение указа Президента осуществляется Советом Федерации. В указе должны быть указаны: обстоятельства, на основании которых вводится чрезвычайное положение; основания необходимости его введения; перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан; государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение.

На территории, где введено ЧС, могут вводиться особые формы управления. В их числе: возможность отмены федеральными органами власти любых решений нижестоящих органов власти; наделение государственных органов, осуществляющих управление в условиях чрезвычайного положения, чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Кроме того, органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту РФ либо назначенному им органу.

Органы, осуществляющие режим чрезвычайного  положения, вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения.

Для обеспечения общественного  порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов  граждан используются силы и средства органов Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности, а в исключительных случаях — и Министерства обороны.

В условиях чрезвычайного положения  могут применяться такие меры, как, например: ограничение свободы  передвижения; запрещение митингов, демонстраций, забастовок; установление комендантского часа; ограничение свободы печати и других средств массовой информации; временное выселение (эвакуация) граждан; отстранение от работы руководителей организаций и др.

Законом предусмотрены и специальные  меры ответственности, применяемые  к нарушителям режима чрезвычайного  положения.

Совершенно очевидно, что закон  о чрезвычайном положении нуждается в постоянном совершенствовании, так как в России ежегодно происходят большие перемены во всех сферах жизни общества.

Режим особого  положения

Помимо чрезвычайного  положения действующее законодательство и административная практика предусматривают  возможность введения иных видов  особых правовых режимов, связанных  с возникновением чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного, экологического и техногенного характера, которые  получили условное название особое положение. Эти режимы могут устанавливаться  федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В случае опасности  распространения инфекционных и  массовых неинфекционных заболеваний  и отравлений людей Правительство  РФ или органы исполнительной власти субъектов РФ вправе ввести на отдельных  территориях или в населенных пунктах особые условия хозяйствования и режимы жизнедеятельности населения.

Согласно Федеральному закону «О борьбе с терроризмом» особый правовой режим устанавливается и в  зоне проведения контртеррористической  операции, предусматривающий такие  меры, как ограничение свободы  передвижения, ограничение личной неприкосновенности и др. Поддержание этого режима обеспечивает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической  операцией.

В последнее время широкое  распространение получила практика введения органами исполнительной власти субъектов РФ режимов чрезвычайной ситуации природно-техногенногохарактера. При этом они руководствуются федеральными законами «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», постановлениями Правительства РФ.

Данные правовые акты не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но устанавливают  отдельные административные меры, в  том числе носящие ограничивающий характер, которые могут быть использованы органами исполнительной власти субъектов  РФ, органами местного самоуправления, руководителем работ по ликвидации чрезвычайной ситуации (ЧС). К таким мерам относятся проведение эвакуации; остановка деятельности организаций, находящихся в зоне ЧС; проведение аварийно-спасательных и других неотложных мероприятий; ограничение доступа людей в зону ЧС; использование средств связи, транспорта и иного имущества организаций, находящихся в зоне ЧС; привлечение на добровольной основе населения к проведению аварийно-спасательных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне ЧС.

Особый режим позволяет  комплексно применять указанные  средства, направляет их на достижение единой цели. Режим помогает добиться реального исполнения вводимых запретов и ограничений, контролировать порядок реализации принятых предписаний, создать организационно-правовой механизм, адекватный остроте ЧС. Но без надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а значит, обеспечить соответствующее поведение населения и привлечение к ответственности за их нарушение. Объявление особого режима без закрепления оснований, условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня возможных чрезвычайных мер представляется неправомерным ограничением прав и свобод.

Очевидно, необходимо принятие специального закона о режиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, который существенно отличается от чрезвычайного положения. Во-первых, это федерально-региональный режим, право устанавливать который должны иметь и органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Во-вторых, этот режим не предусматривает ограничение конституционных прав личности, социально-политической активности. Ограничение свободы передвижения, свободы предпринимательской деятельности и некоторых других прав выступают как неизбежные последствия аварийно-спасательных, восстановительных, предупредительно-организационных, эвакуационных мероприятий. В-третьих, такой режим не предполагает изменение компетенции органов публичной администрации, перераспределение полномочий. В качестве органов, осуществляющих руководство деятельностью по обеспечению режима ЧС, выступают глава исполнительной власти субъекта РФ, главные управления и управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий субъектов РФ, комиссии по чрезвычайным ситуациям субъектов РФ и органов местного самоуправления, региональные центры — территориальные органы МЧС России. Для поддержания режима ЧС привлекаются органы внутренних дел субъекта РФ, силы и средства иных федеральных органов исполнительной власти, входящие в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Режим военного положения

Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных  ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или  непосредственной угрозы агрессии. Целью  введения военного положения является создание условий для отражения  или предотвращения агрессии против России.

В соответствии с общепризнанными  принципами и нормами международного права актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой  государств) России войны признаются: вторжение или нападение вооруженных  сил иностранного государства или  группы государств на территорию РФ, любая  военная оккупация территории России, являющаяся результатом такого вторжения  или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с применением  вооруженной силы; бомбардировка вооруженными силами иностранного государства или группы государств территории РФ или применение любого оружия против России; блокада портов или берегов России вооруженными силами иностранного государства или группы государств; нападение вооруженных сил иностранного государства или группы государств на Вооруженные Силы РФ либо другие войска независимо от места их дислокации; действия иностранного государства или группы государств, позволяющих использовать свою территорию другому государству для совершения акта агрессии против Российской Федерации; засылка иностранным государством либо от имени иностранного государства или группы государств вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против России, равносильные актам агрессии.

Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также  другие действия по применению вооруженной  силы иностранным государством или  группой государств против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности России а также иные несовместимые с Уставом ООН и равносильные актам агрессии действия.

Возможность введения на территории РФ или в отдельных ее местностях военного положения предусмотрена  ст. 87 Конституции РФ. Право введения военного положения предоставлено  Президенту РФ, который незамедлительно  сообщает об этом Совету Федерации  и Государственной Думе. Режим  военного положения определяется Федеральным  конституционным законом «О военном  положении».

Специфика военного положения  заключается в необходимости  усиления роли и расширении полномочий военных органов в управлении на территории, где введено такое  положение. При этом органы государственной  власти и местного самоуправления обязаны  оказывать помощь органам военного управления, военному командованию в  решении возложенных на них задач  по обороне страны.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы могут привлекаться для обеспечения  режима военного положения.