Понятие и признаки системы законодательства

12

Глава 1.Понятие и признаки системы законодательства

   Категория  «система законодательства» является одной из самых распространенных в современной юридической науке и юридической практике. Важное место она занимает и в теории права. Особенностью этого понятия (категории) является его использование для обозначения определенных совокупностей, не всегда одинаковых по  форме и по уровню юридической силы нормативно-правовых актов, которые принимаются разными органами государства, должностными лицами. В одних случаях имеют в виду только совокупность законов; во вторых - законы, указы Президента Украины и правительственные постановления    (именно так   истолковал   термин    «законодательство» Конституционный Суд Украины в своем решении от 9 июля 1998 года, прибавив к ним «действующие международные договоры Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины»); в третьих - и это почти стало традиционным - всю действующую в пределах страны (государства) совокупность нормативно-правовых актов. В последнем случае это понятие иногда не точно используется в качестве синонима понятия «право», потому что система законодательства - это прежде всего форма права, то есть средство существования, выражения и организации его норм в целостную, внутренне согласованную систему. Именно благодаря законодательству  становится возможным выделение правовых норм из других систем нормативного регулирования, формирование права как целостного нормативного явления и культурной ценности общества. 1

   Законодательство Украины не может функционировать, если оно не является системой, составляющие которой тесно взаимосвязаны, согласованны и взаимовлияние которых тщательным образом

____________________________________________________________

1.Загальна теорія держави і права: Підручник для студентів   юридичних   спеціальностей   вищих   навчальних   закладів. За ред .М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. - Харків: Право,2002. -  с.267

регламентируется четким иерархическим построением.1

Андрусяк Т. Г. под системой законодательства  понимает   комплекс  взаимосвязанных действующих нормативно-правовых предписаний, которые вмещены в нормативно-правовых актах, который выражается в их единстве и согласованности, а также в распределении по отраслям, институтам и другим группам законодательства. Или, проще, система законодательства - это система всех упорядоченных определенным образом нормативно-правовых актов данного государства. 2

   Не противоречит ему и Сухонос В.В. ,который  дает такое определение системы законодательства: «Система законодательства – это  единый комплекс действующих нормативно-правовых актов государства, структурированных на составные элементы в зависимости от характера урегулированных нормативным актом отношений и его юридической силы».3

   Кельман М. С. и Мурашин  О. Г.  определяют систему законодательства  как  внешнюю форму права, что  выражает построение его источников, то есть систему нормативно-правовых актов. Право, как замечают Кельман М. С. и Мурашин  О. Г.,не существует без  законодательства, а законодательство в широком его понимании и есть право.4

   В юридической науке понятие "система законодательства" рассматривается в широком и узком понимании. Так, в широком понимании, система законодательства - это одна из форм существования права, способ предоставления юридического значения нормам права, средство их

организации и сочетания в статье нормативно-правовых актов и других правовых предписаний. Кроме того, это система всех выданных и упорядоченных государственными органами, непосредственно народом или

_______________________________________________________________________________________

1.Сухонос В.В. Теорія держави і права: Навчальний посібник. - Суші: ВТД «Університетська книга», 2005. -  с.393

2.Андрусяк Т. Г. Теорія держави і права. - Львів, 2000. -  с.64

3.Сухонос В.В. Теорія держави і права: Навчальний посібник. - Суші: ВТД «Університетська книга», 2005. -  с.393

4.Кельман М. С., Мурашин О. Г.  Загальна теорія держави і права: Підручник. — К.: Кондор, 2006. — с.264

уполномоченными субъектами нормативно-правовых актов (законов и подзаконных нормативно-правовых актов) . 1

   В узком понимании система законодательства - это система всех выданных парламентом или уполномоченными субъектами, в том числе и народом на референдуме - законов. Другими словами система законодательства является формой существования правовых норм, средством их организации в правовые акты.

   Для системы законодательства характерными являются такие признаки:

-это совокупность нормативно правовых актов;

-это дифференцированная система;

-она основана на принципах субординации и координирования;

ее структурных элементов.

   Итак, система законодательства - это группировка правовых норм, принятых законодателем, т. е. законов и других актов парламента. К этим нормам примыкают подзаконные акты органов управления и судебная практика. Таким образом, система законодательства в целом - это система всех правовых норм.

   Система законодательства объединяет все источники права (законы, кодексы, указы, уставы, положения, постановления, инструкции и т. п.) в их совокупности, взаимосвязи.2

      В системе законодательства тех или иных государств можно различать, например:

— отраслевое законодательство, т. е. одноименное с отраслями права, совпадающее с ними по предмету правового регулирования, например, уголовное, трудовое и т. д.:

— комплексное законодательство, т.е. такое, которое содержит нормы

различных отраслей права: уголовного, административного, гражданского,

______________________________________________________________________________________

1.Теорія держави і права. Академічний курс: Підручник / За ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенко. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – с.196

2.Черданцев А.Ф.  Теория государства и права: Учебник для вузов. - М.: Юрайт, 2000. -  с.245

например, экологическое законодательство;

— общефедеральное законодательство и законодательство субъектов федерации (в федерациях);

— законодательство автономии (если высший представительный орган автономии вправе принимать законы);

—              конституционное и иное законодательство, законы и подзаконные акты (по юридической силе).1

_____________________________________________________________

1.Шульга А.М. Теория государства и права. Пособие для подготовки к государственному  (выпускному) экзамену. Харьков, 2000.- с.54

                        Глава 2.Структура системы законодательства

   Структура системы законодательства - это обусловленная системой права, интересами государства и потребностями практики правового регулирования внутренняя организация упорядоченных нормативно-правовых актов (и других письменных нормативно-правовых источников), которая выражается в их единстве и согласованности, а также в распределении по отраслям, институтам и другим группам законодательства.1

   Систему законодательства можно строить по горизонтали и по вертикали. По горизонтали - это разделение всего комплекса законодательства на отдельные отрасли, регулирующие определенные области общественных отношений. Иными словами, это система его отраслей. Отрасли законодательства - большие объединения нормативно-правовых актов по определенным сферам правового регулирования общественных отношений, которые характеризуются единством содержания, формы и имеют системные связи между собой.

   Обычно отрасль законодательства «возглавляется» кодексом, который определяет юридическую целостность отрасли. Конституция служит нормативной базой формирования всех отраслей законодательства.2

   По вертикали система законодательства строится по иерархии правовых норм. Вертикальный разрез связан, во-первых, с устройством государства: является оно простым (унитарным) или сложным (федеративным); и, во-вторых, с правовой силой самих норм (конституция, законы, другие законодательные акты, подзаконные акты). Ниже речь пойдет о горизонтальной структуре, о системе отраслей законодательства.

     Разделение законодательства на отдельные отрасли, казалось бы, не

должно вызывать серьезных трудностей. Нужно просто выделить отрасли по

_________________________________________________________________________________________

1.Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави. Видання 5-те, зі змінами. Навчальний посібник.— К.: Атіка.— 2001.— с.41

2.Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. — Харків: Консум, 2001. —  с.253

предмету регулирования, по той группе общественных отношений, которые составляют реальную жизнь правовых норм. Однако в нашей правовой теории проблема эта оказалась излишне усложненной.1

     В 1938 г. в докладе об основных задачах науки советского социалистического права А. Я. Вышинский (который занимал тогда пост Генерального прокурора страны и одновременно считался главным ученым-юристом) в директивном порядке определил отрасли советского права: государственное, административное, гражданское, трудовое, земельное,

колхозное, уголовное, процессуальное и международное. Список был исчерпывающим, никаких других отраслей не предусматривалось. Отрасли, названные Вышинским, составили альфу и омегу системы советского законодательства (или системы социалистического права, как тогда говорили).

     Однако в 50-е гг., особенно после XX съезда партии, когда дышать стало свободнее и появилась первая возможность с чем-то в официозе не соглашаться, выяснилось, что этот исчерпывающий перечень отраслей явно не достаточен. Потребности развития законодательства, обусловленные усложнением общественных отношений требовали расширения круга признанных ранее отраслей. Особенно остро этот вопрос встал во время дискуссии о хозяйственном праве, проходившей в конце 50-х - начале 60-х гг. В то время велась подготовка Основ гражданского законодательства и в связи с этим возникла проблема: должно ли гражданское законодательство регулировать имущественные отношения между всеми субъектами - и гражданами, и предприятиями - или только отношения с участием граждан, а отношения между предприятиями и другими юридическими лицами (хозяйственные отношения) нужно выделить в специальную отрасль и разрабатывать для нее специальные законы. В том, что хозяйственные отношения имеют серьезные отличия от отношений с участием граждан,

_________________________________________________________

1.        Лившиц Р. 3. Теория права. Учебник – М.: Издательство БЕК, 1994. –  с 114.

никто не сомневался. Но достаточны ли эти отличия для формирования новой отрасли?

    Для ответа на вопрос (а речь велась не только о хозяйственном праве, но и о других молодых отраслях) была создана теоретическая конструкция, основывающаяся на отличии отрасли нрава от отрасли законодательства.1 Отрасль права, по этой конструкции, должна была обладать своим собственным предметом регулирования (по принципу один предмет - одна отрасль права) и особым методом регулирования.

      Если оба эти признака были в наличии, мы имели дело с отраслью права. Если же предмет «делился» с другой отраслью или метод оказывался несамостоятельным, то речь шла об отрасли законодательства.

По этой конструкции, отрасли права всегда выглядят образованиями первосортными, полноценными, а отрасли законодательства - подчас второсортными, не вполне полноценными. Чтобы признать отрасль законодательства отраслью права, нужно было признать за ней двойной мандат - свой предмет и свой метод. Отрасли, названные Вышинским, получили статус отраслей права, в отношении же молодых, рождающихся отраслей вопрос решался каждый раз в длительных дискуссиях, увы, не всегда плодотворных. Был выдвинут и формальный признак отличия отрасли права от отрасли законодательства: первая (отрасль права) имела в качестве первичного основания конкретную правовую норму, а вторая (отрасль законодательства) - нормативный акт.

      Так в теории права родилась дихотомия: отрасль права - отрасль законодательства. Нетрудно заметить, что такой подход был объясним нормативистским пониманием права. Если право - система норм и законодательство - также система норм, то дуализм самого понимания системы очевиден. Если отойти от нормативистской трактовки права, то проблема отпадает сама собой: система права - это идеи, нормы, отношения,

_________________________________________________________

2.        Лившиц Р. 3. Теория права. Учебник – М.: Издательство БЕК, 1994. –  с 115.

а система законодательства - это составляющие его отрасли. С этой точки зрения можно и нужно говорить о системе отраслей законодательства, а категория «отрасль права» утрачивает свое содержание. Но такой упрощенный прием, решение проблемы с помощью простых силлогизмов

вряд ли достаточны, дихотомию «система права - система законодательства» нужно рассматривать и по существу.

   Можно констатировать, что теоретические доводы об отличии отрасли права от отрасли законодательства оказались несостоятельными, не получили практического подтверждения. Так, оказалось, что невозможно провести различие, границу между нормой права и нормативным актом. Может быть, норма - одно правило, а нормативный акт - несколько? Вряд ли, потому что и в норме может быть несколько правил, и в нормативном акте - только одно из них. Примеров тому немало. Но главное не в этом. Если на стадии первичного элемента чисто количественный признак еще может быть относительным критерием различия, то на стадии отрасли это его значение утрачивается полностью. Ведь отрасль - это всегда совокупность, а в совокупности норм или нормативных актов значение исходного элемента теряется. Как совокупности, и отрасли права, и отрасли законодательства оказывались тождественными по содержанию.

      Не удалось доказать и тезиса о том, что определенной группе отношений соответствует одна и только одна отрасль права. Практика правового регулирования постоянно опровергала этот тезис, хотя он служил основой для конструкции системы отраслей права. Нельзя было найти ни одной группы отношений, регулируемых признанными отраслями права, которые не регулировались бы и другими отраслями. Наиболее ярко это было видно на примере таких фундаментальных отраслей, как гражданское и административное право. В регулировании имущественных отношений (предмет гражданского права) и управленческих отношений (предмет административного права) участвуют многие другие отрасли права - трудовое, земельное, природоохранительное, финансовое и др. Это очевидное несоответствие исследователи попытались разрешить с помощью идей о разных уровнях системы права, о наличии профилирующих и специальных, основных и комплексных отраслей. Но подобные попытки лишь усложнили вопрос, перевели его в очередное терминологическое противоречие, но не внесли ясности. Какие бы термины ни использовать, основной вопрос остается: есть соответствие определенной группы общественных отношений определенной отрасли права (и только ей) или нет? Практика свидетельствует, что подобной односторонней связи нет, что для всех известных отраслей права и групп общественных отношений характерна многосторонняя связь. Значит, предмет не может служить однозначным признаком отрасли права. Таков однозначный вывод практики правового регулирования.

     Но допустим, что практика ошибается, идет в неверном направлении. Можно ли теоретически обосновать конструкцию «один предмет - одна отрасль»? Чтобы ответить на этот вопрос положительно, нужно было бы найти такую группировку, такую структуру общественных отношений, которая совпадала бы со структурой отраслей права. Сделать это, как неоднократно доказывалось в литературе, невозможно. Все известные критерии деления общественных отношений непригодны для правовой классификации. Правовое регулирование, осуществляется через три слоя, три «сквозных жилы» в общественных отношениях: имущественные отношения, управленческие отношения и отношения по обеспечению общественного порядка. Если допустить, что каждому слою соответствует своя отрасль права, то мы получаем искомую систему, построенную по предметному критерию.  Возможно, на ранних этапах развития права так оно и было. Об этом свидетельствует историческое деление права на частное и публичное. Но затем правовое регулирование все более и более усложнялось, далеко перешагнуло рамки частного и публичного права, как бы растеклось по множеству отраслей.

    Процесс этот продолжается и сейчас во всех развитых странах. О прошлом напоминает только положение государственного, административного, гражданского и уголовного права в общей системе права. Рецепцией конструкции публичного и частного права в современных условиях явилась идея профилирующих отраслей права, к которым прежде всего было отнесено государственное, административное, гражданское и уголовное право. Но в современных условиях, когда и сами общественные отношения, и их правовое регулирование значительно усложнились, выделить в чистом виде имущественные, управленческие и охранительные отношения как объекты правового регулирования невозможно. Эти отношения регулируются не сами по себе, а в определенных сферах, которым подчинено отраслевое регулирование: в хозяйстве, в труде, в семье, в экологии и др. Регулирование фактически осуществляется в пределах каждой сферы, а они не разделены стенками и сплошь и рядом «наползают» друг на друга, пересекаются. И вот здесь-то и кроется неустранимое теоретическое противоречие конструкции «один предмет - одна отрасль». Если исходить из того, что имущественные отношения составляют предмет гражданского права, управленческие - государственного и административного, а охранительные - уголовного, то предмета для других отраслей не остается. А если исходить из того, что каждая из специальных отраслей (хозяйственное, трудовое, семейное, природоохранительное и др.) «отрезает по куску» предмета у исторически исходных отраслей, то предмет последних приобретает остаточный характер и постепенно исчезает. Для конструкции системы отраслей права это убийственно.

Следовательно, конструкция «один предмет - одна отрасль права» не находит подтверждения.

    Точно так же не подтверждается конструкция «один метод - одна отрасль». Выше, в изложении вопроса о характере правового регулирования было показано, что правовому регулированию присущи, в принципе, всего два метода - диспозитивный и императивный. В каждой отрасли в большей или меньшей степени используются оба метода. Сочетание методов, преобладание императивных или диспозитивных начал, обусловленное природой регулируемых отношений, имеет свои особенности в той или иной отрасли. Но ни одна отрасль не обладает единственным, неповторимым методом.

     При характеристике метода правового регулирования, помимо начал диспозитивности и императивности, используется и такой признак, как правовое положение субъектов (сторон) регулируемых отношений. По правовому положению стороны могут быть либо равноправны, либо находиться в отношениях власти - подчинения. Равноправие сторон отличает диспозитивный характер регулирования. Эти особенности метода и характера регулирования свойственны в основном имущественным отношениям, они охватывают главным образом гражданское законодательство и тесно связанные с ним отрасли. Отношения власти - подчинения относятся к императивному регулированию.

      Эти черты свойственны управленческим отношениям, они охватывают главным образом конституционное и административное законодательство и связанные с ними отрасли. Статус равенства субъектов и статус власти - подчинения не свойственны только той или иной отрасли. Оба статуса используются во всех отраслях, поскольку каждая из них регулирует имущественные и управленческие отношения в определенной сфере. Следовательно, и с позиций правового положения субъектов отношений ни одна отрасль не обладает единственным, неповторимым методом.

    Полагаем, что сказанного достаточно, чтобы даже с позиций нормативистского правопонимания убедиться в некорректности различия отраслей права и законодательства. Тем более очевидна эта истина с позиций ненормативистского понимания, когда право рассматривается не только как

система правовых норм. Как система правовых норм понимается законодательство, именно в нем нужно проводить группировку по отраслям.  Система законодательства в горизонтальном разрезе - это система его отраслей. В терминологии сохраняется и, по-видимому, еще долго будет сохраняться термин «отрасль права». Нужно только иметь в виду, что между этим термином (когда речь идет о системе норм) и термином «отрасль законодательства» нет различий. В обоих случаях речь идет о системе норм, регулирующих определенную область общественных отношений. С позиции различия права и закона корректнее, говоря об отрасли, употреблять термин «отрасль законодательства». Однако речь шла вовсе не о терминологических несовпадениях. Сама конструкция отраслей права оказалась окостенелой, застывшей, не учитывающей динамику правового регулирования и неизбежное появление новых отраслей. Вот почему эта конструкция должна уступить место идее отраслей законодательства, идее более подвижной, динамичной.

    Система законодательства складывается в результате издания правовых норм, закрепления их в официальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную структуру. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную системы законодательства.

    Попробуем наметить контуры и внутренние слагаемые системы отраслей законодательства. Критериями отрасли законодательства следует признать: во-первых, предмет регулирования; во-вторых, метод регулирования; в-третьих, степень регулирования, наличие кодификационных актов. Все три критерия должны присутствовать одновременно.

     Предмет отрасли законодательства составляет определенная группа общественных отношений, которая требует специфического правового регулирования. Как можно выделить предмет той ли иной отрасли? Три большие группы общественных отношений, через которые осуществляется правовое регулирование: отношения имущественные, управленческие, защитные, – для этой цели на современном этапе развития общества не подходят. В нынешних условиях правовое регулирование стало столь дифференцированным и привязанным к конкретике общественных отношений, что вышло за пределы трех начальных исходных рубежей. Правовое регулирование ориентируется на более узкие области отношений: труд, семья, охрана природы, финансы, земельные отношения и т.д. Причем каждая такая область не укладывается в рамки названных нами трех исходных начал. Наоборот, все три начала присутствуют в каждой области. И трудовые, и семейные, и экологические, и финансовые, и земельные отношения содержат в себе имущественные, управленческие и защитные  элементы. Через эти три исходные элемента и осуществляется правовое регулирование в рамках каждой отрасли законодательства. Таким образом, критерием предмета выступает не какое-либо из трех исходных начал, а объективная потребность общества в правовом регулировании определенной группы общественных отношений. Появилась потребность в специальном регулировании трудовых отношений – сложилось трудовое законодательство, возникла необходимость в специальном регулировании экологических отношений – определилось природоохранительное законодательство и т.д.

     Предметы отраслей законодательства индивидуально определены и в то же время тесно связаны друг с другом. Более того, частично предметы отраслей переплетаются, взаимно пересекаются. Этот процесс не произволен, он отражает объективный факт регулирования одних и тех же общественных отношений с разными целями, под разными углами зрения и, следовательно, разными отраслями. Например, возмещение вреда в связи с повреждением здоровья работника на производстве – составная часть гражданско-правового института возмещения вреда. В то же время это одно из положений трудового законодательства, предусматривающего ответственность предприятия за нарушение требований охраны труда. Нормы об ответственности за нарушение правил охраны природы входят в природоохранительное законодательство, уголовное законодательство и законодательство об административной ответственности. Насколько тесно связаны и взаимно переплетены общественные отношения, настолько же пересекаются и регулирующие их отрасли законодательства. Подобные переплетения обеспечивают связь отраслей законодательств а друг с другом. Избегать следует не подобных пересечений (они неизбежны), а противоречий между нормами разных отраслей законодательства. Обеспечение непротиворечивости всей системы законодательства – одна из задач законодателя.

     Ни одна из отраслей законодательства не имеет своего собственного, только ей присущего и неповторимого метода правового регулирования. Когда мы говорим о методе, как об одном из критериев отрасли, мы имеем в виду специфическое для каждой отрасли сочетание диспозитивных и императивных начал с общественными отношениями, составляющими предмет отрасли. Диспозитивность и императивность присутствуют в каждой отрасли, но их конкретное проявление в нормах отрасли всегда индивидуально. Эта индивидуальность метода и характеризует, наряду с предметом, отрасль законодательства.

   Ни предмет, ни метод регулирования не определяют отрасль законодательства однозначно. Одни и те же отношения (предмет) могут быть объектом регулирования разных отраслей в зависимости от целей и характера регулирования. В еще большей степени это относится к методу. Однозначную определенность отрасли законодательства создает сочетание предмета и метода с третьим критерием – степенью регулирования, наличием кодификационных актов. Об этом критерии следует сказать особо. Его отметил еще в 1956 г. проф. Л.И. Дембо как «объективно обусловленный интерес государства в самостоятельном регулировании данного комплекса общественных отношений».1 В отрасли законодательства нормы объединяются с учетом намерений законодателя, целей, практических потребностей и удобства правового регулирования. Этот момент весьма важен, он отражает практическую целесообразность формирования отрасли,

_________________________________________________________________________________

1.Дембо Л.Н. О принципах построения системы права. – Сов. государство и право. 1956. № 8. С.91.

тогда как предмет и метод – ее теоретическую обоснованность. Совокупность отраслей законодательства, сформированных по трем факторам (предмету – что регулируется, методу – как регулируется и на-личию кодификационных актов – чем регулируется), охватывает все многообразие действующих правовых норм.

     Наличие кодификационного акта как одного из критериев отрасли законодательства не нужно понимать узко. Это не обязательно основы законодательства или кодексы. Может быть и группа кодификационных актов, которые в совокупности определяют отрасль (так обстоит дело, например, в законодательстве об охране природы). Но один кодификационный акт или несколько их необходимы для признания конкретной группы норм отраслью законодательства. Отсюда, разумеется, не следует, что до принятия кодификационного акта об отрасли вообще нельзя говорить. Развитие и становление отрасли – процесс длительный, многоплановый, его признаками являются нацеленность группы правовых норм на регулирование определенных общественных отношений (предмет), использование своеобразного сочетания известных процессов и средств правового регулирования (метод). Принятие кодификационного акта или нескольких актов завершают процесс образования отрасли.

      Кодификация – один из видов систематизации законодательства. Другой вид – инкорпорация. Различие между ними состоит в следующем. Инкорпорация – достаточно поверхностная, внешняя систематизация. При ней нормативные акты просто собираются в сборники, содержание актов не меняется, исключаются явные противоречия и вносятся уже принятые изменения. Инкорпорация преследует прежде всего цель обеспечить пользование законодательством. Кодификация означает содержательную систематизацию. При кодификации акты подвергаются существенным изменениям, они сводятся в единый блок, в котором устраняются противоречия и несогласованность. При необходимости восполняются пробелы в регулировании, устаревшие акты заменяются новыми. Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами.

Кодификация всегда представляет собой существенный шаг вперед в развитии законодательства.

    Формирование отраслей законодательства может идти различными путями. Наиболее простой – появление новых общественных отношений, требующих правового регулирования, принятие соответствующих норм, увеличение их числа, в результате чего они получают известную обособленность и автономию. По такому пути развивались трудовое, колхозное законодательство, законодательство о социальном обеспечении, об охране природы. Возможно накопление внутри имеющихся отраслей большого нормативного материала (что обусловлено развитием общественных отношений), который выделяется, а подчас и кодифицируется. Таков путь семейного, жилищного законодательства. Наконец, наиболее сложный путь – когда одни и те же общественные отношения требуют различных подходов в правовом регулировании, когда регулирование преследует различные (но не противоречащие друг другу) цели. В подобных ситуациях законодатель не только принимает новые нормы, но и осуществляет перегруппировку уже имеющихся, соединяет их в новые сочетания, соответствующие новым целям. Появляются, по принятой терминологии, комплексные акты и комплексные отрасли. Комплексны они только с точки зрения уже имеющихся отраслей по своему формированию. На деле это самостоятельные, полноправные и автономные отрасли законодательства. Таково законодательство о народном образовании, о культуре, здравоохранении и др. Ряд отраслей находится накануне принятия кодификационных основ – законодательство о науке, о социальном обеспечении и др. Эти отрасли еще формируются, принятие кодификационного акта завершит стадию их становления.

     Нет «полноценных» и «неполноценных» отраслей, профилирующих и специальных, основных и комплексных. Все отрасли законодательства равноправны, естественно, при приоритете отрасли, именуемой государственным правом, которую точнее называть законодательством о государственном строе. Различные отрасли находятся на разных ступенях развития, объем регулируемых ими отношений расширяется или сужается, что не означает их неравнозначности.