Понятие и система субъектов административного права

     1. Общая характеристика  административного  права.

     1.1. Понятие и сущность  административного  права. 

     Административное  право является опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с конституционным, гражданским и уголовным. Административное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При  этом предмет административного  права отвечает на вопрос – что, какие общественные отношения регулируются нормами данной отрасли, а метод  административного права отвечает на вопрос – как, каким образом  эти нормы выполняют регулирующее воздействие.

     Предмет административно права представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административно –  правовыми нормами. Предмет административного  права включает в себя пять составляющих его частей.

     Во-первых, это общественные отношения, возникающие  в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех его иерархических  уровнях.

     Во-вторых, это внутриорганизационные отношения  всех государственных органов, которые  в основном одинаковы, похожи, однотипны  независимо от того, где они осуществляются: в органах исполнительной власти, законодательных или судебных.

     В-третьих, к предмету административного права  относится функционирование общегосударственного контроля, который осуществляется от имени государства.

     В-четвертых, предмет административного права  охватывает и деятельность судов  и судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

     В-пятых, к предмету административного права  могут быть отнесены общественные отношения, возникающие в деятельности общественных объединений, которым государство  передало некоторые свои государственно-властные полномочия.

     Метод административного права, характеризующий  способ регулирующего воздействия  на общественные отношения, отличается рядом особенностей.

     Административное  право признано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления  государственного управления. Поэтому  административное право называют правом управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов  исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное, или «публичное»  управление.

     Такое понимание сущности административного  права было общепринятым на протяжении десятилетий. Однако в современных  условиях сущность административного  права должна быть дополнена вторым и, может быть, самым важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарат. 

     1.2. Функции и источники административного права.

Функции административного  права.

     1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.

     2. Правотворческая функция, являющаяся  выражением наделения субъектов  исполнительной власти полномочиями  по административному нормотворчеству.

     3. Организационная функция, проистекающая  из организационного характера  государственно-управленческой деятельности, который постоянно "поддерживается" нормами административного права.

     4. Координационная функция, имеющая  своей целью обеспечение разумного  и эффективного взаимодействия  всех элементов регулируемой  административным правом сферы  государственного управления.

     5. Правоохранительная функция, обеспечивающая  как соблюдение установленного  в сфере государственного управления  правового режима, так и защиту  законных прав и интересов  всех участников регулируемых  управленческих отношений.

     Административное  право, выполняя свои функции, руководствуется  основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые  закреплены в Конституции РФ.

     Источники административного  права.

     Источники административного права — это  внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются  в виду юридические акты различных  государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные  акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство.

     При характеристике источников административного  права необходимо определить следующее:

• Понятие источника административного права;
• Виды и формы источников.

     К источникам административного права  относятся те правовые нормативные  акты органов государственной власти и государственного управления, которые  содержат нормы административного  права, например Кодекс об административных правонарушениях. Правовые свойства нормативных  правовых актов неодинаковы. Различаются  акты с высшими юридическими свойствами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др. В числе источников административного  права выделяются следующие нормативные  акты: законы, указы, постановления  Правительства, другие акты управления.

     Законы  среди всех источников административного  права обладают высшими юридическими свойствами: они регулируют наиболее общие и значительные управленческие и иные отношения административного  права. Законы принимаются законодательными органами власти РФ, её субъектов, различаются  законы:

• Основной закон (Конституция);
• федеральные конституционные законы (например, о Правительстве РФ);
• федеральные законы (например, о военном положении, о чрезвычайном положении);
• законы (например, об основах муниципальной службы);
• основные законы (конституции, уставы) субъектов;
• законы субъектов.

     Указы Президента также регулируют важные вопросы организации государственного управления.

     Решения представительных местных органов (местного самоуправления) издаются по вопросам местного управления, охраны порядка и другим вопросам.

     Акты  управления составляют группу источников административного права. Их принимают  высшие органы (Правительство), центральные  (министерства и ведомства), органы управления субъектов и муниципальные органы. Акты управления могут приниматься в условиях правового государства только по вопросам управления, то есть распространяться на подчиненные органу предприятия и учреждения и не могут затрагивать прав и обязанностей граждан. С этих позиций основными источниками административного права являются: положения, уставы, кодексы, инструкции, правила, акты, не имеющие названных форм.

     Положения как источник административного  права – самая распространенная и многочисленная форма нормативных  актов. Положения органически закрепляют компетенцию одного органа государственного управления или группы таких органов, например положения о министерствах, комитетах и других органах, а  также их структурных подразделениях.

     Уставы  учреждены и действуют во многих отраслях государственного управления. По действующему законодательству уставы обязаны иметь предприятия, учебные  заведения и многие другие организации. В уставах закрепляются структура  организации и компетенция входящих в неё органов.

     Кодексы как источники  административного  права.

• Первая группа – о юридической ответственности.
• Вторая группа имеет целью упорядочение организации отрасли, в них регулируются, наряду с административно-правовыми отношениями, отношения в других отраслях права.

     Инструкции  содержат общие разъяснения о  порядке проведения в жизнь того или иного акта, а также устанавливают  дополнительные правила к ним.

     Правила регулируют вопросы, которые в законодательстве урегулированы лишь в принципе.

     Кодификация – один из видов, приемов систематизации административного законодательства (Налоговый кодекс, кодекс об административных правонарушениях).

     Инкорпорация  как способ группирования правовых норм отраслевого масштаба или нескольких отраслей существенно помогает в  практическом применении законодательства.

2. Система субъектов  административного  права.

2.1. Система административного  права.

     Система административного права — это его внутреннее строение, которое выражается в единстве и согласованности административных норм, но вместе с тем разделением административного права на отдельные правовые институты.

     Система административного права

     Административное  право имеет свою систему, которая  характеризует внутреннее строение данной отрасли.

     По  общепринятой в теории права тенденции, административное право состоит  из двух частей: Общей и Особенной. Некоторые авторы, наряду с указанными частями выделяют и Специальную  часть административного права.

     И Общая, и Особенная части административного  права состоят из отдельных административно-правовых институтов. Административно-правовой институт — это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере  государственного управления. Общая  часть включает в себя такие правовые институты, как:

• административно-правовой статус индивидуальных субъектов;
• административно-правовой статус государственных органов;
• административно-правовой статус иных коллективных субъектов;
• формы и методы государственного управления;
• способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;
• административное принуждение;
• административная ответственность;
• административно-процессуальное право (в отдельных учебниках по административному праву данный институт часто называют «административный процесс»).

     Особенная часть состоит из таких основных правовых институтов:

• управление в экономической сфере;
• управление в социально-культурной сфере;
• управление в административно-политической сфере.

     Как известно из теории права, отрасль права  иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов. В системе административного права можно выделить такую подотрасль, как административно-процессуальное право. При этом следует отметить, что в теории административного права единого мнения на этот счет нет. Большинство ученых-административистов считают, что административно-процессуальное право — это правовой институт административного права. В противовес этой точке зрения ряд ученых считает, что развитие административного процессуального права как правового института достигло такого уровня, когда есть основания утверждать о возникновении и дальнейшем становлении административно-процессуального права как подотрасли административного права. Поэтому, говоря о системе административного права, следует отметить, что она наряду с правовыми институтами включает в себя и подотрасль. Одновременно необходимо отметить, что в последнее время все более распространенной становится точка зрения о развитии административного процессуального права как самостоятельной отрасли права, то есть речь идет о выделении административного процессуального права из системы административного права.

2.2. Понятие системы субъектов и субъекта административного права и его правовой статус.

     Субъект  права  в  любой  отрасли  права -  это  обладатель,  носитель определенных     прав    и   обязанностей,   которыми   он   наделен   в   связи   с необходимостью    реализации      своих      жизненных      потребностей, полномочий, возложенных   на   него  правовым   актом,   участием   в    жизни   общества, коллектива,   государства.

     В  административном    праве    нормы    реализуются    гражданами,  их объединениями, государственными  органами и т.д.,  которые и являются в   этом   случае   субъектами   административного   права,  носителями конкретных  прав и обязанностей.

     Полномочия,    которыми     наделены     субъекты     административного права,  имеют определенные  особенности  по  своему  характеру,  объему,  формам выражения.

     Полномочия    субъектов     административного    права     могут  выражать  право    гражданина   на    получение     высшего    образования  или  занятия  предпринимательской  деятельностью  или  только  обязанности, например, обязанность  граждан   и   организаций   блюсти   правила   общественного  порядка,  благоустройства, являться  в  правоохранительные  органы  по их вызову  и  т.д. Есть полномочия, состоящие из правообязанностей, например, право обучаться в образовательном учреждении  и обязанность получить  там определяемый государством  обязательный  минимум образования. Полномочия , которыми наделен субъект административного права, предоставляются ему в одних случаях по    его желанию, например , гражданин обращается  с заявлением  в государственный орган, в другом  случае -  вопреки его желанию,  например, лицо  при   привлечении  его  к  административной ответственности, наделяется обязанностями исполнить меру административного взыскания, имея  при этом определенные  права  и  обязанности, в том числе по принудительному исполнению. Права  и обязанности субъекта  административного  права  образуют его правовой статус. 

     Правовой  статус - категория комплексная, отражающая  взаимоотношения личности и общества, гражданина  и  государства, индивида  и  коллектива.

     Правовой  статус субъекта административного  права образуют нормы  общие для  всех  субъектов, например, нормы  о  праве  обращения  субъектов  в государственные   и  иные  органы   с заявлениями, жалобами, предложениями. Наряду с общими нормами, правовой статус субъекта административного права объединяет  значительное  число   норм,  которые реализуются  только  данным субъектом,  например, правила    учреждения   общественных   объединений, закрепленные   в   законодательстве,  адресованы   только   этим   субъектам административного   права . В зависимости от  вида  и объема  полномочий субъекты  административного права делятся на  группы  и виды.

     Поэтому  целесообразно с точки зрения практики правового регулирования  и изучения данной проблемы  классифицировать субъекты административного права на группы, каждая из которых имеет свой административно - правовой статус. Субъекты административного права разделяются на две группы: физические лица и организации. В основу такого разделения положены как различия в выражении воли и интереса, так и в наборе полномочий субъектов - многие полномочия физических лиц присущи только им и совсем не свойственны организациям и наоборот, например, право жалобы, право и обязанность иметь Устав организации.

     Физические  лица, как субъекты административного права, категория родовая и охватывает четыре вида субъектов: личность, гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства (апатрид). За основу выделения этих видов приняты степень связи лица с данным государством и производный от этого объем прав и обязанностей лица: у гражданина Российской Федерации один объем правового статуса, у лица без гражданства, хотя и проживающего на территории РФ, иной объем, у иностранного гражданина на территории РФ - третий.

     Организации как субъекты административного права, так же должны быть  разделены на виды и группы.

     В первую очередь все организации  следует разделить на государственные и не государственные.

     Государственные организации выполняют задачи, функции и полномочия, порученные им государством, базируются на государственной собственности и управляются государством, к числу государственных организаций относятся органы государства (представительной власти, исполнительной власти и другие), государственные   предприятия и учреждения (образовательные, научные, учреждения культуры и другие).

     Организации не государственные не выполняют государственных задач и функций, хотя и могут способствовать этому, например, в области охраны порядка и безопасности народные дружины не финансируются государством и им не управляются,  профсоюзы, спортивные организации и другие общественные объединения граждан, кооперативные объединения, политические партии и другие. Эта классификация не государственных организаций проводится  по их целям, форме собственности, территориальным масштабам деятельности.

     Для системы министерства внутренних дел, как государственной системы, характерно наличие в ней субъектов административного  права в виде государственных организаций. Но законодательство допускает участие личного состава и в организациях не государственных, например, в профсоюзах, спортивных организациях и других.

     Субъектом АП признается лицо или организация, которые в соответствии с действующим  законодательством РФ могут быть участниками (сторонами) регулируемых АП управленческих отношений. Круг их многообразен и объединяет их обладание  особым юридическим качеством (админ. правоспособностью).

     Субъекты  АП могут стать субъектами административных правоотношений, если имеют место:

• административно-правовые нормы, предусматривающие права и обязанности субъекта;
• административная правоспособность и дееспособность субъекта;
• основание возникновения, изменения и прекращения правоотношения.

     Административная  правоспособность – это проявление общей правоспособности, то есть установленной  и охраняемой государством правовыми  нормами возможности данного  субъекта (гражданина, исполнительного  органа и т.п.) вступать в различного рода правовые отношения. Это способность приобретать соответствующий комплекс обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию.

     Административная  дееспособность – это способность  субъекта своими действиями приобретать  права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать  их в рамках конкретных административно-правовых отношений.

     Часто административные правоспособность и дееспособность неразделимы, так как являются по существу двумя элементами административно-правового статуса. Это относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, то есть с момента образования и юридического закрепления их компетенции.

     В качестве субъектов АП можно рассматривать  Российское государство, субъекты федерации, государственные и негосударственные  организации. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, которые сочетают в себе эти юридические качества.

     Субъекты  административного права могут  быть индивидуальными и коллективными.

     К индивидуальным субъектам относятся  граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Также  специфическими индивидуальными субъектами являются государственные служащие. Особенностью их является то, что они  фактически являются официальными представителями  того или иного органа исполнительной власти. В этом и состоит их отличие  от иных индивидуальных субъектов административного  права.

     К коллективным субъектам относятся  различного рода объединения граждан. В их числе государственные и  негосударственные организации.

     Государственные организации как субъекты административного  права:

• органы исполнительной власти (государственного управления);
• государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т.п.);
• структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.

     Негосударственные организации как субъекты административного  права:

• общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.);
• трудовые коллективы;
• органы местного самоуправления;
• коммерческие структуры;
• частные предприятия и учреждения.

     Лица  и организации, которые являются субъектами административного права, могут быть, при соблюдении определенных условий, субъектами административно-правовых отношений.

     Субъект административно-правовых отношений  – это предприятие или организация, которые в соответствии с действующим  законодательством являются участниками  управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, наделенные определенными правами  и обязанностями в сфере государственного управления и способные их осуществить.

3. Административное  право Российской Федерации.

3.1. Источники и административного права, их классификация в РФ.

       Особенностью  отрасли административного права  является разнообразие и множество  источников его юридических норм. Это объясняется самим предметом  отрасли: разнообразием и большим  числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

         Важнейшими источниками административного права являются законы (Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ) и подзаконные акты  - нормативно-правовые акты самой различной субординации, конкретизирующие законы.

       Различают как чисто административные правовые источники, так и “смешанные” - многоотраслевые, в которых одновременно присутствуют нормы различных отраслей права (например, административного и гражданского, административного и уголовного и т.п.).

       В зависимости от того, кем приняты  те или иные законодательные и  нормативно-правовые акты, т.е. - по юридической  силе источники административного  права можно разделить на несколько  типов: 1. законы РФ и ее субъектов, акты государственной администрации (и соответствующих органов субъектов РФ) -  указы, распоряжения Президента, постановления и распоряжения правительства, министерств и ведомств; глав администраций, руководителей государственных органов, комитетов, командиров воинских частей; 2. Акты органов бывшего СССР, не утратившие своей актуальности в силу правопреемственности в тех случаях, если еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ и если они не противоречат российскому законодательству; 3. Международные акты: в соответствии с Конституцией РФ “общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации”. Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения и др.

       В целом же, по мнению отечественных  юристов, административное право относится  к числу самых несистематизированных  отраслей правовой системы Российской Федерации.¹ Во многом это обуславливается многопрофильностью системы административного права. Однако, многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Именно поэтому на страницах современных периодических изданий юридического профиля активно обсуждается вопрос о том, какое именно законодательное оформление должна получить в будущем система российского административного права.² 

     3.2. Система и субъекты административного права РФ

       Система административного  права 

       Наряду  с предметом определяющим признаком  самостоятельной отрасли права  является ее целостность, взаимосвязь  заключенных в ней юридических  норм. Целостность системы административного права обеспечивается за счет единства предмета, цели, принципов и метода правового регулирования.

       Под системой правового воздействия  вообще следует понимать определенный юридический режим регулятивного  воздействия, который характеризуется  специфическими приемами правового  регулирования - особым порядком возникновения  и формирования содержания прав и  обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а  также действием единых принципов, распространяющихся на данную совокупность норм. 

       Административное  право - одна из самых больших и  сложных отраслей правовой системы  России. Это предопределено большим  числом и разнообразием управленческих отношений, начиная от правил дорожного  движения и заканчивая сферой международных  отношений.

       Система административного права делится  на общую и особенную части. Общая  часть включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная  часть состоит из норм, действующих  в пределах определенных сфер управления (образование, охрана общественного  порядка и т.п.). Каждая из частей включает в себя несколько административных институтов (подотраслей).

       В общую часть входят четыре подотрасли: 1) регулирующие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права); 2) регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти; 3) регулирующие административно-правовые статусы негосударственных организаций; 4) обеспечивающие законность управления.