Понятие и содержание избирательной системы России

1. Понятие и содержание избирательной системы России

        Понятие избирательной системы.

         Современные электоральные исследования  изобилуют разнообразием трактовок понятия «избирательная система» в широком смысле. Приведем некоторые из них.

         1.   Ряд авторов рассматривают избирательную систему как совокупность общественных отношений: «В широком смысле избирательная система — это система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти»¹.

        2.   Другая группа определений имеет нормативно-процессуальную основу: «Избирательная система — совокупность избирательных прав и процедур, на основе которых осуществляются выборы в представительные органы власти или высших должностных лиц»².

         3.   Избирательная система рассматривается также и как совокупность правовых норм: «Избирательная система представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы; права граждан избирать и быть избранными; регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; устанавливающих гарантии избирательных прав граждан и ответственность депутатов и иных избранных лиц перед избирателями»³.

         При всех  различиях приведенные определения  делают акцент на той или  иной составляющей института  выборов, определяя ее как основную. В этом качестве выступают, соответственно, отношения, нормы, процедуры.

         Избирательная система в широком смысле — это целостная совокупность политических субъектов, институтов, норм, принципов, процедур, технологий, составляющих механизм организации и проведения выборов.

          Субъекты выборов. К основным компонентам избирательной системы относятся субъекты выборов и избирательное право, к характеристике которых и обратимся.

         Важнейшим  компонентом избирательной системы  считаются субъекты выборов, среди  которых выделяют прежде всего  следующие: избиратели; политические партии; кандидаты на выборные должности; избирательные органы; наблюдатели; СМИ; государство.

        Одним из главных действующих лиц в процессе выборов являются избиратели.

        Избиратель - это гражданин, который в соответствии с законом обладает правом голоса.

        При характеристике этого субъекта выборов в современной научной и публицистической литературе используется и такой термин, как «электорат».

         Электорат, или избирательный  корпус — это совокупность избирателей страны или административно-территориальной единицы.

        Особый статус избирателей в структуре избирательной системы обусловлен, с одной стороны, тем, что участвуя в формировании властных институтов, они оправдывают смысл демократии как народовластия.

          Участие граждан в голосовании на выборах является основной формой их вовлеченности в политику.  

        В России согласно Закону «Об  основных гарантиях избирательных прав...»⁴ (ст. 4) избирателем на федеральном уровне признается гражданин Российской Федерации, на региональном и муниципальном уровнях — гражданин Российской Федерации, место жительства которого расположено на территории соответствующего субъекта Федерации или муниципального образования, достигший 18-летнего возраста, за исключением тех, кто признан судом недееспособным или содержится в местах лишения свободы по приговору суда.

         Избирателями в России могут  быть и иностранные граждане, но только на уровне муниципальных выборов, если они постоянно проживают на территории данного муниципального образования. 

       Виды избирательных систем. В зависимости от порядка определения результатов выборов избирательные системы принято подразделять на два вида: мажоритарную и пропорциональную.

         Мажоритарная система - это система, при которой избранным считается тот кандидат, который набрал установленное законом большинство голосов. Она является наиболее распространенной на выборах и практически единственно возможная при выборах одного должностного лица (президента, губернатора и др.). Если она применяется для выборов коллегиального органа власти (палата парламента), избирательные округа создаются одномандатные, т.е. в каждом из них должен быть избран один депутат.

        Мажоритарная система имеет разновидности, обусловленные различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов. Самая простая разновидность - система относительного большинства, при которой избранным считается кандидат, получивший больше голосов, чем любой из остальных кандидатов.

         Федеральный закон от 18.05.2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ»⁵ повысил указанный минимум до 25 %. Кроме того, чтобы победить на выборах в одномандатном избирательном округе, кандидату необходимо, чтобы полученное относительное большинство было больше числа голосов, поданных против всех кандидатов. Иначе выборы будут признаны несостоявшимися.

          Мажоритарная система абсолютного большинства - система, при которой кандидату для избрания необходимо получить более половины голосов (50 % + 1 голос). В качестве базы для подсчета выступает, как правило, общее число поданных голосов.

        Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»⁶ предусматривает перебаллотировку двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов в первом туре. Для избрания во втором туре достаточно относительного большинства голосов. В России избирательная система двух туров применяется на выборах высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов РФ и иногда в муниципальных образованиях.

           Пропорциональная система (пропорциональное представительство партий и движений). При данной системе каждая партия получает в парламенте число мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее кандидатов на выборах. Голосование при пропорциональной системе проводится по многомандатным избирательным округам, в которых соперничают списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями и движениями. Избиратель выбирает не между персонами, как при мажоритарной системе, а между партиями (движениями) и голосует за список кандидатов.

         Федеральный закон от 18.05.2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁷ устанавливает, что к распределению мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, при условии, что таких списков было не менее двух и за все эти списки подано в совокупности более 60 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу.

          Распределение мандатов при пропорциональной системе происходит по определенной методике, предусмотренной ст. 3 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»⁸. Закон включает изменения в порядке определения результатов выборов по партийным спискам в федеральном округе.

           Полупропорционалъные системы. Данная система объединяет системы, которые, будучи основаны на мажоритарном принципе, т.е. на требовании большинства голосов для избрания, все же дают определенные возможности представительства и меньшинству избирателей. Избранными считаются кандидаты, собравшие большее число голосов.

           К этой же группе систем относится кумулятивный вотум. Избиратель, к примеру, имеет три голоса, что меньше числа депутатов от данного избирательного округа, но он может распорядиться своими голосами трояким образом: либо отдать все их одному кандидату, либо отдать два голоса одному кандидату, а третий - другому, либо раздать по одному голосу трем кандидатам. Система считается пригодной для небольших избирательных единиц, в которой избиратели хорошо знают своих кандидатов, а их политическая принадлежность для избирателей большого значения не имеет.

           Система единственного передаваемого голоса. Эта система позволяет сочетать персональный выбор с обеспечением пропорциональности представительства партий. Однако она сложна в плане определения результатов выборов. Суть системы заключается в следующем. В многомандатном округе кандидаты выдвигаются в таком же порядке, как при системе единственного непередаваемого, т.е. каждая партия может выдвинуть столько кандидатов, сколько сочтет необходимым, и допускается выдвижение независимых кандидатов. Избиратель действует, как при мажоритарной системе с альтернативным голосованием, т.е. против фамилии желательного кандидата отмечает свои преференции (предпочтение) указывая цифрами 1, 2, 3 и т.д., кого он желает видеть избранным в первую очередь, а кого во вторую и т.д. При определении результатов голосов подсчитываются первоначально голоса, полученные кандидатами при первой преференции.

          Смешанные избирательные системы. О смешанной избирательной системе говорят в том случае, если при выборах одной и той же представительной палаты применяются различные системы. При этом стремятся соединить преимущества различных систем и по возможности исключить или компенсировать их недостатки.

          Применение подобной системы предусматривается и при выборах в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»⁹ установил, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

        Соответствующие изменения внесены в Федеральный Закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁰.

         Выборы Президента РФ осуществляются по мажоритарной системе. Проводятся они по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу. Выборы Президента Российской Федерации назначает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

         Кандидаты на должность Президента РФ могут быть выдвинуты политическими партиями, имеющими право принимать участие в выборах, избирательными блоками, а также в порядке самовыдвижения. Гражданин Российской Федерации может выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей в количестве не менее 500 человек, имеющих пассивное избирательное право.

      Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, начиная с 2007 года, будут проводиться по пропорциональной системе. Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом Российской Федерации. В Государственную Думу избирается        450 депутатов по единому федеральному избирательному округу.

          Депутаты избираются пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы от политических партий.

         Существенным изменением в избирательном  законодательстве РФ является  исключение из избирательных  бюллетеней графы «против всех»,  что по идее законодателя должно  привести российских избирателей к более активной политической позиции, к повышению их ответственности за судьбу страны. Однако исключение данной  графы      во  многом      ограничивает избирательные возможности граждан. Голосование против всех кандидатов было легальной и достаточно эффективной возможностью для граждан показать политической элите, что при наличии политической активности (граждане участвуют в выборах), они не обнаруживают в политической системе сил, способных представлять их интересы. С исключением графы «против всех» такие сигналы политическая элита перестанет получать, или будет получать их в более радикальной форме¹¹.

2) Основные  элементы избирательной системы  России

          Согласно ФЗ РФ от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме»¹² основными элементами из системы являются:

а) основные права  избирателей.

        Избиратель, в соответствии с избирательным законодательством России наделен рядом прав (правомочий), используя которые он реализует свое конституционное право избирать Президента России, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления.

          Можно утверждать, что все права избирателей в избирательном процессе России основываются на закрепленных в Конституции РФ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положениях.

      Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г., гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать и вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях.

           Исходя из смысла и содержания избирательного законодательства России, можно выделить следующие права избирателей, разделяя их на следующие группы.

     1) Права избирателей, связанные с участием в избирательных процедурах:

• право участвовать в выдвижении кандидатов и их списков;
• право участвовать в предвыборной агитации;
• право участвовать в финансировании кандидата или избирательного объединения в рамках, определенных законом;
• право участвовать в голосовании;

2) Права избирателей,  связанные с голосованием:

• право голосовать за ту или иную политическую партию или кандидата свободно и по своей воле;
• право голосовать досрочно;
• право голосовать вне своего избирательного участка;
• право голосовать вне помещения для голосования.

3) Права, связанные  с защитой гражданами своих  избирательных прав и упорядочиванием  работы избирательных комиссий:

• подавать письменные заявления и делать устные обращения в участковую избирательную комиссию;
• право обжаловать в судебном и внесудебном порядке решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие права избирателей.

4) Права, связанные  с информированием их о ходе  выборов:

• право на информацию о дате, времени и месте голосования;
• право на достоверную информацию о кандидатах и избирательных объединениях;
• право на информацию об итогах голосования.

         Необходимо отметить, что избиратель одновременно может иметь статус еще какого-либо субъекта избирательного процесса, либо быть государственным или муниципальных служащим, депутатов выборного органа государственной власти или органа местного самоуправления, занимать государственную должность. В таком случае его права на участие в избирательных процедурах могут быть ограничены законом. Так, согласно пп. 12, 13. ч.1 ст.17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»¹³, государственный гражданский служащий не вправе использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности.

           Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» иностранный гражданин, имеющий гражданство иностранного государства с которым Российская Федерация заключила соответствующий международный договор, имеет право избирать в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации¹⁴.

       б) основные составные части структуры проведения выборов.

         Граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

        Всеобщим является такое избирательное право, при котором гражданин России, достигший 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ¹⁵, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации – быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

         Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношение к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

        Не имеют права избирать и  быть избранными граждане Российской  Федерации, признанные судом недееспособными  или содержащиеся в местах  лишения свободы по приговору  суда:

– имеющие гражданство  иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

          Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации;

– осужденные к лишению  свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

– осужденные к лишению свободы за совершение преступления экстремистской направленности и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

– подвергнутые административному  наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях¹⁶, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.

           Равное избирательное право заключается в том, что каждому избирателю предоставляется один голос по одному округу и что все участвуют в выборах на равных основаниях.

         Избиратель заносится в избирательный  список только один раз и  голосует по этому списку один  раз, запрещается баллотироваться на выборах в соответствующий законодательный орган или орган местного самоуправления более, чем в одном избирательном округе.

          Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах «за» или «против» кандидатов (списка кандидатов) непосредственно.

          Тайное голосование означает процедуру подачи голосов, которая исключает возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. В этих комнатах (кабинах) не может присутствовать никто, кроме голосующего.

          Участие граждан Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить его к участию или неучастию в выборах, а также за его свободное волеизъявление¹⁷.

         в) самые главные стандарты избирательных процедур, особенно касающиеся прозрачности выборов и ликвидации препятствий для устранения возможных нарушений прав избирателей.

        Избирательная процедура составляет практически-организационную часть избирательной системы.

          Следует отличать такие нередко отождествляемые понятия, как «избирательная процедура» и «избирательная кампания».  
          Избирательная процедура - это мероприятия государства по организации и проведению выборов, «избирательный закон в действии».

            Избирательная кампания - это действия непосредственных участников выборов, соперничающих на выборах сторон (партий, различных общественных организаций, самих кандидатов).

           Кроме того, избирательная процедура как совокупность организационных правил может сохраняться в относительно неизменном виде довольно длительное время, в течение которого произойдет не одна избирательная кампания. Избирательная процедура регулирует и регламентирует избирательную кампанию, подобно полицейскому на уличном перекрестке, регулирующему движение автопотока.

          Избирательная процедура включает в себя назначение выборов; создание избирательных органов, ответственных за их проведение; организацию избирательных округов, районов, участков; регистрацию кандидатов в депутаты; определенную финансовую поддержку выборов; охрану порядка в ходе их проведения; определение результатов голосования.

          Избирательная кампания предусматривает выдвижение кандидатов противоборствующими политическими силами, агитацию за них и т.п¹⁸.

          Анализ федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов о выборах, принимаемых в Российской Федерации, свидетельствует о том, что они не только закрепляют права избирателей, обеспечивающие свободное волеизъявление граждан на выборах, но и определяют основные гарантии реализации этих прав, выражающиеся в правовом, организационном, информационном и ином их обеспечении.

          Среди этих гарантий важнейшее место занимает право избирателей на обжалование нарушений их прав и установление государством ответственности за нарушение избирательных прав.

         В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено (ст. 63), что избиратели вправе обращаться в суд с жалобами на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие их права.

            Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти и должностных лиц этих избирательных комиссий - в суд субъекта Российской Федерации, решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий - в районные суды. Решения суда обязательны для исполнения соответствующими избирательными комиссиями.

           Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы избирателями в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов).

В случае если вышестоящая  избирательная комиссия отсутствует, решения или действия (бездействие) территориальной избирательной комиссии или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, а решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, - в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

          Вышестоящая избирательная комиссия, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации вправе принять решение по существу жалобы. Предварительное обращение в эти комиссии не является обязательным условием для обращения в суд.

           В случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения избирателя с аналогичной жалобой в избирательную комиссию она приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления в законную силу решения суда. Суд извещает избирательную комиссию о поступившей жалобе.

         Решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.

         Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает ответственность за нарушение прав избирателей (ст. 65).

          Согласно этой статье лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению избирателем права избирать и быть избранным; использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания; принуждающие избирателей или препятствующие им ставить подписи в поддержку кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, а также участвующие в подделке данных подписей; осуществляющие подкуп избирателей; своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведения о зарегистрированных избирателях (списки избирателей) перед направлением указанных сведений в соответствующие территориальные избирательные комиссии; распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные действия, порочащие честь и достоинство кандидатов; нарушающие права членов избирательных комиссий, в том числе с правом совещательного голоса, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, доверенных лиц кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, средств массовой информации, в том числе право на своевременное получение информации и копий избирательных документов; нарушающие правила проведения предвыборной агитации, в том числе лица, проводящие агитацию в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования; нарушающие правила финансирования избирательной кампании, в том числе лица, задерживающие перечисление средств избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам; препятствующие или противодействующие или противозаконно вмешивающиеся в работу избирательных комиссий либо деятельность членов комиссий, связанную с исполнением ими своих обязанностей; препятствующие голосованию на избирательных участках; нарушающие тайну голосования; принуждающие избирателей голосовать вопреки их собственному выбору; осуществившие подлог избирательных документов, составившие и выдавшие заведомо ложные документы, осуществившие заведомо неправильный подсчет голосов или установление результатов выборов, не представившие или не опубликовавшие сведения об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям; нарушающие права избирателей на ознакомление со списком избирателей; выдающие избирателям избирательные бюллетени в целях предоставления им возможности голосования за других лиц; не представляющие или не публикующие отчеты о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, финансовые отчеты избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и финансовые отчеты о расходовании бюджетных средств, выделенных на проведение избирательной кампании, а также работодатели, отказывающие в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в выборах, - несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами¹⁹.