Содержание:

Введение

     Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать, по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

     Среди субъектов административного права  органы исполнительной власти занимают особое место. Это самая многочисленная из числа организаций группа субъектов административного права.

     Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

     Цель  данной работы изучить понятие и  структуру органов исполнительной власти субъектов РФ. Для достижения данной цели в работе в первую очередь будет рассмотрено понятие органов исполнительной власти субъектов РФ, их функции, полномочия, задачи, компетенция, затем будет рассмотрена структура органов исполнительной власти, процедура ее создания и взаимодействие с высшими органами исполнительной власти РФ.

    В работе будет использована Конституция  РФ, федеральные законы, регулирующие правоотношения в данной области, а также труды Авакьян С.А., Кнорринг В.И. «Основы государственного и муниципального управления», Мухаева Р. Т. и Пылина В.В.

1. Понятие органов  исполнительной власти  субъектов РФ

     Каждый  из 89 субъектов Федерации имеет  собственную систему органов  исполнительной власти, которую они формируют самостоятельно (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ) в соответствии с основами конституционного строя государства. Это, в частности, означает, что образование, формирование и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами республик, краев, областей и других субъектов Федерации. Вместе с тем в пределах ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

     Особенностью  этой единой системы является то, что  вне названных пределов и полномочий органы исполнительной власти субъектов Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), то есть на своей территории эти органы практически реализуют основные функции государственного управления. Создаются они самими субъектами, самостоятельно определяющими и их административно-правовой статус.

     При этом функции и полномочия в области  государственного управления на уровне субъектов Федерации осуществляются не федеральными органами исполнительной власти (кроме случаев сохранения строгой управленческой вертикали, например, в системах управления обороной, внутренними делами).

     «Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя. К числу общих принципов относятся:

• государственная и территориальная целостность РФ;
• верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;
• единство системы государственной власти;
• разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
• разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов;
• самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
• самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления»¹.

     Главной задачей органов исполнительной власти является осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного права. Исполнительные органы, являясь одним из видов органов государственной власти, обладают рядом характерных только для них черт:

• Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
• Наделены оперативной самостоятельностью;
• Имеют, как правило, постоянные штаты;
• Образуются вышестоящими органами;
• Подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти.

     Органы  исполнительной власти призваны повседневно организовывать практическое исполнение законов и других органов законодательной власти и указов Президента.

     «Органы исполнительной власти субъектов РФ не находятся в организационном подчинении соответствующим федеральным органам. Последние взаимодействуют с соответствующими их профилю министерствами и иными органами исполнительной власти субъектов Федерации. Отнесенные к их ведению полномочия федеральные органы исполнительной власти осуществляют на территории субъектов непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы»².

     На  федеральном уровне важное значение придается обеспечению координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эту задачу реализуют соответствующие подразделения Администрации Президента, Правительства РФ.

     Формы и методы работы органа исполнительной власти определяются применительно  к его задачам, функциям, правам и  обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов исполнительной власти являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов; разработка мер по их обеспечению: инструктирование, инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др.

     Как и иные субъекты административного  права, органы исполнительной власти наделены административной дееспособностью, возникает она одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением.

     Следует иметь в виду, что для характеристики системы государственного управления в субъектах Федерации часто употребляется термин «региональное управление». По своей сути под ним понимается административно-правовая организация системы государственного управления в субъектах Федерации, отличная от такой же организации управления на федеральном уровне.

     При характеристике регионального управления необходимо учитывать, что практически  на территории субъектов функционируют  все хозяйственные, социально-культурные и иные объекты (организации различного отраслевого профиля), дающие работу миллионам людей или обслуживающие их разнообразные и повседневные интересы и потребности. Фактически все население страны базируется на их территории. В силу этого правовому, включая административное, регулированию принадлежит решающая роль в обеспечении эффективной государственно-управленческой деятельности на региональном уровне как одному из решающих условий жизненности современного российского федерализма.

     Государственно-правовая природа субъектов Федерации  различна. С одной стороны, национальные республики, вошедшие в состав Российской Федерации со своими конституциями и вытекающими отсюда особенностями организации исполнительной власти; с другой стороны - края и области, то есть типично административно-территориальные единицы, живущие по собственным уставам, с третьей стороны - автономные образования (область и округ как форма государственного определения малых народов); в-четвертых, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

     Продолжается  работа по унификации системы органов исполнительной власти во всех субъектах Федерации. Ее юридическую основу составляет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», один из разделов которого специально посвящен органам исполнительной власти субъекта Федерации³.

     Соответственно  в настоящее время действуют  единые правовые нормы, которыми определяется административно-правовой статус органов  исполнительной власти всех субъектов Федерации. В отношении этих норм, прежде всего, необходимо обратить внимание на следующее:

     а) принадлежащие этим органам полномочия осуществляются ими самостоятельно;

     б) исполнительная власть в системе  органов государственной власти субъекта Федерации представлена высшим исполнительным органом государственной власти субъекта;

     в) конституцией (уставом) субъекта Федерации  может устанавливаться должность  высшего должностного лица субъекта, возглавляющего его высший исполнительный орган государственной власти;

     г) высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) избирается по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта на срок не более пяти лет;

     д) порядок выборов высшего должностного лица определяется законом субъекта Федерации, а их дата назначается постановлением законодательного органа субъекта;

     е) законодательный орган субъекта Федерации устанавливает порядок  управления и распоряжения собственностью субъекта; утверждает представляемые высшим должностным лицом программы социально-экономического развития субъекта, а также бюджет субъекта и отчет о его исполнении; утверждает схему управления субъектом; определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти; назначает на должность и освобождает от должности отдельных должностных лиц (по представлению высшего должностного лица); оформляет решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу;

     ж) наименование высшего должностного лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта (отсюда - президент, губернатор, мэр и т.п.);

     з) высшее должностное лицо субъекта Федерации  вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта законопроекты о введении и об отмене налогов, освобождении от их уплаты; другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта;

     и) высшее должностное лицо субъекта Федерации  обязано обнародовать закон либо отклонить его в срок, не превышающий 14 дней с момента поступления закона. Большинством не менее двух третей депутатов отклоненный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции, причем высшее должностное лицо не вправе повторно отклонить его;

     к) высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Федерации в случае принятия нормативных актов, противоречащих действующему законодательству Российской Федерации и субъекта, если противоречия установлены соответствующим судом и не устранены в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

     л) предусмотрены случаи досрочного прекращения  полномочий высшего должностного лица (отставка, отрешение от должности  и т.п.).

     Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе России, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Структура органов  исполнительной власти субъектов РФ

     В организации исполнительной власти республик - субъектов Федерации  отражаются специфические черты  их конституционного положения и  особенностей развития. Основными элементами их системы на уровне органов общей компетенции являются, чаще всего, единоличный орган - глава исполнительной власти (Президент, Председатель правительства, глава республики) и коллегиальный орган - Правительство. На уровне органов государственной администрации специальной компетенции (отраслевых и межотраслевых) наиболее распространенными организационно-правовыми формами являются министерство, государственные комитеты, комитеты, главные управления.

     Наиболее  типичными моделями, характеризующими организацию исполнительной власти в республиках - субъектах Федерации являются:

     Система органов исполнительной власти возглавляется  Президентом, который одновременно является главой исполнительной власти и председателем Правительства (Республика Бурятия и Республика Тыва). Правительство формируется Президентом, который руководит его деятельностью.

     Система органов исполнительной власти, в  которой Президент является по конституционному акту главой государства, высшим должностным  лицом и главой исполнительной власти. Создание высшего органа исполнительной власти общей компетенции не предусмотрено. Президент наделен полномочиями для организации и осуществления централизованного оперативного руководства отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти (Республика Калмыкия).

     Система органов исполнительной власти, которая в определенной мере копирует модель, характерную для федерального уровня, Президент выведен за пределы традиционной концепции разделения властей, которая тем не менее находит закрепление в конституциях республик в качестве одной из основ конституционного строя. Президент является главой государства, назначает Председателя Правительства с согласия представительного органа, а Правительство формируется Президентов по представлению его Председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия).

     Система органов исполнительной власти, в  которой Президент является главой государства и главой исполнительной власти. «Председатель Правительства назначается и освобождается от должности Президентом с согласия представительного органа, а по его предложению Президент назначает и освобождает членов Правительства (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания). Конституция Чувашской Республики 2000г. допускает, что Президент вправе совмещать свой пост с должностью Председателя Комитета Министров и тогда с согласия законодательного органа на его назначение не требуется»⁴.

     В каждой из этих систем высшее должностное лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации. Основные полномочия последнего состоят в разработке и осуществлении мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта. Он участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, образования, науки, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

     В пределах своих полномочий он:

• формирует органы исполнительной власти субъекта Федерации;
• осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• разрабатывает проект бюджета субъекта, а также проекты программ социально-экономического развития соответствующей территории;
• обеспечивает исполнение бюджета субъекта, готовит отчеты о его исполнении, а также об исполнении социально-экономических программ;
• управляет и распоряжается собственностью субъекта, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту;
• заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения, а также соглашения с ними;
• осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законами субъекта Федерации.

     Органы  исполнительной власти субъекта Федерации  действуют на основе положений о  них, утверждаемых высшим органом исполнительной власти субъекта.

     Высшее  должностное лицо субъекта Федерации  издает правовые акты - указы (постановления) и распоряжения. Правовые акты издает также высший исполнительный орган государственной власти субъекта. Все они представляются в законодательный орган государственной власти субъекта. Последний вправе предложить изменения и дополнения в эти акты, их отмену либо обжаловать их в судебном порядке. Возможно его обращение в Конституционный Суд Федерации с запросом о соответствии нормативных актов органов исполнительной власти субъекта РФ Конституции РФ.

     Конституция (устав), законы и иные нормативные  акты субъекта Федерации (в том числе акты органов исполнительной власти) обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение этих актов влечет предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Федерации ответственность. Если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта.

     Правовые  акты высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, а также правовые акты должностных лиц, противоречащие действующему законодательству, подлежат опротестованию соответствующим прокурором.

     Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет ряд принципиально важных положений, главный смысл которых состоит в укреплении принципа законности в деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в обеспечении неуклонного соблюдения на всей территории Российской Федерации требований Конституции РФ, федеральных законов, расширении полномочий Президента РФ.

     Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации, а также акта органа исполнительной власти субъекта в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В этот период не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего приостановленный акт либо вносящего в него необходимые изменения. Исполнительный орган субъекта Федерации может обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии его акта действующему законодательству.

     Президент РФ вправе досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации путем отрешения его от должности. Оно влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа. Президент в подобных случаях может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица, если иной порядок не предусмотрен конституцией (уставом) субъекта Федерации.

     Данное  решение Президента принимается  в форме указа, его можно обжаловать в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования.

     Конкретные  функции и соответствующие им полномочия иных исполнительных органов субъектов Федерации закрепляются в конституциях (уставах) этих субъектов. Как правило, эти органы осуществляют на соответствующей территории отраслевое и межотраслевое управление, координируя свою деятельность с федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, действующими в пределах республик, краев, областей и т.п.

     В соответствии с Конституцией РФ федеральные  органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации  могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ. В настоящее время они руководствуются Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ.

     Организация государственного управления в различных  субъектах Федерации не строится по шаблону. В конституциях (уставах) субъектов можно обнаружить различную степень детализации управленческих функций и полномочий.

     «В республиках (например, Татарстане) ведущая роль принадлежит, как правило, правительствам, нередко возглавляемым главами республик. Возглавляет систему органов государственного управления Президент республики. В состав Кабинета Министров входят премьер-министр, его заместители, министры и руководители других органов государственного управления республики. Кабинет Министров объединяет и направляет работу республиканских органов государственного управления, в числе которых министерства и другие органы, руководящие соответствующими отраслями управления или осуществляющие межотраслевое управление, подчиняясь Президенту и Кабинету Министров республики»⁵.

     Приведенные позиции в целом отражаются в конституциях всех входящих в состав Российской Федерации республик.

     В краях, областях, иных субъектах Федерации  соответствующие нормы об организации  регионального управления закреплены в их уставах. Однако, как и в  республиках, но в значительно большей степени здесь обнаруживается широкое разнообразие подходов к решению указанных проблем. Нельзя не отметить и встречающееся в ряде случаев более развернутое определение функций органов исполнительной власти. В этом отношении показательны уставы Тамбовской, Свердловской, Ленинградской областей.

     Главное - это особое внимание организации  исполнительной власти, т.е. прежде всего  администрации края, области и т.п. Так, в Тамбовской области в составе администрации в соответствии со схемой управления областью, утвержденной областной Думой, создаются комитеты, управления, департаменты, отделы и другие структурные подразделения. Определены отрасли и сферы, в которых администрация осуществляет свои полномочия. Это - планирование, бюджет, финансы и учет; управление собственностью области и взаимодействие с организациями различных форм собственности; сельское хозяйство, регулирование земельных отношений, использование земли и других природных ресурсов; жилищное хозяйство; благоустройство территории и охрана природы; энергетика, инженерное обеспечение; строительство и реконструкция; транспорт, дорожное хозяйство; связь и коммуникации; торговля, общественное питание, коммунальное и бытовое обслуживание населения; труд и занятость населения; социальная защита населения; здравоохранение; образование, наука, культура и спорт; законность, охрана прав и свобод граждан, собственности и общественного порядка и т.д.

     Таким образом, налицо принципиальная сходность  основных задач, стоящих перед федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. В принципе близки и организационно-правовые формы управления, т.е. конкретные субъекты исполнительной власти.

Заключение

     В качестве обобщающего вывода можно  отметить следующее: основные функции государственного управления практически реализуются на территории субъектов Федерации органами исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами, определяющими самостоятельно и их административно-правовой статус. Они правомочны решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению субъектов Федерации.

     При этом содержание регионального управления определяется в границах предметов  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), а также предметов, относящихся к ведению субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ). Однако в большинстве случаев то, что относится к ведению именно субъектов, в их конституциях (уставах) не обозначается.

     В настоящее время на территории субъектов  Федерации их органы исполнительной власти «ближе» всех к организациям различных отраслей и сфер государственного управления. Но все они, так или иначе, имеют различную ведомственную принадлежность и подчиненность. В результате на одной территории функционируют объекты республиканского, краевого, областного и т.п., а также федерального подчинения.

     При этом многие из них действуют в  рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти, что логично, в подобной ситуации должны действовать через одноименные исполнительные органы субъектов Федерации, чего пока не происходит. Эта позиция усиливается в связи с тем, что многие федеральные органы не имеют прямых управленческих связей с объектами их профиля.

Список использованной литературы:

1. Конституция Российской Федерация. – М.: Омега-Л, 2007. – 40 с.
2. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) // Собрание законодательства РФ, 07.07.2003, № 27 (ч. 2), ст. 2709.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 17.12.2009) // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
4. Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России - М.: Норма, 2008 - 426 с.
5. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления – М.: Экзамен, 2007 – 480 с.
6. Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления – М.: Юнити-Дана, 2010 - 688 с.
7. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации - М.:Норма, 2008 - 422 с.