Понятие и виды правотворчества

Понятие и виды правотворчества

Признание государством в качестве правовых вновь возникающих правил поведения в большинстве случаев является своего рода «прелюдией» к дальнейшему законодательному закреплению этих норм, т.е. происходит переход ко второй стадии правоустановления - правотворчеству.

Переход к этому этапу заключается в осознании правящей элитой (а нередко и обществом в целом) необходимости закрепления сложившихся норм в законодательстве. Происходят соответствующие изменения в политическом, нравственном и правовом сознании, в общественном мнении, выражение данной потребности в интересах определенных классов и социальных групп, имеющих возможность влиять на осуществление власти.

Правотворчество – это основанная на законе деятельность компетентных органов и организаций по созданию нормативных правовых актов.

Следует отметить, что в некоторых случаях правоустановления сразу начинается с правотворчества, минуя стадию правообразования. Это происходит, в частности, в следующих случаях:

- новые правоотношения не могут возникнуть до закона, закон это запрещает (например, в уголовном праве);

- государство в силу каких-то условий не может ждать спонтанного возникновения этих отношений и инициативно их создает (изменяет).

В таких случаях государство может либо использовать зарубежный опыт, либо действовать экспериментально, полагаясь на научные изыскания, на имеющийся опыт, здравый смысл и т.п.

Подобная ситуация, например, сложилась в нашей стране при переходе к рыночной экономике. Действующее законодательство устанавливало уголовную ответственность за спекуляцию (скупку и перепродажу в целях наживы), за частнопредпринимательскую деятельность, коммерческое посредничество и некоторые другие проявления рыночных отношений. Осуществленная в 1985 г. перестройка началась с принятия ряда новых законов (о кооперации, о государственном предприятии и объединении, об индивидуальной трудовой деятельности), которые легализировали институты рыночного хозяйства. В основу новых законов был положен, прежде всего, опыт развития западных государств, добившихся впечатляющих успехов в рамках рыночной модели экономического развития. С другой же стороны, учитывались и особенности нашей страны, в частности, менталитет населения, его психология, сложившаяся в период Советской власти.

Виды правотворчества чаще всего выделяются в зависимости от субъектов, осуществляющих эту деятельность. В этой связи выделяются следующие виды правотворчества.

- Правотворчество государственных органов. Основная масса нормативных актов принимается в рамках именно этого вида правотворческой деятельности (законы, указы Президента, постановления Правительства и т.д. вплоть до внутренних актов, принимаемых администрацией государственных предприятий и учреждений).

- Референдум (всенародное голосование). В рамках Российской Федерации таким образом была принята 12 декабря 1993 г. ныне действующая Конституция. Этот вид правотворчества встречается относительно редко и, прежде всего в связи со сложностью организации референдума, требующего значительных материальных и иных затрат.

- Правотворчество негосударственных органов (организаций). Существует два вида негосударственного правотворчества.

Во-первых, это делегированное правотворчество. В этом случае государство заранее предоставляет какой-либо организации право издания нормативных актов по тому или иному вопросу. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ местные налоги и сборы устанавливаются органами местного самоуправления, что предполагает издание ими соответствующих нормативных актов.

Во-вторых, это санкционированное правотворчество. Здесь какая-либо организация разрабатывает нормативный акт, который затем санкционируется (утверждается) уполномоченным государственным органом. Примером могут служить уставы акционерных и иных хозяйственных обществ. Регистрации такой организации в качестве юридического лица предшествует проверка органами юстиции соответствия устава требованиям законодательства. Регистрация юридического лица означает и санкционирование его устава. В дальнейшем требования устава становятся обязательными, и арбитражный суд, например, при рассмотрении гражданского дела будет исходить из норм этого устава.

Виды правотворчества различаются и в зависимости от характера нормативного правового акта. В этом плане можно выделить кодифицированное и текущее правотворчество. В первом случае разрабатываются посредством кодификации сложные нормативные акты (основы, кодексы, положения), охватывающие регулирование определенного комплекса общественных отношений и в большинстве случаев соответствующие определенной отрасли права. При текущем правотворчестве регламентируется какие-то частные вопросы. Нормы таких актов впоследствии могут быть включены в соответствующий кодекс или иной кодификационный акт.

Правообразование – процесс первоначального зарождения норм права в общественных отношениях до их закрепления в законе. В ходе развития общества возникают новые, не урегулированные правом отношения людей. Первоначально они принимают различную форму, но постепенно в поведении субъектов этих отношений закрепляются наиболее удобные и выгодные им формы. Эти варианты поведения становятся привычными, и постепенно формируются правила, которые получают общее признание. Именно эти правила и становятся такими нормами, которые признаются государством и в дальнейшем закрепляются им в нормативно-правовых актах как общеобязательные.

Можно отметить, что правообразование носит объективный характер и обусловливается закономерностями общественного развития. Возникающие таким образом правила поведения имманентно присущи данному обществу и мало зависят от государственной воли. Напротив, правотворчество, что и отражается самим термином, имеет творческий характер, и в нем заметное влияние оказывается субъективным фактором – волей законодателя.

Последовательную смену этих двух процессов, имеющих общий результат – появление уже официальных, юридических, охраняемых государством правил поведения (правовых норм) - можно назвать правоустановлением.

Таким образом, правоустановление – это единство правообразования и правотворчества, единый процесс возникновения норм права от их зарождения в реальных общественных отношениях до закрепления в соответствующих нормативно-правовых актах.

Принципы правотворчества.

Правотворчество – сложное и многогранное социальное явление. Для лучшего его познания можно выделить его принципы как наиболее важные теоретические положения, которыми следует руководствоваться при организации и осуществлении правотворческого процесса.

Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, отражающие сущность и цели создания нормативных правовых актов.

Чаще всего выделяют те принципы, которые характеризуют главным образом организацию самого процесса создания нормативно-правовых актов. Но принципы правотворчества должны отражать не только это, но и основные требования, относящиеся к содержанию и форме таких актов, поскольку законодатель в ходе правотворчества обязан стремиться к отражению этих положений в каждом нормативном акте. При этом, как будет показано ниже, многие из этих требований относятся, как к качеству (содержанию и форме) нормативных актов, так и к организации правотворческого процесса.

Требования, рассмотренные выше, входят в содержание принципов, но принципы более масштабны, каждый из них объединяет, синтезирует определенную группу близких по содержанию требований. Рассмотрим эти принципы.

1. Адекватность закона условиям жизни общества. Нормативный акт должен соответствовать направлениям развития общества, реальным общественным отношениям, закрепленным в Конституции принципам. При этом он должен быть, с одной стороны, стабильным, закреплять и охранять существующие общественные отношения, а с другой, - быть динамичным, своевременно реагировать на их изменение и развитие.

2. Гуманизм и нравственность. Требованиям гуманизма, соответствия интересам человека, идеям добра, справедливости также должен отвечать каждый нормативный акт. Именно обеспечение блага человека, идеалов равенства граждан и социальной справедливости должно стать главной целью правового регулирования. Без этого невозможно не только сформировать правовое и социальное государство, но и обеспечить стабильность общества, его прогрессивное развитие.

Вместе с тем, необходимо, чтобы правовые нормы максимально соответствовали нормам общественной морали. Без этого нормативный акт будет мертворожденным, установленные им правила поведения будут постоянно нарушаться.

Но, чтобы все это обеспечить, тот же принцип должен быть положен в основу самой правотворческой деятельности. Без гуманистического настроя, без высокой морали самого законодателя невозможно принятие действительно правовых законов.

3. Законность. Принцип законности также имеет многостороннюю направленность. Требованиям законности должны отвечать:

- во-первых, содержание принимаемых нормативных актов, оно, безусловно, не может противоречить вышестоящим нормативным актам и, прежде всего Конституции;

- во-вторых, соответствовать закону должна форма нормативного акта: каждый из них должен иметь, например, установленные реквизиты и другую атрибутику;

- в-третьих, должны быть выдержаны все требования закона, относящиеся к процедуре разработки, обсуждения и принятия нормативного акта.

Только соблюдение предписаний закона, относящихся ко всем трем его параметрам, означает реализацию принципа законности в целом.

4. Юридическое совершенство. Этот принцип также относится и к содержанию, и к форме нормативного акта, и к процедуре его принятия.

В этом плане должны быть правильно выбраны тип и уровень правового регулирования, установлены и закреплены юридические средства, обеспечивающие правильную реализацию нормативного акта, в том числе и соответствуцющие процедуры. Принятые акты должны быть систематизированы, содержать конкретные предписания, содержать четкие, ясные формулировки, соответствовать правилам юридической техники.

Эти требования относятся и к правотворческому процессу, который также должен быть совершенным с точки зрения юридических оценок.

Речь идет не только о соответствии правовой форме, но и о соответствии духу законодательства как правовому по своей сути.

5. Демократизм.. Это требование также включает несколько составляющих. Во-первых, демократизм правотворчества проявляется в необходимости отражения в каждом нормативном акте воли и интересов народа как носителя государственного суверенитета.

Во-вторых, сам процесс правотворчества необходимо организовать так, чтобы выявить эту волю, эти интересы, установить насущные потребности, а также - долговременные интересы большинства населения с учетом реальных перспектив социального развития.

6. Научность. Соответствовать выводам и положениям научных исследований должны с одной стороны, содержание и форма нормативных актов, а с другой, - организация правотворческого процесса. При этом необходимо, чтобы наука опиралась на реальную практику, учитывала не только должное, но и сущее.

7. Системность. Право и отражающее его законодательство образуют две взаимодействующие системы (система права и система законодательства). Правотворчество должно обеспечить эту системность, обеспечить внутреннюю согласованность каждого нормативного акта и его согласованность с другими нормативными правовыми актами.

8. Материально-техническая обеспеченность. Имеется в виду, с одной стороны, реальная ресурсообеспеченность принимаемых нормативных актов, а с другой - материальная обеспеченность правотворческого процесса (включая планирование и другие организационные меры), без чего не может быть достигнуто совершенство законодательства.

Стадии правотворческого процесса.

Правотворчество - процесс, протяженный во времени, поэтому в нем можно выделить определенные стадии (этапы) его развития. Возможно выделить пять стадий правотворческого процесса:

- определение потребности в правовом регулировании;

- разработка проекта нормативного акта;

- его обсуждение, согласование, доработка;

- принятие нормативного акта;

- опубликование нормативного правового акта.

Рассмотрим эти стадии.

Определение потребности в правовом регулировании. В обиходе существует мнение, что государство может принять любой закон (нормативный акт). На самом же деле существуют две границы, определяющие возможности государства на принятие того или иного нормативного акта.

Верхняя граница – это граница возможного. Все, что находится за ней, объективно препятствует государственному регулированию общественных отношений, делает его невозможным. Эту границу образуют следующие компоненты. Во-первых, это – законы природы. Юридические законы не могут каким-либо образом изменить объективные законы природы. Тем не менее, попытки принятия таких законов имели место, хотя ничего хорошего они, естественно не приносили.. Можно вспомнить, например, попытки поворота Северных рек, имевшие место в Советский период. Затраты на это в течение ряда лет включались в законы о бюджете и привели к значительным материальным потерям.

Во-вторых, возможности государственного регулирования ограничиваются законами общественного развития. в том числе экономическими законами. Игнорирование этих законов, издание противоречащих им нормативных актов также не давало положительных социальных результатов. Так, немало стран, освободившихся от колониальной зависимости и находящихся на крайне низкой ступени экономического развития, тем не менее ставили задачу строительства социализма и принимали соответствующие законы. Естественно, что это не давало заявленных результатов.

В-третьих, это – духовная культура населения, его менталитет. Попытки игнорировать эти условия также успеха не имели. Достаточно вспомнить неудачные попытки борьбы с пьянством и алкоголизмом в нашей стране.

И, наконец, необходимо учитывать существование естественных, неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина. Принятие законов, ущемляющих эти права и свободы, в современных условиях влечет осуждение международного сообщества, а иногда и применение международно-правовых санкций.

Нижняя граница определяется целесообразностью принятия нормативных правовых актов. То есть их принятие, в принципе возможно, но не имеет смысла. Составляющими этой границы являются два обстоятельства в их сочетании.

С одной стороны, это социальная значимость соответствующих общественных отношений. Существует немало общественных отношений, не требующих правового регулирования в силу их малозначительности. Как говорится. «из пушки не стреляют по воробьям».

С другой стороны, это возможность саморегуляции. Общество во многих случаях само, без государственного вмешательства способно урегулировать вновь возникающие общественные отношения посредством создания новых социальных норм (норм морали, обычаев и др.).

Своеобразным индикатором целесообразности принятия нормативного акта может служить наличие в рамках этих отношений существенных нарушений прав и свобод граждан, интересов общества и государства..

Богатый материал для выводов о потребностях правового регулирования, в том числе о бездействии каких-то норм, об их «устаревании», о появлении новых общественных отношений, требующих урегулирования и проч. дает обобщение юридической практики (судебной, прокурорской, следственной и иной).

В целом, при решении вопроса и необходимости принятия того или иного нормативного акта можно использовать золотое правило медицины: «Не навреди». При этом жизнь сама «подсказывает» законодателю, когда возникает потребность в правотворчестве. Это, с одной стороны, массовидность определенных общественных отношений, а с другой, существование по поводу их конфликтов, нарушений интересов участников этих общественных отношений. При этом, как указывалось выше, обычно само общество вырабатывает до закона определенные правила, которые и служат основой принимаемых норм права.

Подготовка проекта нормативного акта. В большинстве случаев тот орган или организация, которые вносят предложение об изменении законодательства, разрабатывают проекты соответствующих нормативных актов. Одновременно готовится пояснительная записка (обоснование) - документ, в котором приводятся доводы о необходимости принятия такого акта. Вопросы, связанные с подготовкой текста нормативного акта (требования к его содержанию, оформлению и др. будут рассмотрены особо).

Обсуждение, согласование, доработка проекта нормативного акта. Закон или иной нормативный акт обычно затрагивает интересы большого числа граждан, организаций, учреждений или их подразделений. Поэтому в зависимости от содержания проекта каждого нормативного акта инициаторы его разработки или орган, принимающий этот акт, должны принять меры к тому, чтобы было учтены мнения и пожелания как можно большего числа заинтересованных субъектов. Для достижения этой цели используются такие средства как обсуждение проекта с приглашением представителей этих субъектов (государственных и научных учреждений, политических, профсоюзных и других общественных объединений, коммерческих структур и проч.). Практикуется рассылка проекта в указанные организации с предложением (просьбой) высказать свое мнение и дать замечания.

Проекты наиболее важных нормативных актов (например, Конституции) выносятся на всенародное обсуждение. Используются различные способы выявления общественного мнения (опросы, анкетирование и др.).Собранная информация используется для доработки проекта.

Принятие нормативного акта. После доработки и окончательного редактирования проект принимается и, в результате становится законом или иным нормативным актом, нормы которого обязательны для исполнения. Эта стадия является ключевой, центральной в правотворческом процессе: все предшествующие стадии служат необходимой подготовкой к тому, чтобы нормативный акт быт принят

Принятие осуществляется по-разному. В коллегиальных органах (например, законодательных) соответствующий акт принимается голосованием (простым или квалифицированным большинством голосов). В органах, основанных на единоначалии (например, в аппарате Президента и министерствах), это происходит путем подписания подготовленного проекта.

Опубликование и регистрация нормативного правового акта. В соответствии с Конституций РФ (ст.15 п.3) «Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». То есть большинство нормативных актов подлежат обязательному опубликованию. Поэтому обычно в названии данной стадии используется терминология, включающая слово «опубликование». Однако не все нормативные акты публикуются. В частности речь идет о внутриведомственных актах, относящихся только к работникам соответствующих ведомств, учреждений, предприятий. Поэтому, вообще-то, более точно говорить о доведении нормативного акта до его адресатов.

Некоторые ведомственные подзаконные нормативные акты, в том числе затрагивающие права и свободы граждан, устанавливающие правовой статус организаций и носящие межведомственный характер, подлежат регистрации в органах Министерства юстиции.

Особенности законотворческого процесса. Среди нормативных актов особое место занимают законы. Именно они обладают высшей юридической силой и содержат нормы права, регулирующие наиболее важные общественные отношения.

В этой связи установлен особый, более сложный порядок их разработки, рассмотрения и принятия. Основные особенности законотворческого процесса в Российской Федерации заключаются в следующем.

Прежде всего, определен круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Для законов Российской Федерации таким правом обладают: Президент, Совет Федерации, члены этого Совета и депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, а по вопросам их ведения Конституционный суд, Верховный суд и Высший арбитражный суд Российской Федерации. Это право состоит в том, что внесение ими в Государственную Думу соответствующих предложений порождает в обязательном порядке начало законотворческой процедуры, в то время как предложения других субъектов могут быть отвергнуты.

Во-вторых, законопроекты подлежат обязательному рассмотрению в профильных комитетах Государственной Думы.

В-третьих, ни один закон не может быть принят сразу. Они должны пройти три (в некоторых случаях даже четыре) чтения, т.е. каждый законопроект проходит, по крайней мере, три голосования. Сначала принимается концепция закона. При втором чтении рассматриваются замечания и предложения, и только при третьем чтении закон принимается в окончательной редакции. В-четвертых, к работе над законопроектом широко привлекаются эксперты – в основном ученые-юристы. В пятых, принятый Государственной Думой закон должен быть одобрен Советом Федерации. Одобрением считается и тот случай, если в течение 14 дней закон не был рассмотрен Советом Федерации. Законы о федеральном бюджете, о федеральных налогах и сборах и по ряду других вопросов подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. В случае отклонения закона Конституция предусматривает согласительные процедуры.

И наконец, принятый таким образом закон направляется на подпись Президенту Российской Федерации, которому предоставлено право отлагательного вето, которое может быть преодолено при повторном голосовании в Государственной Думе и Совете Федерации квалифицированным большинством голосов.