Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления

Введение

В законодательстве Российской Федерации представлены различные  определения и классификации  органов и должностных лиц  местного самоуправления. Так, Федеральный  закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Характерно, что вся ст. 34 называется «Органы местного самоуправления», ч. 1 этой статьи говорит о «структуре органов местного самоуправления», тем не менее там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица.

1. Понятие органов  и должностных лиц местного  самоуправления

По Закону «органы местного самоуправления – избираемые непосредственно  населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования  органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Определение, надо сказать, не идеальное, оно позволяет понять четко лишь то, что орган местного самоуправления избирается либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населением, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган местного самоуправления коллегиален – состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти есть ведь государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти никем не оспаривается.

Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).

Формирование органов  и замещение должностей в муниципальном  образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной  власти Закон допускает в трех случаях:

1) к кандидатам на должность  главы местной администрации  муниципального района или городского  округа, замещаемую по контракту,  законом субъекта РФ могут  быть установлены дополнительные  требования;

2) в конкурсную комиссию  по отбору кандидатуры на должность  главы местной администрации  муниципального района или городского  округа члены на одну треть  состава назначаются представительным  органом власти субъекта РФ;

3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.

Срок полномочий выборных органов и должностных лиц  местного самоуправления устанавливается  представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов  местного самоуправления устанавливается  представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных  образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей  на местном референдуме, а в муниципальном  образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан  или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.

На основе федерального и  регионального законодательства муниципальные  образования принимают собственные  правовые акты с целью унификации структуры органов местного самоуправления.

2. Представительный  орган муниципального образования

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использовал понятие «представительный орган местного самоуправления» – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования (ст. 1).

Федеральный закон 2003 г. использует понятие «представительный орган муниципального образования», но не дает его определения в Законе. Как бы подчеркивается, что представительный орган существует в конкретном муниципальном образовании, а не как всеобщая характеристика местного самоуправления. На деле, конечно, представительный орган является обязательным элементом местного самоуправления практически во всех муниципальных образованиях, кроме самых малонаселенных.

Определение представительного  органа, приведенное в Законе 1995 г., вполне может оставаться в силе, поскольку представительные органы муниципальных образований продолжают представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В Законе 2003 г. содержится подробная регламентация правового положения представительного органа муниципального образования, она дифференцируется с учетом уровня муниципального образования и численности его населения.

Представительный орган  муниципального образования состоит  из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного прямого  избирательного права при тайном голосовании на срок от двух до пяти лет (конкретный срок определяет устав  соответствующего муниципального образования).

В муниципальных районах  по Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 35) допускается два варианта создания представительного органа. Этот орган может:

1) состоять из глав поселений,  входящих в состав муниципального  района, и из депутатов представительных  органов указанных поселений,  избираемых представительными органами  поселений из своего состава  в соответствии с равной, независимо  от численности населения поселения,  нормой представительства, определяемой  в порядке, установленном данной  статьей Федерального закона;

2) избираться на муниципальных  выборах на основе всеобщего  равного и прямого избирательного  права при тайном голосовании.  При этом число депутатов, избираемых  от одного поселения, не может  превышать две пятые от установленной  численности представительного  органа муниципального района.

Таким образом, представительный орган муниципального района создается  путем делегирования или же посредством  прямых выборов. Поскольку избрание депутатов в приведенном тексте поставлено на второе место, можно трактовать норму так, что Закон прежде всего предполагает делегирование.

Данный порядок создания представительного органа если и  именовать выборами, то это будут  косвенные или многостепенные выборы: ведь главу поселения сначала  избрали на данную должность и  в силу этого он получил право  войти в состав представительного  органа муниципального района – по должности; депутаты представительных органов поселений были сначала  избраны населением, а затем они  из своей среды избрали (делегировали) представителей в районный представительный орган. Но для этого варианта в не меньшей степени подходит термин «формирование» представительного органа муниципального образования.

Создание представительного  органа посредством многостепенных выборов происходит следующим образом. Инициатива создания такого органа может  исходить от представительного органа одного из поселений на территории района и оформляться его решением. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов  от поселений, которая должна быть одинаковой независимо от численности избирателей  поселения, а также день начала работы сформированного представительного  органа.

В течение одного года со дня выдвижения соответствующей  инициативы ее должны поддержать представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, – принятием соответствующего решения. В решении указываются  предлагаемая норма представительства  депутатов представительных органов  поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в  соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного  органа не может быть ранее дня  истечения срока полномочий представительного  органа муниципального района, который  ранее избирался населением путем  прямых выборов.

Однако указанные шаги должны быть дополнены еще одним. Федеральный закон 2003 г. говорит: установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района, т.е. после начала работы вновь сформированного представительного органа новый порядок его создания надо отразить в уставе муниципального района.

Более того, прежний порядок, когда применялись прямые выборы, может быть изменен не ранее чем  через два года со дня начала работы избранного представительного органа муниципального района.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает минимальный предел по числу депутатов представительного органа. Согласно ч. 6 ст. 35 численность депутатов представительного органа сельского, городского поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек – при численности  населения менее 1000 человек;

10 человек – при численности  населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек – при численности  населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек – при численности  населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек – при численности  населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек – при численности  населения свыше 500 000 человек.

Итак, приведенные показатели – это минимум, больше депутатов  может быть, меньше – нет.

Для муниципального района минимум  установлен в 15 депутатов, для внутригородской  территории города федерального значения – 10.

Конкретная численность  представительных органов устанавливается  уставами соответствующих муниципальных  образований.

Депутаты представительного  органа муниципального образования  осуществляют свои полномочия, как  правило, на непостоянной основе. Это  означает, что депутаты большую часть  времени исполняют свои обязанности  по основному месту работы, от которых  освобождаются на время заседаний  представительного органа, его комитетов  и комиссий, остальные депутатские  задачи выполняют в свободное  время.

На постоянной основе могут  работать не более 10% депутатов от установленной  численности представительного  органа муниципального образования, а  если численность представительного  органа составляет менее 10 человек  – один депутат. Это означает, что  соответствующие депутаты переходят  на работу в свой представительный орган и получают за нее вознаграждение из местного бюджета. Примечательно, что  при численности депутатов, например, от 11 до 19 человек указанные Законом 10% получаются с дробной составляющей (например, при 19 депутатах это 1,9), однако «округление» на практике производится в сторону не увеличения, а уменьшения, т.е. на постоянной основе все равно  может работать только один депутат. Необходимость работы на постоянной основе определяется чаще всего для  председателя представительного органа, а в больших муниципальных  образованиях, например в городских  округах с населением в несколько  сотен тысяч, – также и для  части депутатов.

Полномочия представительного  органа местного самоуправления возникают  со дня избрания в его состав не менее двух третей от установленного числа, т.е. того количества, которое  определено в уставе муниципального образования. Прекращаются полномочия в день начала работы органа нового созыва.

Полномочия представительного  органа муниципального образования  независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в  случае его роспуска в порядке  и по основаниям, предусмотренным  в ст. 73 Закона 2003 г. Кроме того, полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены в случаях:

1) принятия указанным органом  решения о самороспуске. При этом  решение о самороспуске принимается  в порядке, определенном уставом  муниципального образования;

2) вступления в силу  решения суда общей юрисдикции  субъекта РФ о неправомочности  данного состава депутатов представительного  органа муниципального образования,  в том числе в связи со  сложением депутатами своих полномочий;

3) преобразования муниципального  образования, а также упразднения  муниципального образования;

4) утраты поселением статуса  муниципального образования в  связи с его объединением с  городским округом (пункт введен 18 октября 2007 г.);

5) увеличения численности  избирателей муниципального образования  более чем на 25%, произошедшего  вследствие изменения границ  муниципального образования или  объединения поселения с городским  округом (пункт введен 18 октября  2007 г.).

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение  полномочий его депутатов. При досрочном  прекращении полномочий представительного  органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган  проводятся в сроки, установленные  федеральным законом (напомним, что  теперь выборы повсеместно проводятся дважды в году – весной и осенью, к этим периодам надо привязывать  и досрочные выборы). В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из представителей поселений, представительные органы соответствующих  поселений обязаны в течение  одного месяца избрать в состав представительного  органа муниципального района других депутатов.

Кроме избрания председателя представительного органа на первой сессии формируются постоянные комиссии и иные органы. Постоянные комиссии создаются решением представительного  органа на срок его полномочий на основе устава муниципального образования, регламента представительного органа или соответствующего положения. Чаще всего образуются комиссии по бюджету, местным налогам и  сборам и контролю за их исполнением; по экономическому развитию и жизнеобеспечению населения; по социальной политике и т.п. Комиссия создается в составе ее председателя и членов. Персональный и численный состав определяется решением представительного органа, обычно не может быть менее трех человек. В связи с тем что депутатов в представительном органе муниципального образования немного, на местах допускается их вхождение в две, но не более, постоянные комиссии. Кое-где в состав комиссий могут избираться с правом совещательного голоса работники администрации – специалисты в соответствующих направлениях деятельности комиссии, а также руководители органов территориального общественного самоуправления.

Постоянные комиссии представительного  органа по его решению могут быть в любое время переформированы, упразднены, переименованы, изменены по составу. Основными задачами комиссии являются: предварительная подготовка вопросов по своему направлению для  предстоящего рассмотрения на заседании  муниципального представительного  органа, в том числе подготовка проектов правовых актов; содействие реализации принятых на сессии решений; контроль за исполнением принятых представительным органом решений.

В правовых актах отдельных  муниципальных образований постоянные комиссии наделяются полномочиями по принятию окончательных и общеобязательных решений по некоторым вопросам –  в порядке делегирования таких  прав представительным органом. Отношение к такой практике однозначно, а скорее даже отрицательно – авторитет обязательного решения обусловливается тем, что оно не просто исходит, а принято в целом представительным органом муниципального образования; в данном же случае небольшая группа депутатов неоправданно как бы подменяет представительный орган, к тому же нет гарантий в квалификации депутатов, достаточной для подготовки качественного документа.

Временные комиссии могут  создаваться представительным органом  муниципального образования в том  же порядке, что и постоянные комиссии, с одним отличием: назначение временной  комиссии состоит в решении определенного  вопроса, после чего ее полномочия прекращаются.

В муниципальных образованиях представительным органом и постоянной комиссией могут создаваться  также рабочие группы – обычно для подготовки вопроса к заседанию, анализа практики и осуществления  задач, определенных в решении о  создании рабочей группы. В состав рабочей группы наряду с депутатами могут входить работники администрации, научные и практические работники. Подотчетна и подконтрольна рабочая  группа органу, ее создавшему.

Местную администрацию в  целом можно охарактеризовать как  орган местного самоуправления, осуществляющий текущее управление хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования. Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Поскольку муниципальное  законодательство предполагает многообразие видов и уровней муниципальных  образований, различное число жителей  и масштабы территорий осуществления  местного самоуправления, единый порядок  организации и деятельности местной  администрации невозможен, равно  как и способ ее формирования. Если рассматривать самостоятельное  муниципальное образование с  населением в несколько сотен  человек, то для главы местной  администрации вполне очевидно будет  полномочие по назначению всех работников своей администрации, число которых, впрочем, может быть ограничено помощником главы и бухгалтером. Другое дело, если речь идет о муниципальном районе, в котором проживает несколько  сот тысяч, или о городском  округе с миллионным населением.

В больших муниципальных  образованиях аппарат администрации  включает не один десяток подразделений, в которых работают сотни муниципальных  служащих и столько же технического персонала. Такое положение предопределяет сложный порядок формирования местной  администрации.

Далее происходит делегирование  кадровых полномочий главой города должностному лицу городской администрации. Так, начальнику главного управления кадров делегируются полномочия по назначению на должность и освобождению от должности  заместителей руководителей структурных  подразделений администрации, начальников  и заместителей начальников отделов  и специалистов этих подразделений. Назначение на эти должности происходит по согласованию с главой города, его  заместителями, руководителями соответствующих  структурных подразделений и  юридическим управлением.

Кроме структуры местной  администрации представительный орган  муниципального образования утверждает также положение о соответствующей  местной администрации, которое  на муниципальном уровне является основным документом, регламентирующим организацию  и деятельность местного исполнительно-распорядительного  органа.

В число наиболее важных полномочий администрации входит разработка проектов планов социально-экономического развития и проекта бюджета муниципального образования, а также исполнение их после принятия районным собранием, управление муниципальной собственностью, выполнение отдельных государственных  полномочий.

Глава местной администрации  названного муниципального района помимо руководства администрацией распоряжается  муниципальной собственностью, включая  средства районного бюджета и  внебюджетных фондов, определяет компетенцию  органов администрации, назначает  на должность и освобождает от должности работников администрации, применяет к ним меры поощрения  и взыскания, отменяет правовые акты должностных лиц администрации  в случае противоречия их законодательству, представляет интересы муниципального образования в отношениях с другими  организациями.

Заместители главы администрации  назначаются единолично главой администрации  и наделяются полномочиями по руководству  определенным направлением деятельности муниципального образования. Глава вправе передать заместителям свои полномочия, кроме права: на назначение на должность и увольнения с должности руководителей комитетов, управлений и отделов администрации; на отмену постановлений и распоряжений главы администрации; на принесение протестов на решения районного собрания; на заключение договоров с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления другого муниципального образования; первого распорядителя кредитов.

Управляющий делами администрации  назначается главой местной администрации  по согласованию с районным собранием. Он руководит делопроизводством в администрации, обеспечивает публикацию нормативных правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, вносит предложения по структуре и штатному расписанию администрации, обеспечивает проведение аттестации и квалификационных экзаменов муниципальных служащих, а также их учебу и повышение квалификации, осуществляет контроль за работой общего отдела, контролирует соблюдение распорядка дня работниками администрации.

Руководители структурных  подразделений администрации назначаются  ее главой. К основным полномочиям  руководителя подразделения названное  Положение относит осуществление  общего руководства соответствующим  подразделением, разработку положения  о подразделении и должностных  инструкциях его работников, внесении главе администрации предложений  по кадровым вопросам.

В структуру местных администраций  входят различные по наименованию подразделения  – департаменты, комитеты, главные  управления, управления, комиссии и  пр. Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Это позволяет систематизировать указанные органы по группам: функциональные, отраслевые и территориальные исполнительно-распорядительные муниципальные органы.

Функциональными будут те подразделения местной администрации, которые выполняют задачи применительно  ко всем отраслям местного хозяйства (например, бюджетно-финансовые).

Отраслевыми считаются подразделения, которые отвечают за положение дел  в конкретной отрасли на данной территории (например, ведающие жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, здравоохранением).

Территориальными являются подразделения местной администрации  по управлению частями территории муниципального образования (например, в муниципальном  образовании, большом городе, поделенном на районы, – это районные администрации).

Число подразделений, муниципальных  служащих и технического персонала  в администрации каждого муниципального образования зависит от нескольких факторов, в частности от числа  жителей и масштаба территории.

3. Контрольный  орган муниципального образования

самоуправление муниципальный образование полномочие

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данному виду муниципальных органов посвящена ст. 38 «Контрольный орган муниципального образования». В Законе назван ряд возможных видов контрольных органов на муниципальном уровне, используются формулировки «контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие)». Закон не исключает «другие» варианты наименования органа.

Для чего создается контрольный  орган муниципального образования? Ранее главной целью такого органа считался контроль в части составления  и исполнения местного бюджета. Эта  цель осталась – контрольный орган  «образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении» (ст. 38 Закона). Все соответствующие действия совершают иные органы и лица местного самоуправления, а контрольный орган контролирует, чтобы эти действия не противоречили законодательству.

Вместе с тем Федеральный  закон 2003 г. в ст. 38 говорит еще об одном предназначении контрольного органа муниципального образования – он создается «также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности». Таким образом, значительно расширен круг целей, а значит, и диапазон деятельности контрольного органа.

Если контрольный орган  создается в муниципальном образовании, это предусматривается его уставом. Быть или не быть контрольному органу, зависит от усмотрения представительного  органа или главы муниципального образования на стадии разработки устава, ведь согласно ст. 34 Закона 2003 г. контрольный орган не отнесен к числу обязательных на муниципальном уровне.

Закон говорит о двух альтернативных способах формирования контрольного органа муниципального образования – на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. На практике в основном используется второй способ – состав контрольного органа утверждается решением представительного  органа муниципального образования.

Как организуется и работает контрольный орган муниципального образования, рассмотрим на конкретном примере. Согласно Положению о Контрольно-счетной  палате Владимирского городского Совета народных депутатов, утвержденному  решением этого Совета от 29 декабря 1999 г., Контрольно-счетная палата образуется решением городского Совета, является его структурным подразделением и подотчетна ему.

Состоит Палата из председателя, заместителя председателя, а также  из аппарата Палаты, который включает специалистов-аудиторов и инспекторов. Председатель Контрольно-счетной палаты назначается на должность большинством голосов депутатов городского Совета по результатам конкурса сроком на четыре года. Им может быть гражданин  Российской Федерации, постоянно проживающий  на территории г. Владимира, имеющий высшее финансовое или экономическое образование и опыт руководящей работы не менее четырех лет в области государственного или муниципального управления, государственного контроля, экономики или финансов. Председатель руководит работой Палаты, организует ее деятельность, представляет городскому Совету отчет о ее работе, представляет Палату в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.