Понятие политического процесса сущность и типология

§ 1. Сущность и структура  политического процесса

Понятие политического процесса

Политический  процесс — одна из центральных  и, вместе с тем, весьма специфическая  категория политической науки. Правда, некоторые ученые отождествляют  ее с понятием политики в целом (Р. Доуз). Другие же, напротив, видят специфику  политических процессов либо в результатах  функционирования политической системы (Т. Парсонс), либо в динамике борьбы и соперничества групп за статусы  и ресурсы власти (Р. Дарендорф), либо в поведенческих аспектах реализации субъектами своих интересов и  целей (Ч. Мэрриам).

В рамках этих различных  подходов политический процесс обнажает свои важнейшие источники, состояния, элементы. В то же время, при всех различиях теоретической интерпретации  политического процесса, считается  общепризнанным, что он отображает реальное взаимодействие субъектов политики, сложившееся не в соответствии с намерениями лидеров или программами партий, а в результате действия самых разнообразных внешних и внутренних факторов. Иначе говоря, политический процесс показывает, как индивиды, группы, институты власти со всеми своими стереотипами, целями, предрассудками взаимодействуют друг с другом и государством, реализуя свои специфические роли и функции. А так как ситуации, стимулы и мотивы человеческого поведения постоянно изменяются, политический процесс исключает какую-либо заданность или предопределенность в развитии событий и явлений.

Раскрывая содержание политики через сложившиеся формы  исполнения субъектами своих ролей  и функций, политический процесс  демонстрирует, как их осуществление  воспроизводит одни элементы политической системы, разрушает другие, развивает  и творит третьи. Тем самым политический процесс раскрывает как поверхностные, так и глубинные изменения политической системы, характеризует ее переход от одного состояния к другому. При этом важнейшим значением для политического процесса обладает продолжительность или краткосрочность временных периодов данных изменений в формах отправления власти, соотношения сил, способах принятия решений и т.д.

Учитывая названные  черты политического процесса, можно  сказать, что он раскрывает движение, динамику, эволюцию политической системы, изменение ее состояний во времени  и пространстве. Политический процесс  представляет собой совокупность действий институциализированных и неинституциализированных субъектов по осуществлению своих специфических функций (дисфункций) в сфере власти, и в конечном счете ведущих к развитию или упадку политической системы общества.

Применительно к обществу в целом политический процесс раскрывает взаимодействие социальных и политических структур и отношений, т.е. показывает, как  общество формирует свою государственность, а государство, в свою очередь, «завоевывает»  общество. С точки же зрения внутреннего  содержания политический процесс выражает как бы технологию осуществления  власти, представляя собой совокупность относительно самостоятельных, локальных  взаимодействий субъектов, структур и  институтов, связанных теми или иными  специфическими целями и интересами в поддержании (или изменении) системы  правления.

Структура и особенности  политического процесса

По значимости для общества тех или иных форм политического регулирования социальных отношений политические процессы можно  подразделить на базовые и периферийные. Первые из них характеризуют разнообразные способы включения широких социальных слоев в отношения с государством, формы преобразования интересов и требований населения в управленческие решения, типичные приемы формирования политических элит и т.д. В этом смысле можно говорить о процессах политического участия и государственного управления (принятии решений, законодательном процессе и др.). Периферийные же политические процессы раскрывают динамику формирования отдельных политических ассоциаций (партий, групп давления и т.д.), развитие местного самоуправления, другие связи и отношения в политической системе, не оказывающие принципиального влияния на доминирующие формы и способы отправления власти.

В то же время  и базовые, и периферийные политические процессы различаются по времени  и характеру осуществления, сориентированностью  своих субъектов на нормы соперничества  или сотрудничества, могут протекать  явно или в скрытой форме. К  примеру явный (открытый) политический процесс характеризуется тем, что  интересы групп и граждан систематически выявляются в их публичных притязаниях  к государственной власти, которая  в свою очередь делает доступной  для общественного контроля фазу подготовки и принятия управленческих решений. В противоположность открытому  теневой процесс базируется на деятельности публично не оформленных политических институтов и центров власти, а  также на властных притязаниях граждан, не выраженных в форме обращения  к официальным органам государственного управления.

Каждый из политических процессов обладает и собственным  внутренним ритмом, т.е. цикличностью, повторяемостью основных стадий взаимодействия своих субъектов, структур, институтов. Например, электоральный процесс  формируется в связи с избирательными циклами, и потому политическая активность населения развивается здесь  в соответствии с фазами выдвижения кандидатов в законодательные (исполнительные) органы, обсуждения их кандидатур, избрания и контроля за их деятельностью. Как  правило, пик такой активности приходится на время выборов, после чего политическая жизнь как бы затихает, а осуществление  контрольных функций за управляющими рутинизируется.

Циклы государственного управления может задавать деятельность правящих партий. К примеру в бывшем СССР очередные съезды КПСС, определяя  «исторические» задачи, рубежи пятилеток  и проч., обусловливали ритм деятельности всех институтов власти на внутри- и  внешнеполитической арене. В то же время  сегодня — в период реформации общественных отношений — решающее влияние на ритмы функционирования государственных учреждений, способы  политического участия населения  оказывают уже не решения высших органов управления, а отдельные  политические события, изменяющие расстановку  и соотношение политических сил (например августовский «путч» ГКЧП в 1991, апрельский референдум в 1993, кризис в октябре 1993 г .). Аналогичный «рваный» ритм задавали политическому процессу военные перевороты в ряде афро-азиатских  государств, менявшие как институциональные  структуры управления, так и условия  включения населения в политическую жизнь.

В конечном счете  все частные политические процессы объединены одной и той же потребностью их субъектов повлиять на принимаемые  государственной властью политические решения. Поэтому главная задача всех участников различных по значению политических процессов состоит  в том, чтобы включить свои интересы и требования в принимаемые институтами  государственной власти управленческие решения.

Институты государственной  власти являются важнейшим инструментом учета групповых требований и  выработки общеколлективных целей  политического развития (политической воли общества). Таким образом, в  их деятельности все частные политические процессы выражают тот или иной аспект выработки, принятия и осуществления  управленческих решений. От деятельности государственных институтов зависит  степень централизации власти и  распределения полномочий между  группами, участвующими в выработке  целей политического развития. Используя  свою устойчивость и мобильность, институты государственной власти способны поддерживать даже те нормы и цели (а следовательно, и связанные с ними частные политические процессы), которые не отвечают интересам основной части общества, расходятся с политическими традициями социума и противоречат гражданскому менталитету.

Режимы  протекания политического  процесса

С изменением форм, методов и функций, осуществляемых институтами государственного управления, изменяются базовые и периферийные политические процессы. Чаще всего  различают три режима их протекания. Первый — это режим функционирования, не выводящий политическую систему за рамки сложившихся взаимоотношений граждан и институтов государственной власти. В этом случае политические процессы отражают простое воспроизводство структурами власти рутинных, повторяющихся изо дня в день отношений между элитой и электоратом, политическими партиями, органами местного самоуправления и т.д. Традиции и преемственность в развитии связей участников политических процессов обладают при этом неоспоримым приоритетом перед любыми инновациями.

Второй режим  протекания политических процессов  — это режим развития. В этом случае структуры и механизмы власти выводят политику государства на уровень, который позволяет адекватно отвечать на новые социальные требования населения, вызовы времени. Такой характер политических изменений означает, что институты государственной власти, правящие круги нащупали цели и методы управления, соответствующие происходящим изменениям в социальной структуре, меняющемуся соотношению сил внутри страны и на международной арене. Политическое развитие сопровождается интенсивным взаимодействием макро- и микрофакторов власти, ведущим к повышению соответствия политической системы другим сферам общественной жизни, нарастанию сложности ее строения, повышению способности применять гибкие стратегии и технологии властвования с учетом разнообразных интересов групп и граждан.

И, наконец, третьей  разновидностью режима существования  политических процессов является режим  упадка, распада политической целостности. Как говорил П. Б. Струве, — это «регрессивная метаморфоза» политики. В данном случае политические изменения (в способах артикулирования интересов, отбора элит, принятия решений и проч.) имеют негативный характер по отношению к нормам и условиям целостного существования политической системы. Энтропия и центробежные тенденции преобладают здесь над интеграцией, атомизация политических субъектов и распад режима правления носят необратимый характер. В результате принимаемые режимом решения утрачивают способность управлять и регулировать социальные отношения, а сам режим теряет стабильность и легитимность.

Классическим  примером такого протекания политических процессов является судьба большинства  бывших социалистических стран в  европейском и азиатском регионах, где правящие круги так и не отыскали адекватных мер и способов управления, чтобы отреагировать  на социально-экономические и духовные запросы времени.

§ 2. Политическое участие 

Сущность  политического участия

В каждом государственно организованном обществе складывается та или иная вовлеченность граждан  в политику. Однако сама идея необходимости  участия людей в политической жизни понимается учеными по-разному. Так, многие последователи руссоистских, марксистских и ряда иных традиций в политической мысли настаивают на необходимости практически поголовного  участия граждан в политической жизни. Например, Ленин неоднократно говорил о неизбежности при социализме «прямого, обеспеченного законами <...> участия всех граждан в управлении государством» . Некоторые теоретики т.н. новых левых (Л. Гудмен, Т. Хейден, Ф. Фонон) также убеждены в недостаточности участия граждан в «символической» политике (т.е. голосовании) и требуют обязательного вовлечения населения в процесс принятия решений. В значительной мере подобного рода идеи представлены и в современных теориях партисипаторной демократии.

В то же время  теоретические (и идеологические) оппоненты  данной точки зрения полагают, что  «единственными средствами участия, доступными для граждан <...> являются голосование  за лидеров и дискуссии» . Еще более пятидесяти лет назад американский ученый Липманн высказал мысль, что ожидать от среднего американца интереса к делам государства, значит предполагать у него едва ли не патологическую потребность в политических знаниях и действиях.

Видимо, следует  признать, что потребность и степень  вовлеченности граждан в политику зависят от конкретной ситуации, духовного  климата в обществе, а также  от состояния и политической системы, и самого человека. Однако понятно  и то, что в целом в реальной жизни большинство граждан не имеют ни средств, ни возможностей для  постоянного участия в политике. Для людей, не желающих делать профессиональную карьеру политика, эта область  жизни, требуя дополнительных сил, знаний, психологической готовности к соперничеству  и других внутренних свойств и  усилий, чаще всего не является внутренне  притягательной. Напротив, зачастую она  становится сферой выброса негативных эмоций человека, социального перевозбуждения, кризиса личности, проявлением чего служат различные формы незаконопослушного поведения, политического терроризма, коррупции и т.д.

Чаще всего  в теории указываются следующие  причины включения индивида в  политику: те или иные состояния  сознания человека (например ощущение угрозы своему общественному положению  — Ласуэлл; рациональное и расчетливое  осознание своих интересов и  необходимости завоевания нового статуса  — Лэйн; желание жизненного успеха и общественного признания —  Доунс; понимание общественного  долга и реализация собственных  прав, страх за самосохранение в  общественной системе и т.д.), достижение определенного культурно-образовательного уровня; доступность информации и  ряд других факторов. В качестве особой причины рассматривается  способность государства (политических структур и институтов) к принудительному  включению граждан в сферу  политики.

В совокупности все эти мотивы выражают соотношение  представлений индивида о своем  гражданском статусе и реальных, предоставленных государством возможностей для укрепления или изменения  этого общественного положения. Таким образом, политическое участие  раскрывает процесс включения индивида (групп граждан) в механизмы артикулирования  и агрегирования его (их) властно  значимых интересов. Оно характеризует  все действия отдельных лиц и  групп граждан, стремящихся повлиять на содержание и характер политических решений органов и институтов государственной власти в общенациональном масштабе или на местном уровне.

Формы и разновидности  политического участия

Многообразие  форм и разновидностей политического  участия зависит от определенных свойств действующего субъекта (пол, возраст, род занятий, религиозная  принадлежность, образование и т.д.), режима правления (и, следовательно, набора тех средств, которые государство  предоставляет гражданам для  защиты их прав и интересов), а также  от конкретной политической ситуации.

В соответствии с этими условиями американские политологи С. Верба и Л. Пай выделяют следующие разновидности политического  участия: совершенно пассивные формы  политического поведения граждан; участие людей только в выборах представительных органов; вовлеченность индивидов только в решение местных проблем; политическое поведение активных участников предвыборных кампаний; поведение политических активистов, распространяющих свою активность на всю сферу политики; участие как форма профессиональной деятельности политика.

Их соотечественник  Милбэрт предпочитает говорить об «активных» формах политического участия (руководство  государственными и партийными учреждениями, деятельность кандидатов в представительные органы власти, организация предвыборных кампаний и т.д.), «промежуточных» (участие  в политических собраниях, поддержка  партий денежными пожертвованиями, контакты с официальными лицами и  политическими лидерами и т.д.), «наблюдательной» (ношение на демонстрациях транспарантов, попытки вовлечь других граждан  в процесс голосования или  дискуссии и т.д.), а также об «апатичном» отношении граждан  к политике.

При всем многообразии форм и разновидностей политического  участия очевидно, что все они  различаются по масштабности, сфере социального распространения. Иначе говоря, обращение индивида к политическим средствам защиты своих интересов может либо предполагать его участие в решении вопросов общенационального характера, либо касаться местных проблем, быть ограниченным рамками локального производственного коллектива, территориального самоуправления и проч. При этом сами формы политического участия могут быть как прямыми, выраженными непосредственными действиями индивида, так и косвенными, характеризующими его включение в политику через различные группы, организации и структуры.

Существенной  характеристикой является степень  интенсивности политического участия. Если одной его крайностью является деятельность активистов партий, политических движений, групп интересов и проч., то другую характеризуют апатия, отчужденность людей от политики, полное равнодушие к этой сфере общественной жизни. В равной степени причинами аполитичности граждан могут выступать разочарование в проводимом властями политическом курсе, отторжение от социальной системы в целом (например различных люмпенизированных слоев), сориентированность на сугубо личные, бытовые потребности или — полное доверие к правящим элитам и лидерам. В свою очередь столь же многообразны и причины, заставляющие людей значительную часть жизни проводить в политических баталиях. Однако в любом случае крайности политического участия весьма опасны. Так, излишняя вовлеченность в политические отношения абсолютизирует состязательный стиль социального существования в целом, увеличивает нервную нагрузку, придает нравственным принципам человека излишнюю целевую направленность, заставляя смотреть на жизнь через призму групповых взаимоотношений. С другой стороны, длительная отчужденность от власти, а следовательно, и отсутствие навыков ведения дискуссий, поиска компромиссов создает у людей предрасположенность к радикализации своих социальных требований и даже экстремизму, провоцирует взрывоопасные формы отношений населения и властей.

Основной и, как  показывает опыт, оптимальной формой политического участия для большинства  населения являются выборы в представительные органы власти. Эта форма взаимодействия индивида и государства очерчивает ясные сферы компетенции элит и неэлит, предоставляет возможности  для проявления людьми самой различной  степени активности и, что весьма важно, обладает временной протяженностью, не требующей чрезмерных психологических  нагрузок. Характеризуя наиболее распространенные формы политического участия, следует  сказать, что они могут быть организованными  и неорганизованными, систематическими и периодическими, сориентированными  на традиционные и нетрадиционные формы  взаимоотношений индивида и власти. С точки зрения мотивации политических действий можно говорить об автономных (выражающих сознательно обусловленные формы включения индивида в политику) и мобилизованных формах политического участия (характеризующих вынужденное вхождение граждан в политику под давлением государства или других политических структур). В плане отношения к действующим в государстве законам необходимо различать конвенциональные (т.е. легальные, соответствующие законодательству) и неконвенциональные (незаконные) формы политического участия.

Политический  протест

Особым значением  для политической системы, действующего режима правления обладают формы  и способы политического участия, выражающие политический протест населения. Политический протест представляет собой разновидность негативной реакции индивида (группы) на сложившуюся  в обществе политическую ситуацию или  конкретное действие отдельных органов  государства и политических оппонентов.

Как правило, политический протест возникает там, где действуют  неэффективные стратегии и технологиии  осуществления власти (подавляются  права меньшинств, невелики права  индивида на предъявление претензий  властям, действуют системы ограничений  — например в виде имущественных, образовательных и иных цензов на участие в голосовании и т.д.). Его наиболее распространенным источником является слабая приверженность граждан  господствующим в обществе ценностям, низкая солидарность с провозглашенными политическими целями режима (из-за признания их неверными, несправедливыми  или устаревшими), психологическая  неудовлетворенность сложившейся  системой взаимоотношений гражданина и государства, страх за свое будущее (ожидание репрессий, преследований  за политические убеждения).

В зависимости  от причин, вызвавших протест, граждане могут добиваться своих целей  либо путем корректировки правительственного курса, не меняя при этом основ  и принципов сложившейся политической системы и режима правления, либо борясь за изменение базисных основ  и способов существования власти. В этом смысле формы политического  протеста могут быть как конвенциональными, так и неконвенциональными.

К первым, в частности, можно отнести разрешенные властями демонстрации, пикеты, политические резолюции  партий и запросы парламентариев, возражающих против того или иного  решения правительства, отдельные  акты гражданского неповиновения. Типичным примером законного политического  протеста может служить и деятельность различных молодежных, женских, экологических  движений, демонстрирующих «неадекватность  традиционных политических форм в условиях современной жизни» . Такие движения соседских, территориальных, религиозных и прочих общин (т.н. альтернативные движения, обладающие определенным политическим весом во многих странах Запада), не только пытаются найти свой уникальный, новый стиль жизни, но и выдвигают вполне определенные политические требования, в частности борясь за идеал «демократического ответственного государства». Однако при всей нестандартности проповедуемого ими образа жизни, как правило, они действуют только в рамках закона, не скатываясь к противоправным политическим акциям.

В качестве незаконных, неконвенциональных форм политического  протеста могут рассматриваться  запрещенные властями антиконституционные  демонстрации и шествия, деятельность подпольных политических партий, политический терроризм, а также самые разрушительные для общества формы политического  участия — революции. Стремясь предотвратить  подобные действия, государства определяют процедуры совершенствования конституционных  основ политического строя, предполагающих даже видоизменение фундаментальных, базисных черт действующей системы  власти (т.е. определяют условия и  границы политического воздействия  групп и граждан), но в то же время  формируют структуры и механизмы, пресекающие несанкционированные  формы политического участия  населения.

§ 3. Процесс принятия политических решений 

Специфика и структура процесса принятия политических решений

Принятие политических решений — центральный элемент  преобразования политических требований различных групп и граждан  в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования  социальных отношений. Коротко говоря, принятие решений — это технологическое  преобразование политической власти в  управление социальными процессами.

По существу, данный процесс присутствует как  на «входе», так и на «выходе» политической системы. При этом увеличение требований населения, социальное «возмущение» среды  расширяют масштаб управления и  повышают его роль в организации  политической жизни. С другой стороны, эффективность реализации принятых решений непосредственно влияет на степень поддержки и авторитет  режима правления.

В настоящее  время в политической науке сложилось  два основных подхода к пониманию  процесса принятия решений. Так, нормативная теория трактует его как процесс рационального выбора политических целей в сложных ситуациях. В качестве важнейших средств оптимизации такого выбора предлагаются различные математические модели, исследование операций и другие инструментальные приемы. Поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентирована на описание разнообразных факторов, которые влияют на принятие решений в конкретной ситуации.

Такого рода подходы отражают двоякий характер управленческого процесса. С одной  стороны, они подчеркивают громадную  роль и прерогативы институтов и  органов управления, регламента и  процедур принятия решений, роль технического персонала и материального обеспечения  деятельности всех лиц, занятых в  этом процессе, или, одним словом —  значение тех внешних и внутренних факторов, которые выражают рациональность, технократизм этой формы политической деятельности людей. С другой стороны, несмотря на большую роль, которую  играют в этом деле регламенты и  институты, как правило, в процессе принятия решений господствуют неформализованные  процедуры, зависящие отличного  опыта лиц, определяющих цели и средства их достижения, от интуиции и персональных знаний управляющих, их межличностных  связей. Более того, поскольку в  обществе, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной  целиком и полностью контролировать принятие решений, то этот процесс всегда представляет собой «компромисс  и примирение соперничающих ценностей» , что только усиливает роль субъективизма в этом деле.

Таким образом, следует признать, что политическая власть реализуется через личное влияние управляющих и, несмотря, на регламентирующую роль правил и  процедур принятия решений, привносит  в этот процесс непредсказуемость  и непрогнозируе-мость. В конечном же счете процесс принятия решений  представляет собой симбиоз рациональности и иррациональности, рационально  организованного взаимодействия структур и институтов власти и значительного  субъективизма управляющих.

Эти два начала соотносятся и взаимодействуют  на различных этапах принятия решений  — подготовительном, собственно принятия решений, реализации принятых решений.

Подготовительный  этап принятия решений 

На этом этапе  из общего социального контекста  выбирают те требования и конфликты, которые носят политический характер. Таким образом формируется т.н. повестка дня, т.е. совокупность проблем, которые необходимо решать политическими  средствами и методами регулирования.

От умения определять насущные проблемы зависит, способен ли правящий режим предвосхитить политические события, сможет ли он препятствовать возникновению кризисов или вынужден будет реагировать на них постфактум. Как правило, на этом этапе различные  группы отстаивают собственное понимание  того, в какой очередности следует  решать важные общественные проблемы. Избирательное отношение к актуальности тех или иных социальных вопросов может определяться идеологическими  требованиями, ролевыми ожиданиями представителей правящих кругов, личными симпатиями, прошлым опытом и другими причинами. Например, невнимательное отношение  к важным социальным проблемам может  определяться т.н. мобилизационным  наклоном (А. Бахрах), т.е. традиционным недопониманием или неприязнью властей  к тем или иным нуждам населения, нежеланием нанести ущерб правящим группам, ошибочным представлением элит о собственных интересах  и т.д.

Активную роль в этом процессе играют различные  структуры — формальные (парламентские  комитеты, комиссии, лоббирующие группы) и неформальные (межличностные объединения  политиков, экспертов и т.д.). При  этом большое значение имеет тот  факт, готовится ли решение крупных, стратегических или обычных, рутинных вопросов. В первом случае значительно  острее ведется явная или неявная  полемика политических групп и сил, растет напряженность в правящих кругах, усиливается воздействие  теневых рычагов власти. Но в целом  возможность включать те или иные проблемы в «повестку дня» или  «удерживать какие-то вопросы вне  сферы политики» и означает обладание властью.

Главным условием выработки «повестки дня» является получение информации, которая, собственно, и создает для управляющих  проблемную ситуацию: как отнестись  к тому или иному вопросу. При  этом, как отмечает известный специалист в области принятия решений Э. Квейд, информация должна быть получена о тех принципиальных моментах, которые  должны быть учтены при принятии решений. Такая необходимость предполагает наличие у органов принятия решений  возможностей для накопления достоверных  сведений о социальных процессах  и для их переработки.