Понятие, содержание, координация направления деятельности прокуратуры Российской Федерации

           Понятие, содержание, координация направления деятельности прокуратуры Российской Федерации, в том числе на участке надзора за соблюдением прав н\л.

          Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В этих целях прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.      

            Координация деятельности правоохранительных органов – эта функция прокуратуры состоит в обеспечении согласованного взаимодействия соответствующих государственных структур, наделенных специальными полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация обеспечивает кооперацию, взаимное дополнение, сложение сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью. Существует отдельное понятие «основные направления деятельности» органов прокуратуры, тесно связанное с понятием «функции». Прокуратура не должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением законов во всех сферах правовых отношений. Должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в стране.

   На прокуратуру с момента  ее создания возлагались, наряду  с осуществлением надзорных функций, и другие функции, хотя и связанные с надзорной деятельностью, но носящие в основном организационный характер. Среди них выделяют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. 
Содержание, предмет и правовое урегулирование этого направления деятельности в процессе развития прокуратуры менялись по различным причинам. В период становления нового российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. Однако спустя некоторое время функция по координации деятельности правоохранительных органов была восстановлена Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»». Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качественности расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения уголовных дел в судах. 
Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет возможность выявлять недостатки в деятельности органов, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении проверок органы прокуратуры могут устанавливать среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «горизонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности по борьбе с преступностью. 
         Правоохранительные органы такие, как прокуратура, органы внутренних дел. Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции и другие, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга, своими специфическими формами и методами в пределах установленной для каждого из них компетенции. Для создания надлежащего заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование действий всех органов правоохранительной системы, что и достигается посредством осуществления координационной деятельности. 
В соответствии с законом «О прокуратуре» (ст. 8).

           Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам отводится роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, т.е. организатора выработки и реализации совместных согласованных с другими правоохранительными органами мер по выявлению, раскрытию, расследованию, пресечению и предупреждению преступлений, по принятию мер по устранению причин и условий, способствующих их решению. С термином «координация» тесно связан другой, более широкий термин «взаимодействие», который нередко употребляется наряду с координационной деятельностью, но по своему содержанию включает в себя другой подход. Фактически любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия ее участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии в отличие от координации у ее участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное – не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимных действий. Именно в таком значении понимается взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов с судами в сфере борьбы с преступностью. Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в соответствии с определенными принципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Согласно нормам указанного Положения координация строится на основе соблюдения законности, равенства всех участников деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий, самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. При этом координационная деятельность проводится гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой тайне. Ответственность за выполнение согласованных решений несет руководитель каждого правоохранительного органа. К числу других требований следует также отнести требования о непрерывности и постоянности подобной координационной деятельности, об осуществлении ее по наиболее важным и значимым направлениям борьбы с преступностью, о гарантированности обеспечения конспирации при проведении совместных специальных операций, о подчинении частных (ведомственных) интересов общим и другие. 
             Положением также определено, что координационная деятельность осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью. Достижение указанных целей предполагает объединение усилий правоохранительных органов, устранение дублирования и параллелизма в работе, разработку и согласованность их действий по своевременному выявлению, пресечению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, при строгом соблюдении законности. 
Координационная деятельность правоохранительных органов направлена на обеспечение всестороннего анализа состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений. Результатом таких действий становится выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, разработка совместно с, другими государственными органами, научными учреждениями мероприятий по предупреждению преступлений и иных правонарушений, подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступными проявлениями. Положение о координации, также, как и действующий Закон о прокуратуре, не содержат исчерпывающего перечня правоохранительных органов, являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с преступностью. Вместе с тем становится общепринятым в теории и на практике отнесение к числу участников этой деятельности тех государственных органов, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из следующих функций: дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной деятельности или надзора. Исходя из этого, участниками координационной деятельности помимо органов прокуратуры являются органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции, таможенные органы, органы Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны. Федеральной пограничной службы, Федеральные органы правительственной связи и информации. Соответственно суды и судьи в силу их особого статуса не входят в число органов, обязанных участвовать в координационной деятельности.

          Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению. 
Развитие и совершенствование координационной деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях: межгосударственном (Генеральная прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств - участников СНГ); федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов); межрегиональном (Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов); региональном (прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); местном (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории)

        В соответствии с федеральным централизованным построением прокуратуры РФ ее органы осуществляют полномочия по координированию деятельности правоохранительных органов на федеральном, региональном и местном или муниципальном уровнях.

          На федеральном уровне участниками координации являются Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и другие ведомства правоохранительных органов. Непосредственно под руководством Генерального прокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное Совещание руководителей федеральных правоохранительных органов, которое принимает различные совместные решения по вопросам борьбы с преступностью обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов. 
Также на федеральном уровне Генеральный прокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных отношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области международного сотрудничества по борьбе с преступностью. Кроме того. Генеральный прокурор РФ возглавляет Координационный Совет прокуроров СНГ. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, входящих в его состав, в сфере обеспечения законности, борьбы с преступностью и иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов.

         На уровне регионов роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъектов Федерации, а в состав участников координации входят военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ. Основную работу по координированию на местном (муниципальном) уровне выполняют прокуроры городов (районов) и приравненные к ним прокуроры, а другими участниками являются руководители соответствующих правоохранительных органов, осуществляющие деятельность по борьбе с преступностью на данной территории. 
             Кроме этого, в связи с образованием федеральных округов и функционированием в каждом из них управлений Генеральной прокуратуры РФ в настоящее время осуществляется координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности на уровне федеральных округов.   

             При этом наиболее распространенной формой такой деятельности является организация и проведение межведомственных совещаний, которые посвящаются главным образом обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период - квартал, полугодие, год. На эти совещания практикуется приглашение работников правоохранительных органов, от которых зависит решение обсуждаемых проблем, представителей государственных органов и общественных организаций, ученых - юристов.

            Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляют руководители правоохранительных органов - каждый по своему ведомству. Весьма распространенной формой координации являются совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью. В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе составляются совместные планов мероприятий по организации борьбы с преступностью. Одной из широко применяемых форм координации является направление местным правоохранительным органам писем и методических рекомендаций. В информационных письмах даётся анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и суда по борьбе с преступностью, применения законов, главным образом недавно принятых, состояния работ по раскрытию и расследованию конкретных преступлений и их судебному рассмотрению. Эти письма всегда являются итогом обсуждения той или иной проблемы на заседании координационного совета или межведомственного совещания.

                Менее распространенной формой  координации являются направляемые  на места методические письма. Они посвящаются, как правило, тактике  и методике производства каких-либо  сложных процессуальных действий  или составлению процессуальных документов, вызывающих затруднение на практике. Кроме того, существует система и методика единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это позволяет оказывать влияние на следственную практику, независимо от ведомственной принадлежности следователей. И в то же время - даёт возможность правильно оценивать состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в деле точного и неуклонного соблюдения норм уголовного процесса.

Правовое регулирование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Правовой основой координационной деятельности прокуратуры являются:

1. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации",  другие федеральные законы;
2. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567);
3. совместные приказы, указания руководителей правоохранительных органов России;
4. приказы Генпрокурора РФ;
5. международные договоры.

      Правовой основой координационной деятельности прокуратуры в первую очередь служит Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", во исполнение ст. 8 которого Президентом РФ утверждено Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567).

       Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется прокурором в соответствии с определенными принципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации.

      Участниками координационной деятельности наряду с органами прокуратуры определены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы таможенной службы и другие правоохранительные органы. Это положение обусловливает необходимость руководствоваться при осуществлении координации и соответствующими Федеральными законами:

• "О полиции" от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ;
• "О федеральной службе безопасности" от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ;
• "О внешней разведке" от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ  и др.

       Существенное значение для правового регулирования координации имеют УПК, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", определяющие компетенцию, полномочия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, порядок осуществления уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности. Исходя из важности и значимости борьбы с терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков, существенное значение для правового регулирования координационной деятельности органов прокуратуры имеют Федеральные законы "О противодействии терроризму", "О противодействии коррупции", "О наркотических средствах и психотропных веществах" и др.

      Важным звеном правового регулирования координации наряду с перечисленными нормативными правовыми актами являются совместные приказы, указания руководителей правоохранительных органов России, приказы Генпрокурора РФ. К их числу относятся Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утв. приказом МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России от 17.04.2007 N 368/185/164/481/32/184/97/147, совместное указание Генпрокуратуры РФ и МВД России "О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" от 29.09.2008 N 215/69 и др.

      Среди актов Генпрокурора РФ, касающихся вопросов координации, в первую очередь следует выделить приказы Генпрокуратуры России от 16.01.2012 N 7 "Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности" и от 15.05.2010 N 208 "Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции".

      Взаимодействие правоохранительных органов по борьбе с преступностью базируется также на положениях международных договоров, участниками которых является Россия, используется международный опыт предупреждения преступности и борьбы с ней. Основные направления взаимодействия правоохранительных органов различных стран в области борьбы с преступностью в общем виде определены в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. В 1992 г. по инициативе Генпрокуратуры РФ заключено соглашение о сотрудничестве между прокуратурами России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии. В последующем аналогичные соглашения заключались со всеми прокуратурами стран СНГ. Одним из приоритетных направлений взаимодействия прокуратур этих стран является координация деятельности по борьбе с преступностью.

      Соответственно, прокурорам, особенно приграничных территорий, при осуществлении координационных    полномочий    необходимо   руководствоваться    положениями перечисленных международных правовых документов и обеспечивать их исполнение.

       Обязательными для руководства и исполнения участниками координационной деятельности всех уровней являются постановления координационных совещаний руководителей правоохранительных органов России.

            Немаловажное значение для надлежащего обеспечения координационной деятельности также имеют специальные организационно-распорядительные документы Генпрокуратуры РФ и прокуратур областного звена, к которым в первую очередь относятся регламенты  соответствующих координационных совещаний, где устанавливается порядок планирования, подготовки и проведения заседаний координационных совещаний, подготовки справок, обзоров, информационных писем, осуществления контроля исполнения  координационных  мероприятий.    В    них определяются подразделения или органы, ответственные за подготовку материалов к заседанию    координационных  совещаний,    сроки    представления    информации, разграничивается компетенция подразделений и (или) конкретных должностных лиц и другие вопросы организации координационной работы.

         Наряду с организацией координации прокурор осуществляет и свою основную функцию - надзор за исполнением законов участниками координационной деятельности, законностью ведения ими борьбы с преступностью.

        Поэтому основным принципом организации и осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является соблюдение законности, включающее в себя безусловное и точное исполнение всеми ее участниками действующего законодательства,    обеспечение    неотвратимости    наказания    за совершенное преступление, защиту прав и законных интересов каждого гражданина.

        Основополагающим началом организации координации является равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений,   разработке   рекомендаций   и   мероприятий   по   борьбе   с   преступностью.

        Принцип равенства субъектов координации означает, что, несмотря на организаторскую роль прокурора в этой деятельности и выполнение им надзорной функции, он при осуществлении координационных полномочий не имеет преимуществ перед другими участниками и обладает одинаковыми с ними правами при выработке и принятии совместных решений, а также несет равную ответственность за результаты согласованной деятельности по борьбе с преступностью в части, касающейся деятельности органов прокуратуры.

       Вместе с тем соблюдение равенства прав участников координации не исключает самостоятельность и инициативу каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему полномочий в выборе средств и способов выполнения принятых решений, рекомендаций и проведения мероприятий.

       Так, при выполнении  своих функций в отделе за соблюдением прав и свобод несовершеннолетних и молодёжи также ведётся координационная деятельность с целью предупреждения преступности среди несовершеннолетних. Отдел прокуратуры координирует свою деятельность с привлечением Министерств и многих других структурных подразделений имеющих возможность принять участие в регулировании и снижении уровня преступности среди несовершеннолетних и молодёжи. С целью осуществления   надзора   за   исполнением законодательства   об   охране   детства,   об   обеспечении  принципа приоритетности  проблем  выживания,  защиты  и   развития   детей   на федеральном  и  региональном  уровнях,  о  правах несовершеннолетних и гарантиях  их  реализации,  провозглашенных  Конституцией   Российской Федерации, Конвенцией ООН о правах ребенка.

      Организовывая и проводя межведомственные семинары, межведомственные рабочие группы совещаний, подготавливая информационно-методические материалы по вопросам компетенции отдела, проводя координационные совещания на участке надзора за соблюдением прав несовершеннолетних преследуют цели, соответствующие функциям отдела:

• Ведение учета семей с несовершеннолетними детьми, находящихся в социально-опасном положении.
• Осуществление индивидуально-профилактической и реабилитационной работы с семьями с несовершеннолетними детьми, находящимися в социально-опасном положении.
• Оказание помощи в трудоустройстве и бытовом устройстве несовершеннолетних, вернувшихся из учреждений уголовно-исполнительной системы или учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, находящихся в социально-опасном положении.
• Осуществление контроля  за условиями воспитания, обучения, содержания и обращения с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики, и  взаимодействие с  учреждениями уголовно-исполнительной системы по поручению комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав городского округа город Рыбинск.
• Осуществление контроля за своевременным предоставлением сведений органами и учреждениями, должностными лицами субъектов системы профилактики в соответствующие инстанции о выявленных безнадзорных или беспризорных несовершеннолетних, а также о детях, находящихся в  социально-опасном положении, в целях защиты и восстановления их прав.
• Осуществление взаимодействия с правоохранительными органами, другими субъектами системы профилактики, по вопросам профилактики безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав.
• Оказание информационной и организационно-методической помощи специалистам субъектов системы профилактики в осуществлении профилактической работы и решении вопросов защиты прав несовершеннолетних.
• Изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы субъектов системы по профилактике  безнадзорности  и  правонарушений несовершеннолетних, защите прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних.
• Подготовка аналитических докладов, информационных материалов, статистических отчетов по вопросам, входящим в компетенцию отдела.
• Рассмотрение представлений и протестов прокуратуры по вопросам, относящимся к компетенции отдела.

Литература

1. К. Амирбеков, прокурор Кировского района г. Махачкалы, кандидат юридических наук. 
   В статье Ф. Кобзарева "Координационная деятельность по борьбе с преступностью" (Законность. 2005. N 4)

2. Кобзарев Ф.М. Правовые и организационные основы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. М., 1999. С. 4.

3. Осипов Ю. Координационная деятельность прокуратуры // Законность. - М., 1999, № 9. - С. 25-26

4.  «Положение об управлении по делам несовершеннолетних и молодёжи». Положение. Генеральная прокуратура РФ, 24 июня 1996г.

5. Правоохранительные органы Российской Федерации - под ред. В. П.Божьева.

6. Учебное пособие Ответственный редактор С. Л. Лонь Издание    третье, исправленное и дополненное.