Понятие территориального планирования
МИНОБРНАУКИ РОССИИ
Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
ТУЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Кафедра геоинженерии и кадастра
Реферат по дисциплине
Территориальное планирование и прогнозирование
на тему:
«Понятие территориального планирования»
Тула
2014
Содержание
|
Введение
Земельный фонд страны
является национальным
Формирующаяся система управления земельными ресурсами страны учитывает правовые, политические, организационные, экономические, экологические и социальные условия страны и общества.
Кроме того, экономические преобразования в России во многом определили значение управления земельными отношениями и земельными ресурсами. Это связано с тем, что земля помимо ее традиционных свойств (средство производства, территориальный базис, природное тело и др.) стала объектом правоотношений и объектом недвижимости.
В настоящий момент система законодательных и нормативно-правовых актов регламентирует многообразие форм собственности на землю, что требует современных знаний по управлению земельно-имущественным комплексом как муниципального образования, региона (субъекта РФ), так и Российской Федерации в целом.
Современное развитие мировой экономики показывает, что современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.
Управление земельными ресурсами
включает следующие аспекты: политический,
административно-
Управление земельными ресурсами включает такие функциональные действия, как землеустройство, государственный кадастр недвижимости, мониторинг земель и др. Поэтому система управления земельными ресурсами может быть государственной, муниципальной и внутрихозяйственной в зависимости от формы собственности на землю и органа, осуществляющего функции управления.
Целью управления земельными ресурсами является обеспечение потребностей государства и общества, таких как высокий уровень экономических, экологических и социальных условий жизни населения; эффективное развитие предпринимательской, общественной и иной деятельности; сохранение и восстановление свойств окружающей природной среды, в т.ч. земельных ресурсов; формирование экономически и социально обоснованной системы платежей за земельные участки.
- История возникновения территориального планирования
Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов происходят из Древней Месопотамии. Уже в месопотамских городах мы встречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Исследователи отмечают высокий уровень градостроительства древних поселений Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также коренных жителей Америки.
Начало планировки городов в России было положено в Петербурге, заложенном в 1703 г. Петром I. Жалованной грамотой городам, изданной при Екатерине II в 1785 г., обязанность составлять планы была возложена на все города Российской империи.
С середины XIX в. в России и европейских государствах начинает формироваться современная практика городского территориального планирования. Однако заложенные в России в период проведения реформ 1861-1864 гг. основы градостроительного законодательства в советское время были полностью разрушены и место государственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые и ведомственные инструкции и правила. По мнению некоторых авторов, причина этого заключается в том, что централизованное управление экономикой не нуждалось в каких-либо внеотраслевых и вневедомственных регулятивных документах, а главное, в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. До последнего времени в Российской Федерации не было полноценных законов по организации территории и градостроительству.
Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений правообладателей земельных участков. Данные попытки были предприняты в Законе РФ от 14.07.1992 № 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации", а впоследствии в ГрК РФ 1998 г., градостроительных уставах (кодексах) и законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах.
- Понятие территориального планирования
Под территориальным планированием следует понимать деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления по установлению и утверждению положений о развитии территорий, местах размещения объектов для государственных и муниципальных нужд. Если определение градостроительной деятельности в официальных документах представляется чрезмерно расширенным, то такое определение территориального планирования - чрезмерно узким.
Во-первых, территориальное планирование - это видение будущего, отнесенного от настоящего на разные сроки в зависимости от решаемых задач. Планирование может быть краткосрочным, среднесрочным и долгосрочным. В градостроительной деятельности, как правило, речь идет о долгосрочном планировании на 10 и более лет.
Во-вторых, территориальное планирование не следует понимать буквально, как планирование физического обустройства территории. Речь идет об особом планировании социальной, экономической, градостроительной и другой деятельности с учетом ее пространственной локализации.
Территориальное планирование сейчас понимается как создание планов размещения объектов, транспортных магистралей и инженерных систем на основе учета каких-либо ограничений (экологических или охраны памятников) и примитивных расчетов. Однако правильно его рассматривать не как планирование физического обустройства территории, а как планирование территориальной целостности, и - применительно к городу - как планирование развития местного сообщества, его окружения и его деятельности. Методологически это требует продумывания и просчитывания любых планов, программ и проектов не только во времени, но и в пространстве. Так если в традиционном планировании определялись экономические показатели деятельности предприятий независимо от того, где они расположены, то в территориальном планировании эта же задача должна решаться на основе местоположения экономических субъектов в структуре города.
Например, при прогнозе и планировании доходов от торговли можно использовать средние показатели работы всех предприятий города, дифференцируя их по видам торговли, по размерам, по формам собственности. Однако в территориальном планировании следует дифференцировать торговые предприятия по месту их размещения. Тогда окажется, что показатели доходов и налогов предприятий, расположенных в центре города, будут выше, чем на периферии.
Поэтому сегодня в большинстве городов введены схемы дифференциации территории города по так называемому экономическому признаку. Это один из первых шагов, сделанных в системе управления в направлении перехода к территориальному планированию. Дальнейшими шагами будет продвижение в способах дифференцирования территории города с целью максимизировать доходы бюджета и в то же время сократить недовольство налогоплательщиков. Это потребует значительно более сложных методов и схем, нежели те, которые сделаны сейчас. Еще более важным шагом должен стать перевод генеральных планов в русло полноценных документов территориального планирования в направлении их соединения с так называемыми комплексными планами социально-экономического развития. Такие документы, которые чаще всего называют стратегическими планами, позволят повысить качество планирования и обеспечить значительно более эффективное решение самых острых проблем городов.
В-третьих, территориальное планирование позволяет субъектам планирования – местному самоуправлению или государству в лице правительства, министерств или субъектов Российской Федерации - существенно повысить эффективность использования имеющихся ресурсов с целью достижения первостепенных актуальных результатов.
Речь идет об усилении методологических подходов, связанных с выработкой стратегических планов. Такого рода планирование позволяет определить, на чем сосредоточить усилия, на чем сконцентрировать организационные, финансовые и иные ресурсы и как их распределить во времени. В одном случае это может быть решение экологических проблем, в другом случае – создание новых рабочих местам, в третьем - наполнение бюджета. Как правило, в действительности результатом планирования становится не одна, а несколько целей, а точнее - их конгломераты. Зачастую результатами стратегического планирования могут стать не развитие новых форм деятельности, объектов или условий, а недопущение развития негативных явлений и тенденций. Например, такой целью в северных российских городах было не столько увеличение количества прибывающих новых людей, сколько попытка остановить негативную тенденцию отъезда людей «на материк». Во всех случаях современная методология управления утверждает, что эффективность сегодняшних действий определяется правильным выбором цели развития объекта планирования, установлением его желательного состояния в будущем.
В-четвертых, планирование
предполагает разработку
И, наконец, в-пятых, территориальное планирование должно определять, какие действия можно, а какие - нельзя делать сегодня с позиций достижения будущего состояния. С одной стороны, современные действия, например, выдача разрешений на строительство, не должны препятствовать последующим решениям и действиям. С другой стороны, каждое текущее действие должно вписываться в общую картину запланированного результата и тем самым стимулировать возникновение кумулятивного эффекта. Поэтому документ территориального планирования должен стать основой для отбора (в процессе подготовки), а также результатом отбора (как утвержденный документ) полезных действий и недопущения действий, ухудшающих перспективное состояние города, усложняющих планы местного самоуправления.
Главная проблема территориального планирования сегодня заключается не в отсутствии финансирования этой деятельности (как думает большинство профессионалов – градостроителей), а в неверии публичной власти в то, что это нужно и возможно. Город - это сложнейший социальный и экономический организм с не вполне ясными законами развития и феноменами существования, с воздействием сотен различных факторов, в том числе непредсказуемых, вроде стихийных катаклизмов. Если же кто-то готов поверить в силу науки и предположить, что прогнозирование и планирование перспективного состояния города возможно в принципе, то все равно остается открытым вопрос, что оно даёт «простому человеку», какой смысл тратить деньги сегодняшних налогоплательщиков ради обещаний чего-то хорошего в будущем. Это ключевой вопрос, от которого зависит судьба градостроительства как профессии, состояние города и городского сообщества.
- Базовые принципы территориального планирования
К базовым принципам формирования программ социально-экономического развития муниципальных образований, обеспечивающих методологическое единство территориального планирования на всех уровнях иерархии, относятся:
1. Принцип непрерывности территориального планирования. В работах современных авторов имеется несколько трактовок данного принципа. Одни под принципом непрерывности понимают интеграцию плановых документов, составленных на различные периоды времени (год, пять, десять лет и т.д.).
Другие - сочетание перспективных и текущих планов и корректировку показателей тех или иных планов при изменении условий планирования. Третьи - определенную цикличность разработки плановых и прогнозных документов.
Это частные проявления принципа
непрерывности. Более правильно будет
рассматривать поступательное социально-экономическое
развитие любой административно-
Исходя из этого, алгоритм реализации принципа непрерывности планирования можно представить в виде спиралеобразной модели, в которой прогнозные и плановые документы являются базой управленческих решений, а результаты управленческих решений - основой для актуализации и пролонгации планов и программ территории на более поздний период.
Реализация принципа непрерывности управления предполагает постоянный мониторинг реальной ситуации, корректировку показателей, а также непрерывное движение в совершенствовании целеполагания, качества, точности, эффективности, социальности плановых и прогнозных документов и персональную ответственность исполнителей за реализацию каждого этапа процесса планирования и прогнозирования. Иными словами, выделять данные элементы в виде отдельных, даже второстепенных или «локальных» принципов, нецелесообразно.
Теория непрерывного планирования предполагает возможность и трехлетнего цикла пролонгации плановых решений, который может быть применим для муниципальных образований с трехлетним циклом бюджетного планирования.
В отечественной литературе критики применения принципов непрерывности планирования в практике территориального управления приводят, как правило, два довода. Первый из них заключается в том, что применение принципа непрерывности сложно и требует наличия достаточно большого количества квалифицированных кадров, которых в настоящее время в муниципальных образованиях нет.
Действительно, исследования показывают, что даже на районном, городском уровнях основной причиной низкого качества планирования и управления является слабая профессиональная подготовка муниципальных кадров. Однако это, по нашему мнению, должно расцениваться не как довод в пользу противников внедрения системы непрерывного территориального планирования и управления, а как объективная причина для улучшения качества и совершенствования системы подготовки и переподготовки специалистов органов местного самоуправления.
Если рассматривать проблему в трактовке Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то, очевидно, что легитимность плановых документов, выходящих за сроки полномочий исполнительных и выборных органов местного самоуправления, имеет другие корни. Она формализуется за счет выполнения достаточно простых процедур. В частности:
а) заключением надлежаще оформленных соглашений между органами местного самоуправления, бизнесом и общественными организациями, представляющими население, о долговременных приоритетах, стратегических целях и задачах развития муниципального образования, а также о принципах распределения ресурсов, направляемых на реализацию приоритетных задач и текущего жизнеобеспечения муниципального образования;
б) определением стратегических приоритетов устойчивого развития муниципальных образований, принятых на основе формализованного соглашения действующей власти, бизнес-структур и населения, а также их согласование с приоритетами развития субъекта РФ и Российской Федерации в целом;
в) интеграцией разделов комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в долгосрочные программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а муниципальных целевых программ в региональные и федеральные целевые программы.
Очевидно также, что основные положения, содержание и процесс актуализации и пролонгации планов и программ социальноэкономического развития муниципальных образований должны быть регламентированы Федеральными законами Российской Федерации, а в их отсутствие - региональным и местным законодательствами.
2. Принцип субсидиарности.
Этот принцип закрепляет фактическую децентрализацию властных полномочий в муниципальных образованиях на основе равноправия и равнозначимости управленческих органов разных уровней в реализации закрепленных за ними полномочий и предметов ведения. Согласно принципу субсидиарности, муниципальные образования планируют свою деятельность совместно с другими муниципальными образованиями в логике системных приоритетов государства и соответствующих субъектов Российской Федерации не потому, что они подвергаются давлению сверху, а потому, что являются органическими элементами этой системы.
То есть составные элементы не могут покинуть систему, так как они не могут существовать вне системы. Однако и система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим элементам.
В идеале, следуя данному принципу, никакие вышестоящие органы управления (федеральные или региональные) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных гражданских сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно и за счет собственных ресурсов решить эти проблемы. При наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств органы местного самоуправления вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного
самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
3. Принцип системности и комплексности. Анализ работ, посвященных муниципальному управлению, показывает, что в большинстве случаев авторы подходят к формулированию данного принципа с позиций устоявшейся терминологии конца XX века. Так, например, в своей работе «Планирование в условиях рынка» Г.К. Лапушинская и А.Н. Петров понимают под комплексностью «необходимость рассчитывать все возможные последствия реализации планового решения, как в самом объекте планирования, так и во внешней по отношению к нему среде». Системность
по формулировке Г.К. Лапушинской - «процесс обоснования, разработки и принятия плановых решений, учитывающий сложный характер функционирования и развития того или иного элемента национальной экономики как определенной социально-экономической системы».
В.В. Иванов характеризует комплексность как рассмотрение приоритетных целей в контексте всей совокупности прогнозируемых социально-экономических показателей развития муниципальных образований, а системность как определение перспективных направлений развития осуществляется с учетом внешних взаимосвязей.
Э.А. Уткин считает, что принцип комплексности обеспечивается в результате учета в процессе планирования всех внешних и внутренних факторов, определяющих развитие объекта планирования.
О.Н. Рой формулирует принцип комплексности как необходимость
учета в содержании плана полноты и разнообразия имеющихся в обществе проблем и интересов, выраженных во взаимосвязи и согласованности друг с другом, а также с обеспечивающими их ресурсами.
Многие авторы используют понятие «комплексное территориальное планирование» как синоним понятия «планирование комплексного социально-экономического развития территории. На самом деле, «комплексность муниципального развития» достигается оптимальным сочетанием пропорций развития и взаимодействия специализированных отраслей и хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, направленным на улучшение качества жизни населения, а потому ничего общего с понятием «комплексность территориального планирования» не имеет.
При определении приоритетов развития муниципальных образований необходимо помнить, что структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью является основным внутренним источником развития всех территориальных социально-экономических систем. С одной стороны, муниципальное образование должно быть заинтересовано в развитии на своей территории специализированных конкурентоспособных отраслей и предприятий. Они влияют на инвестиционную привлекательность городов и поселений, дают высокую занятость трудоспособного населения, высокие уровни оплаты и т.д. С другой стороны, отрасли и предприятия высокой специализации работают, как правило, на потребности внешнего, а не внутреннего рынка. Если не выстроена система экономических сдержек и ограничений, имеют стремление к максимальному использованию всех территориальных ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной экономики, ведут к формированию монопрофильности развития экономики муниципальных образований. Это отдельная серьезная научная и практическая проблема, которая может решаться, кстати, и методами комплексного планирования.
Принцип же комплексности территориального индикативного планирования заключается в формировании плановых и прогнозных документов в виде единого пакета - комплекса взаимоувязанных постановок задач, выбора стратегических приоритетов, долговременных, среднесрочных и текущих целей развития муниципальных образований, а также планов и программ их реализации, направленных на реализацию выбранных местным сообществом стратегических целей и приоритетов. На определенной стадии развития комплексные программы или отдельные этапы социально-экономического развития городов и поселений могут предполагать как ориентацию на комплексность своего экономического развития, так и на приоритетность развития специализированных отраслей и предприятий.
В контексте выработки методики формирования плановых и прогнозных документов муниципальных образований будет правильным рассматривать принципы системности и комплексности в методологическом единстве и диалектическом единстве с двумя другими принципами: принципом непрерывности планирования и принципом субсидиарности.
Так как любое муниципальное
образование является и открытой экономической
и социальной системой, и одновременно,
обособленной административно-
На практике это означает, что определение целей развития каждого муниципального образования, равно как и механизмов реализации данных целей, должно осуществляться с учетом взаимосвязей, характеризующих взаимозависимость развития муниципального образования с субъектом Российской Федерации, на территории которого оно дислоцируется, с другими регионами и муниципальными образованиями и страной в целом.
Реализация данного принципа предполагает формирование всей системы территориального планирования от субъекта Российской Федерации до городского, сельского поселения на единой методологической и временной платформе.
4. Принцип адаптивности, как и принцип системности и комплексности, основывается на том, что муниципальноеобразование как открытая система подвержена внешним воздействиям: экономическим, политическим, природноэкологическим и т.д. В этих условиях методика территориального планирования должна предполагать возможность детализации, актуализации и корректировки индикаторов программы социально-экономического развития муниципального образования в соответствии с изменениями внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов, механизмов и этапов реализации планов и программ
5. Принцип единого экономического и социального пространства. Необходимость внесения данного принципа в категорию базовых обусловлено тем, что, во-первых, муниципальные образования, как уже было сказано, являются открытыми экономическими и социальными системами. Это обязывает разработчиков рассматривать их как подсистемы, являющиеся частью системы «субъект Российской Федерации» и системы «Российская Федерация».
Во-вторых, расширяющаяся и углубляющаяся глобализация финансовых, экономических и социальных процессов привела к повсеместному несовпадению административных и «экономических границ» муниципального образования. Если первое условие, как правило, находит понимание органов управления муниципальных образований и учитывается ими при планировании и управлении социальными и экономическими процессами на подведомственной территории, то второе нуждается в дополнительном разъяснении.
Понятие «экономическая граница»
муниципального образования основано
на повсеместном стремлении хозяйствующих
субъектов расширить сферы своего влияния
на рынках товаров и услуг за пределы любых
административно-
- Понятие территориальных основ местного самоуправления
- Понятие территории государства
- Понятие территории и ее виды
- Понятие терроризм
- Понятие терроризма
- Понятие терроризма
- Понятие терроризма, его криминологическая характеристика
- Понятие теории математического моделирования
- Понятие тепловая установка
- Понятие тепловая установка
- Понятие теплового и солнечного удара
- Понятие теплового комфорта
- Понятие термина способности личности
- Понятие термодинамики
