Право государственной собственности на землю

Министерство образования  и науки Российской Федерации

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«Комсомольский – на –  Амуре государственный 

технический университет»

 

 

 

 

 

 

Факультет кадастра и строительства

Кафедра управления недвижимостью  и кадастров

 

 

 

 

 

РЕФЕРАТ

по дисциплине «Земельное право с основами гражданского и административного права»

 

Право государственной собственности  на землю

 

 

 

 

 

 

 

Студент группы 8КГ                                                                      И.А. Кононкова

Преподаватель                                                                                О.Ю. Цветков

 

 

 

 

 

2011

Содержание

 

Введение 3

1 История развития права государственной собственности на землю 4

   1.1 Государственная собственность на землю в Российской империи 5

   1.2 Государственная собственность на землю в СССР 6

   1.3 Государственная собственность на землю в Российской Федерации 9

   1.4 Государственная собственность на землю в настоящее время 11

2 Право государственной собственности на землю 16

   2.1 Уровни государственной  собственности на землю 16

   2.2 Специфика права государственной собственности на землю 18

3 Правомочия, характерные для права государственной собственности на   землю 21

4 Субъекты права государственной собственности на землю 23

Заключение 25

Список использованных источников 26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Земельное право относится  к числу древнейших отраслей права  не только в России, но и в других странах. Земельным правом регулируются преимущественно экономические земельные отношения: отнесение земель к категориям по основному целевому назначению, порядок предоставления и изъятия земель; установление и изменение правового режима их использования, кадастровые отношения, их мониторинг, земельные отношения в части разрешения земельных споров и т.п.

Собственность — это определенный вид общественных отношений, выражающийся в том, что одни лица свободно господствуют над тем или иным объектом, и вмешательство в это господство иных лиц не допускается. Так, купив земельный участок в собственность, гражданин вправе самостоятельно хозяйствовать на нем.

Государственная собственность  – форма собственности, при которой имущество, в т. ч. средства и продукты производства, принадлежит государству полностью либо на основе долевой, либо совместной собственности

Право государственной собственности  означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

Экономические отношения  собственности — это отношения, возникающие между людьми в процессе общественного производства [1].

Цель данной работы –  разобраться в том, что такое  право государственной собственности на землю, выяснить историю его развития и что оно представляет в настоящее время.

 

 

 

1 История развития права  государственной собственности  на землю

 

Изменение государственного устройства нашей страны и проводимые в последние годы экономические  реформы потребовали коренным образом  пересмотреть сложившиеся за многие десятилетия подходы в решении проблем, связанных с собственностью на землю.

До недавнего времени  государственная собственность  рассматривалась как единственно  возможная форма собственности  на землю. В соответствии с этим постулатом формировалась теория земельного права  и законодательство. Общепризнанным считалось, что государственная собственность на землю является единой и неделимой. Теперь, когда появилась частная собственность на землю, а государственная земельная собственность должна быть разграничена на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность соответствующее законодательство и его теоретическая база оказались несостоятельными.

Исторически сложилось так, что Россия почти всегда являлась унитарным государством. Объявление СССР федеративным государством во многом носило формальный характер. Кроме того, государственная собственность рассматривалась и в Российской империи и в СССР не столько с экономической или правовой точки зрения, сколько с политической. Таким образом, в России налицо отсутствие необходимого опыта решения вопросов, связанных с государственной земельной собственностью в федеративном государстве в условиях рыночной экономики.

Для того чтобы понять, почему в Российской Федерации так трудно идет процесс разграничения государственной  собственности на землю целесообразно обратиться к ее историческому прошлому [2].

 

 

 

 

1.1 Государственная собственность на землю в Российской империи

 

Российская империя была государством унитарным с монархической  формой правления. Вопросы государственной  собственности на землю в законодательстве Российской империи определялись исходя из этих особенностей ее государственного устройства. При этом господствующая в те времена идеология не позволяла законодателю четко определиться с вопросами государственной собственности на землю.

Государственными имуществами  признавались казенные земли, пустопорожние и дикие поля, иные земли, не принадлежащие никому в особенности. Субъектом права собственности казенных земель считалась «казна». Аренда и покупка казенных земель разрешалась только дворянам. Нетрудно заметить, что государственная собственность на землю в основном рассматривалась как основа сохранения самодержавия и его социальной базы.

Наряду с государственными имуществами предусматривались  удельные, кабинетские, монастырские, майоратные и другие земли, которые формально нельзя было считать ни государственными, ни частновладельческими, т.е. находящимися в частной собственности. Такие категории земель выделялись, исходя из необходимости обеспечения землей царя, императорской фамилии или отдельных ее особ, сановников и т.д. Идеология монархического государства приводила к тому, что земли, которые согласно современным правовым взглядам должны были бы считаться либо государственной, либо частной собственностью, таковыми не признавались. По существу, соответствующие земли одновременно обладали чертами, свойственными разным формам собственности. Специфика Российской империи приводила к тому, что правовые взгляды на собственность современных ей буржуазных государств применялись к земле постольку, поскольку это не затрагивало интересов монарха и его окружения. Определенные земли как бы выводилась из-под действия общих норм о собственности.

Вопрос о землях, считавшихся  государственным имуществом, также  решался непоследовательно. Об этом свидетельствуют диаметрально противоположные взгляды на государственную собственность на землю различных представителей дореволюционной юридической науки. Одни считали государственную собственность на землю институтом только частного права, другие утверждали, что в зависимости от того находится земля в общественном пользовании или нет государственная собственность на нее соответственно является институтом публичного или частного права. Отголоски этой научной дискуссии наблюдаются и сейчас с той только разницей, что одни исследователи считают собственность на землю исключительно институтом гражданского права, а другие — земельного права.

Следует особо отметить, что в Российской империи не существовало земельного права как такового, вопросы о земле разрешались в основном в рамках гражданского и административного права. Нельзя не сказать и о том, что понятие «земли» в Российской империи применялось в ином значении, чем сейчас.

Если рассматривать вопрос о государственной собственности  в исторической ретроспективе, то наблюдается некая преемственность в его решении на всех этапах развития нашей страны. Субъектом права государственной собственности на землю всегда выступало государство в целом, а не его составные части.

 

 

1.2 Государственная собственность на землю в СССР

 

В результате буржуазной революции  Россия была провозглашена Республикой. Временное правительство этой Республики в марте 1917 г. объявило государственной собственностью удельные и кабинетские земли, а остальные земли оставило в руках прежних собственников. Временное правительство планировало провести земельную реформу, которая была призвана решить вопросы собственности на землю, в том числе и государственную, но этой земельной реформе не суждено было осуществиться.

После прихода к власти партии большевиков в октябре 1917 г. собственность на землю вообще была упразднена. Однако это произошло не после принятия так называемого Декрета о земле от 26 октября 1917 г., где ничего не было сказано об упразднении института собственности или объявлении всей земли государственной собственностью. Деятели коммунистической партии, советского государства и науки, давая юридические характеристики Декрету о земле, лукавили. В отличие от них лидер большевиков В.И. Ленин высоко оценил лишь политическое значение Декрета о земле, специально указав, что технически и юридически он очень несовершенен. Зато Декрет о социализации земли, окончательно утвержденный ВЦИК 9 февраля 1918 г., уже юридически однозначно обозначил позицию большевиков по отношению к собственности на землю. Статья 1 этого Декрета постановляет, что всякая собственность на землю в пределах Российской Советской Федеративной Республики отменяется навсегда, то есть имелись в виду все формы собственности, в том числе и государственная земельная собственность.

Советская юридическая наука  пыталась доказать, что уже в первые годы советской власти существовала исключительная государственная собственность на землю. Однако документы тех лет свидетельствуют об ином. Кстати заметить, что по отношению к земле советское земельное законодательство часто применяло слова «навсегда», «навечно», «постоянно» и другие понятия, юридический смысл которых неясен. Рецидивы такого подхода наблюдаются и в современном законодательстве, например, закрепляется право постоянного (бессрочного) пользования землей. Абсурдность отмены собственности да еще на вечные времена очевидна. Когда коммунисты столкнулись с реальной жизнью, им пришлось отказаться от некоторых идеологических штампов и подготовить юридически более совершенное законодательство. Признать, что какое-то время земля, фактически находящаяся в государственной собственности, юридически объявлялась ничейной, они не могли. Советская юридическая наука не нашла ничего лучшего, как просто не вспоминать об отмене навсегда всякой собственности на землю.

Впервые четко и ясно об исключительной государственной собственности на землю было сказано в ст. 2 Земельного кодекса РСФСР, утвержденного ВЦИК 30 октября 1922 г. Все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они не состояли, были объявлены собственностью Рабоче-Крестьянского Государства. В последующем, вплоть до распада СССР, в законодательстве РСФСР не допускалось деление государственной собственности на землю на виды. Таким образом, до образования СССР собственником земли, безусловно, являлась Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. РСФСР, вне сомнения, стала преемником Российской империи и сменившей ее Республики с Временным правительством. Однако, признать эту преемственность в нашей стране коммунисты не могли никогда. Монархия и буржуазная республика могли рассматриваться только как исторически темное прошлое. Вопросы, касающиеся собственности, решались с чистого листа.

С образованием СССР субъектом  права государственной собственности стал Союз ССР. В ст.1 Общих начал землепользования и землеустройства, утвержденных постановлением ЦИК СССР 15 декабря 1928 г. говорится о национализации земли, то есть отмене навсегда частной собственности на землю и установление на нее исключительной государственной собственности Союза ССР. Принимаемые в разные годы Конституции СССР и общесоюзные законодательные акты исходили именно из того, что собственником земли является Союз ССР, а не составляющие его союзные республики, хотя в указанных актах уже прямо не упоминалось о государственной земельной собственности Союза ССР. Это вызвало споры в юридической науке о том, не являются ли субъектами права государственной собственности на землю также и союзные республики. Тем не менее, этот вопрос в законодательстве уже получил однозначное разрешение, поскольку в нем не допускалось деление государственной собственности на землю, на общесоюзную собственность и на собственность союзных республик.

Анализ советского законодательства показывает, что в СССР существовала общесоюзная земельная собственность.

 

 

1.3 Государственная собственность на землю в Российской Федерации

 

В последние годы существования  Советского Союза законодательство пыталось трактовать государственную  собственность по новому. Закон СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в  СССР» указал, что к государственной  собственности относятся общесоюзная  собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов и собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность). Однако в отношении земли в ст. 20 этого Закона вместо понятия «государственная собственность» вновь употреблено юридически неясное понятие «достояние». Союзным республикам и автономным образованиям предоставили право владеть, пользоваться и распоряжаться землями на своей территории. Во владение и пользование Союза ССР предоставлялись земельные участки лишь для определенных нужд.

По существу, по отношению  к государственной собственности  на землю в позднем общесоюзном законодательстве использовались традиционные для советского государства начала правового регулирования подобных вопросов. В общей теории советского земельного права он выражался следующим образом: «признание субъектом права исключительной государственной собственности на землю Союза ССР в целом, конечно, не означает, что союзные республики не осуществляют права государственной собственности на землю». Таким образом, Закон СССР «О собственности» сохранил общесоюзную собственность на землю, но расширил полномочия союзных республик и наряду с ними предоставил право автономным образованиям осуществлять права государственной собственности на землю.

Бурные политические события  в России в начале 90-х годов  не позволили решать вопрос о государственной собственности на землю в соответствии с законодательством СССР. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., а также законы РСФСР от 14 июля 1990 г. «О собственности на территории РСФСР» и от 24 октября 1990 г. «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» запретили применение на территории РСФСР соответствующих законов СССР. Следовательно, Закон СССР «О собственности» не может иметь правового значения для решения вопроса о субъектах государственной собственности на землю.

Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об обеспечении экономической  основы суверенитета РСФСР» указал, что  земля является национальным богатством народов РСФСР и собственностью РСФСР. Этот Закон не признавался утратившим силу и продолжает действовать. Таким образом, законом уже определен конкретный субъект права государственной собственности на землю в нашей стране — это РФ в целом, а не входящие в ее состав субъекты РФ.

После распада СССР государственная  собственность на землю полностью перешла к союзным республикам. Такой вывод следует из требований Венской Конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов и Соглашения некоторых стран СНГ от 9 октября 1992 г. «О взаимном признании прав и регулировании отношений собственности». В связи с этим, РФ должна считаться субъектом права государственной собственности на землю на своей территории даже в том случае, если возникает сомнение в правомерности вышеназванных законов РСФСР, которые противоречили Конституции СССР и законам СССР.

Из всего вышесказанного следует вывод о том, что собственником государственных земель является РФ.

1.4 Государственная собственность на землю в настоящее время

 

Вопрос о разграничении  государственной собственности  на землю в настоящее время  остается почти неразрешенным. Субъекты РФ не могут в соответствии с федеральным  законодательством получить в собственность  землю, поскольку федеральные законы данную проблему регулируют не комплексно, а лишь посредством объявления отдельных  видов земель федеральной собственностью. В этих условиях многие субъекты РФ начали самостоятельно регулировать вопросы разграничения государственной собственности на землю. При этом они объявляют в одностороннем порядке своей собственностью земли, несмотря на то, что они на данный момент находятся в государственной собственности РФ. Сложившееся положение усугубляется еще и тем, что муниципальные образования лишаются возможности получить землю в собственность, т. к. вся земля за исключением переданной в частную собственность признается государственной, которую РФ и субъекты РФ распределяют только между собой.

Вместе с тем новая  Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и другие федеральные законы уже  создали правовые основы для разрешения соответствующей проблемы. Разграничение государственной собственности на землю должно осуществляться только в соответствии с федеральным законом и при этом должны быть гарантированы права муниципальных образований на получение земель в собственность. Процесс разграничения государственной собственности на землю необходимо регулировать так, чтобы не нарушались требования Конституции РФ, гражданского и земельного права. Вместе с тем, проекты соответствующих федеральных законов говорят о том, что проблемы разграничения государственной собственности могут быть разрешены по-иному.

В ГД ФС РФ находятся на рассмотрении проект федерального закона «О государственных  и муниципальных землях» и, возвращенный Президентом РФ, Земельный кодекс РФ. Эти законопроекты при регулировании вопросов разграничения государственной земельной собственности игнорируют то обстоятельство, что формально субъектом права государственной собственности на землю является РФ. Неясно, почему решения об отнесении земель к собственности субъектов РФ должны приниматься органами государственной власти субъектов РФ. Конституция РФ требует разграничить государственную собственность, поэтому РФ как правопреемник права государственной собственности советского государства обязана передать субъектам РФ и муниципальным образованиям земли в собственность, за исключением тех земель, которые целесообразно закрепить в федеральной собственности. Если Постановление Верховного Совета РФ о разграничении государственной собственности определяет, что передача объектов в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность осуществляется по решениям Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, то законопроекты о разграничении государственной собственности на землю предлагают осуществлять передачу земли в региональную и муниципальную собственность решениями органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Как можно передать собственность РФ другому субъекту решением последнего остается загадкой. В качестве аргумента, обосновывающего эту позицию, приводится обескураживающий тезис о том, что государственная собственность на землю пока ничья. Но ведь такого быть не может. Напрашивается историческая параллель, когда большевики отменили всякую собственность на землю, а через некоторое время спохватились и стали утверждать, что они ее национализировали в собственность государства. В демократическом правовом государстве государственная собственность без конкретного субъекта существовать не может. Но на это слышится старая басня о политическом аспекте, неясностях и прочие малоубедительные доводы.

Для того, чтобы разграничить государственную собственность  на землю необходимо разобраться, что собственно будет признаваться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью. Если использовать понятия Конституции РФ, то объектом разграничения государственной собственности должна выступать земля. Однако что следует понимать под понятием «земля» — большой вопрос, поскольку законодательство не содержит необходимых разъяснений, а юридическая наука не исследовала эту проблему с учетом новых обстоятельств. Федеральные законы при регулировании земельных законов применяют понятия «земля» и «земельные участки». Представляется, что эти понятия далеко неравнозначны, а конституционное понятие «земля» является для них родовым. Экономические реформы потребовали возродить в законодательстве многообразие форм земельной собственности и институт недвижимого имущества. Это взорвало систему старого земельного права. Формировавшаяся десятилетиями теория земельного права оказалась неприспособленной к современным условиям. Если раньше существовал единый земельный фонд, то теперь его нет. До недавнего времени земельный участок был объектом земельных отношений, а сейчас он стал объектом гражданских прав. Эти обстоятельства привели к тому, что понятие «земля» и «земельные участки» стали обретать новое звучание.

Большое внимание к государственной  земельной собственности обусловлено тем, что Конституция РФ и законодательство стали допускать гражданский оборот земли. Собственник стал рассматриваться как ключевая фигура при решении вопросов, связанных с передачей земельных участков определенным лицам. Государство оценивается как равноправный участник сделок с землей. РФ, субъекты РФ и муниципальные образования с формально-юридической точки зрения могут выступать собственниками земельных участков, также как граждане и юридические лица.

Государственная собственность  на землю должна разграничиваться по двум направлениям. Целесообразно определить собственников земель и земельных участков. Однако процесс разграничения государственной собственности по этим направлениям не может идти без оговорок. Дело в том, что в пределах земель определенных видов, которые могут объявляться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью уже находятся или могут находиться земельные участки, принадлежащие иным собственникам. В связи с этим, следует специально оговорить, что земли передаются в собственность за исключением соответствующих земельных участков.

В законопроектах о разграничении  государственной собственности  на землю предлагается делить лишь земельные участки, хотя федеральные  законы уже пошли по пути объявления федеральной собственностью отдельных видов земель. Ранее уже говорилось, что земли лесного фонда объявлены Лесным кодексом РФ федеральной собственностью. Земли лесного фонда составляют 1046,3 млн. га или 61,2% территории страны. Большая часть этих земель не разделена на земельные участки. Если поставить такую задачу, она вряд ли реализуема, да и никакой практической надобности в ней нет. Другой пример, п.10 ст.1 Федерального закона «Об обороне» объявил федеральной собственностью земли, предоставленные Вооруженным силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам. С какой целью их надо дробить на земельные участки и регистрировать как объект гражданских прав неясно.

Отношения в области разграничения  государственной собственности  основаны на властном подчинении одной  стороны другой. Здесь нет равноправия сторон и других признаков, характерных для отношений, регулируемых гражданским законодательством. Всякие ссылки на необходимость руководствоваться при решении соответствующих вопросов нормами гражданского права правомерны лишь в той степени, в какой это может затронуть интересы участников гражданского оборота.

Анализ сложившейся в  настоящее время ситуации с государственной  собственностью на землю говорит  о правовом тупике. Данная форма  собственности существует номинально. В соответствии с действующим законодательством право государственной земельной собственности осуществляют органы местного самоуправления. Продолжают применяться устаревшие нормы земельного права, которые объявляют субъектом права государственной собственности на землю государство в целом, а реализацию соответствующих прав предоставляют муниципальным властям. РФ остается собственником всех государственных земель формально и до разграничения государственной земельной собственности не считает необходимым менять сложившуюся систему управления государственной собственностью на землю. При таких обстоятельствах ни о какой экономической стабильности говорить не приходится.

Перспективы правового урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на землю

С избранием нового Президента РФ и ГД ФС РФ возникли предпосылки для решения проблемы разграничения государственной земельной собственности.

Если ранее в силу политических и идеологических мотивов депутаты нижней палаты Парламента не могли  отказаться от несоответствующих современным требованиям взглядам на проблемы земельного права, то сейчас большинство парламентариев занимают более гибкую позицию. Изменилось и Правительство РФ. Характерно, что вопросы земельной собственности переданы им в ведение Министерства имущественных отношений РФ.

Президентом РФ в его Послании Парламенту поставлена задача создать  легальные основы частной собственности  на землю и укреплять иные элементы рыночной экономики.

При любых обстоятельствах  федеральный закон о разграничении  государственной собственности на землю будет стабилизирующим фактором, который устранит законодательную чехарду в регионах и позволит более эффективно управлять государственной собственностью [3].

 

 

 

2 Право государственной собственности на землю

 

Это право собственности  Российской Федерации и ее субъектов  на землю. К государственной собственности относятся земли, не находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, а также в муниципальной собственности (ст. 214 ПС РФ). Земли и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью (ч.2 ст. 214 ГК РФ). От имени РФ и ее субъектов права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции.

В отличие от прежнего земельного законодательства, по которому этот вид  собственности был обезличен, новый  ЗК РФ распредели эту земельную собственность  между государственными уровнями.

Государство как субъект  права государственной собственности  представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

Государственная собственность  состоит из земель, находящихся в  собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и земель, находящихся в собственности 89 субъектов РФ: 21 республики в составе РФ, краев и 50 областей, одной автономной области и 11 автономных округов.

 

 

2.1 Уровни государственной  собственности на землю

 

Определены следующие  уровни государственной собственности  на землю:

а) федеральная собственность (федеральные земли). К ним относятся, прежде всего, земли, занятые объектами, отнесенными исключительно к федеральной собственности, а также иные земли, необходимые для осуществления задач федерального значения. В состав федеральных земель входят:

• земельные участки для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ РФ;
• земельные участки, занятые федеральными энергетическими и космическими системами, объектами ядерной энергетики, оборонной промышленности, связи, метеорологической службы, добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, водного и лесного фонда, железнодорожного, воздушного, трубопроводного, речного, морского транспорта федерального значения, федеральных автомобильных дорог, объектами федеральных органов власти, земли закрытых административно-территориальных образований, земли лесного и водного фондов федерального значения, земли федерального фонда резервных месторождений и других объектов недр, земли запаса федерального значения;
• земельные участки федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, объектов историко-культурного наследия общероссийского и всемирного значения, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения, включая прибрежные зоны морей и океанов; .
• земельные участки Российской Академии наук, отраслевых академий наук федерального значения, научно-исследовательских учреждений, высших учебных заведений федерального значения, федеральных опытно-производственных хозяйств, сельскохозяйственных научно-исследовательских учреждений, федеральных государственных учебно-опытных и учебно-производственных хозяйств, государственных конных заводов, племенных, элитно-семеноводческих хозяйств, государственных мелиоративных систем, конкретный перечень которых утверждает Правительство РФ;
• иные земельные участки, предусмотренные федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принятыми нормами права, международными договорами за РФ признаются суверенные права и юрисдикция на ее континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.