Право собственности на природные ресурсы. 5

Право собственности на природные ресурсы. 

      Собственность на природные ресурсы имеет определяющее значение в системе общественных отношений по природопользованию и  охране окружающей природной среды.

     Право собственности как юридическая категория может пониматься в двух значениях - субъективном и объективном.

     Право собственности в субъективном смысле - это право конкретного субъекта владеть, пользоваться и распоряжаться  природными ресурсами. В объективном  смысле право собственности является одним из важнейших институтов Общей части экологического права и представляет собой совокупность правовых норм, которые закрепляют принадлежность природных ресурсов, регулируют порядок и условия владения, пользования и распоряжения ими.

     Право собственности на природные ресурсы установлено в Конституции РФ (ст. 9, 36), Гражданском кодексе РФ (ст. 129, 209, 212), актах экологического законодательства, регулирующих правовой режим отдельных видов природных ресурсов: Лесном кодексе РФ (ст. 19), Водном кодексе РФ (ст. 34, 35), Законе РФ «О недрах» (ст. 1-2), Федеральном Законе «О животном мире» (ст. 4) и др.

     Осуществляемые  в нашей стране реформы, направленные на формирование рыночной экономики, затрагивают  в первую очередь отношения собственности. Конституция РФ и действующее  законодательство исходят из признания многообразия и равноправия различных форм собственности. В настоящее время в Российской Федерации юридически признаются и защищаются государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности на природные ресурсы. 

      Классификация основных форм собственности на природные  ресурсы проводится по его субъектам, в качестве которых могут выступать  государство (Российская Федерация  и ее субъекты), муниципальные образования (городские и сельские поселения), граждане и юридические лица.

     Крупнейшим  собственником природных богатств нашей страны является российское государство. В соответствии с законодательством ему принадлежит большая часть земельного фонда (кроме земельных участков, находящихся в муниципальной и частной собственности), лесной фонд, водный фонд, недра, дикий животный мир, особо охраняемые природные территории (кроме лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения).

     Наиболее  важная часть природных объектов находится в федеральной собственности. Экологическое законодательство разграничивает объекты права собственности Российской Федерации и ее субъектов исходя из признака их общегосударственной значимости. К объектам права федеральной собственности, как правило, относятся природные объекты и комплексы, представляющие общенациональную ценность, связанные с осуществлением функций федеральных органов государственной власти, либо расположенные на территории двух и более субъектов РФ, а также относящихся к естественным богатствам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. В частности, такими объектами являются:

     - земельные участки и другие  природные объекты, предоставленные  для нужд обороны и безопасности, охраны государственных границ  и осуществления других функций  федеральных органов государственной власти;

     - земельные участки, занятые федеральными  энергетическими, транспортными  и космическими системами, объектами  ядерной энергетики, связи, метеорологической  службы, историко-культурного и природного  наследия, а также другими объектами,  находящимися в федеральной собственности;

     - земельные участки и другие  природные объекты государственных  природных заповедников, национальных, природных парков, государственных  природных заказников, лечебно-оздоровительных  зон и курортов, других особо  охраняемых территорий федерального значения;

     - виды растений и животных, занесенные  в Красную книгу Российской  Федерации;

     - виды животных, ценные в хозяйственном  отношении и отнесенные к особо  охраняемым, естественная миграция  которых проходит по территории  двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;

     - месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;

     - лесной фонд РФ и леса на  землях обороны;

     - водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов РФ, пограничные и трансграничные водные объекты, внутренние морские воды, территориальное море РФ;

     - естественные ресурсы морской  экономической зоны и континентального  шельфа РФ;

     - иные природные ресурсы по  взаимной договоренности Российской Федерации и ее субъектов.     

     В муниципальной собственности - собственности муниципальных образований (городов, районов, поселков и т. д.) - могут находиться земельные участки, обособленные водные объекты, леса (на землях городов), лечебно-оздоровительные местности, курорты и другие природные объекты.

     Гражданам и юридическим лицам может принадлежать право частной собственности на земельные участки. Оно распространяется также на все, что расположено на этих земельных участках: обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), то есть искусственного происхождения непроточные и небольшие по площади водоемы, а также древесно-кустарниковую растительность - деревья и кустарники, находящиеся на дачных, садовых, приусадебных участках, участках для жилищного строительства, предпринимательской деятельности и др.

     В содержание права собственности  на природные ресурсы входят правомочия владения, пользования и распоряжения.

     Право владения означает закрепленную законом возможность фактического обладания природным объектом, хозяйственного господства над ним.

     Право пользования - это юридическая возможность извлекать из природного объекта пользу, его полезные свойства, то есть возможность хозяйственной и иной эксплуатации, разработки природного объекта с целью удовлетворения определенных потребностей.

     Право распоряжения предполагает возможность в установленных законом пределах определять юридическое положение природного объекта, включая его отчуждение.

     Согласно  гражданскому законодательству собственник вправе по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом, совершать в отношении него любые действия, не противоречащие закону (ст. 209 Гражданского кодекса РФ).

     Вместе  с тем в сфере экологических  отношений реализация указанных правомочий имеет существенные особенности, связанные как со спецификой объектов собственности (природные ресурсы), так и с видами ее субъектов (государство, организации, граждане).

     Природные ресурсы - особые объекты права собственности, которые не обладают изначальной стоимостью в силу своего естественного происхождения, имеют особое значение для обеспечения качества окружающей среды, являются основой устойчивого социально-экономического развития общества и благосостояния человека. Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории         (ст. 9).

     Учитывая  большую экологическую и социально-экономическую ценность природных ресурсов, законодательство предусматривает, что владение, пользование и распоряжение ими в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (ст. 36 Конституции РФ, ст.209 Гражданского кодекса РФ).

     В силу рассмотренных причин законодательство предусматривает, что при осуществлении  владения и пользования природными ресурсами субъекты должны выполнять  обязанности по их рациональной эксплуатации и воспроизводству, соблюдать экологические требования по их охране от загрязнения, истощения и уничтожения, по защите окружающей среды от вредного влияния своей деятельности.

     Законом также установлены определенные ограничения в сфере распоряжения природными ресурсами, которые выражаются в определении его особого порядка и пределов, что обусловлено необходимостью сочетания экономических и экологических интересов общества. Например, правила регистрации сделок с землей, установление максимальных размеров земельных участков и целевого характера их использования, ограничение оборота сельскохозяйственных земель и др. Большая часть природных ресурсов вообще изъята из гражданского оборота, поскольку они являются государственной собственностью (лесной и водный фонды, недра, животный мир и др.).

     Своеобразие положения государства как субъекта права собственности на природные  ресурсы состоит в том, что  его правомочия владения и пользования  находят свое реальное воплощение в  хозяйственной и иной деятельности предприятий, организаций и граждан, которым государство передает природные ресурсы для использования. А правомочие распоряжения осуществляется государством в основном через управленческие функции его компетентных органов по определению правового режима природных ресурсов, их предоставлению и изъятию, контролю над использованием и охраной окружающей природной среды и др.

     Особенности реализации юридическими лицами правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами обусловлены  характером деятельности этих организаций и зависят от их правоспособности, определенной в уставах и других учредительных документах.

Право природопользования.

     Институт  права природопользования занимает одно из центральных мест в системе  экологического права. Он представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют порядок и условия использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователей.

     Право природопользования можно рассматривать  и в субъективном смысле как совокупность конкретных прав и обязанностей, приобретенных субъектом в связи с получением природного объекта в пользование.

     Право природопользования классифицируется на виды по нескольким основаниям.

     В зависимости от того, какие природные  ресурсы являются объектами права  природопользования, выделяются землепользование, водопользование, лесопользование, недропользование, пользование животным миром и др.

     По  порядку и условиям пользования  различаются право общего и специального природопользования.

     Право общего природопользования - это гарантированная законом возможность для всех граждан пользоваться свободно и бесплатно природной средой. Оно предполагает использование природы в качестве места, условия и средства жизни каждого человека, поэтому является общедоступным и не требует какого-либо разрешения компетентных государственных органов.

     Право общего природопользования непосредственно  вытекает из Конституции РФ, предусматривающей  право граждан на благоприятную  окружающую среду (ст. 42), и конкретизируется в нормах текущего законодательства - земельного, водного, лесного и др.

     Лесной  кодекс РФ предусматривает возможность  для граждан бесплатно находиться на территории лесов (ст. 36), Водный кодекс РФ - право общего водопользования  граждан для питьевых и хозяйственно-бытовых  нужд (ст. 88), Земельный кодекс РСФСР  - право общего землепользования на землях населенных пунктов (ст. 76). Примерами установления права общего природопользования могут служить также нормы законодательства о разработке гражданами общераспространенных полезных ископаемых и использовании недр для строительства подземных сооружений в пределах своих земельных участков, использовании природной среды пригородных, зеленых зон, национальных, природных парков, курортных и лечебно-оздоровительных местностей и т. д.

     Право специального природопользования означает возможность использовать в установленном законом порядке и на основе специального юридического документа (государственного акта, разрешения и др.) определенные части природных ресурсов в соответствии с их целевым назначением в процессе удовлетворения хозяйственных и иных интересов общества. Оно, как правило, является платным.

     Субъектами права природопользования являются лица, которые обладают правом использовать природные ресурсы в результате их приобретения в установленном законом порядке. Это могут быть юридические лица - предприятия, организации и учреждения, а также граждане.

     Необходимой предпосылкой приобретения права природопользования является правосубъектность - наличие  правоспособности и дееспособности, причем для юридических лиц - как  общей правоспособности, так и специальной, если последняя предполагает возможность использования природных ресурсов в соответствии с целями их деятельности, предусмотренными в уставе или других учредительных документах.

     Объектом права природопользования признается индивидуально определенная часть природного ресурса (например, земельный участок, водный объект, участок лесного фонда), обособленная физически (путем установления ее границ на местности, «в натуре»), а также юридически (в документе, оформляющем приобретение права природопользования, например, свидетельстве о праве собственности на земельный участок, договоре аренды участка лесного фонда и др.).

     В отличие от права общего природопользования, субъектами которого являются только граждане, право специального природопользования могут приобретать и юридические лица. Другие отличия указанных двух видов прав, как видно из их определения, касаются целей, порядка и условий пользования природными ресурсами. Различия проявляются также в основаниях возникновения данных видов права природопользования. Если право общего природопользования вытекает прямо из закона, то основаниями возникновения права специального природопользования являются юридические факты. 

      Основания возникновения права специального природопользования обычно представляют собой сложные юридические составы, то есть совокупность юридических   фактов, среди которых определяющее значение имеют разрешения (лицензии) компетентных государственных органов. Лицензия на право природопользования - наиболее типичное и распространенное основание возникновения права природопользования.

     В условиях развития рыночных отношений  все большую роль в организации  природопользования играет договор. В  сфере использования природных  ресурсов применяются договоры аренды (лесов, водных объектов, земель), сторонами которых выступают арендатор-природопользователь и арендодатель-собственник или другой владелец природного ресурса (государство в лице уполномоченного органа, юридическое лицо или гражданин). В лесном, горном, водном праве закрепляются и иные виды договоров - концессии, долгосрочного, краткосрочного, бесплатного пользования, установления сервитутов и др.

     Договоры  на право природопользования могут  иметь самостоятельное значение как основания возникновения  права природопользования (например, при аренде земель), или же действовать совместно с лицензией. В таком случае договор играет вспомогательную роль, так как заключается только при наличии лицензии и уточняет, конкретизирует ее содержание (например, договор на право водопользования).

     Наконец, в некоторых областях природопользования, в частности в сфере земельных  отношений, основанием возникновения  права природопользования можно  считать право собственности  на природный ресурс, поскольку его  субъекту принадлежит входящее в  его содержание правомочие пользования.

     Основаниями прекращения права природопользования также являются юридические факты, конкретные перечни которых содержатся в земельном, лесном, водном и других подотраслях экологического законодательства применительно к особенностям использования отдельных видов природных ресурсов.

     Некоторые из этих оснований являются характерными лишь для данных природных ресурсов. Так, право водопользования прекращается вследствие естественного или искусственного исчезновения водного объекта (ст. 60 Водного кодекса РФ). Однако большинство юридических фактов могут быть основаниями прекращения права пользования всеми видами природных ресурсов. К ним относятся:

     - истечение срока пользования  природным объектом;

     - отказ природопользователя от  использования природного объекта;

     - ликвидация юридического лица  или смерть гражданина-природопользователя.

     Общими  основаниями принудительного прекращения  права пользования природными ресурсами  являются:

     - изъятие природного объекта для государственных или муниципальных нужд;

     - использование природного объекта  не в соответствии с целевым  назначением;

     - нарушение правил рационального  использования или охраны природного  ресурса. Это могут быть нарушения  условий лицензии или договора на право пользования природным объектом, неосвоение его в течение определенного срока, невыполнение экологических требований в процессе хозяйственного использования природного объекта, систематическое невнесение платежей за природопользование и др.

     В последних двух случаях прекращение права природопользования применяется в качестве санкции за нарушения законодательства об использовании и охране окружающей природной среды. При этом принудительное изъятие природного объекта не освобождает виновное лицо от юридической ответственности за совершенное правонарушение. 

      Содержание  права природопользования образует совокупность прав и обязанностей природопользователя  в отношении предоставленного ему  природного объекта.

     Конкретный  набор таких прав и обязанностей (правомочий) зависит от вида природного объекта, субъекта и цели пользования. Так, предприятия-лесопользователи вправе осуществлять рубку леса и заготовку древесины, возводить на срок пользования строения и сооружения, связанные с пользованием лесным фондом, а также обязаны производить лесовосстановление на вырубках, соблюдать противопожарные и санитарные правила, не оставлять недорубов и т. д. (ст. 82, 83 Лесного кодекса РФ). Горнодобывающие предприятия-недропользователи могут проводить геологическое изучение недр, разработку полезных ископаемых и др. Вместе с тем они обязаны вести геологическую, маркшейдерскую и иную документацию, предоставлять данные о разведанных и добытых полезных ископаемых в компетентные государственные органы и др. (ст. 22 Закона РФ «О недрах»).

     В то же время можно выделить наиболее общие для всех природопользователей права и обязанности по использованию  предоставленных им природных ресурсов.

Субъекты  права природопользования имеют право:

     - использовать природный объект  в установленных пределах;

     - выбирать способы своей хозяйственной  и иной деятельности;

     - требовать возмещения убытков  и получения компенсаций в  связи с изъятием природного  объекта для государственных  или муниципальных нужд;

- защищать  свое право природопользования  от нарушения.

Природопользователи обязаны:

     - использовать природный объект  в соответствии с целевым назначением;

     - соблюдать законодательство, условия  лицензии и других документов  на право природопользования;

     - вносить своевременно плату за  пользование природным объектом;

     - выполнять правила рационального  использования природных ресурсов  и охраны окружающей среды. 

      В процессе осуществления права пользования  природными ресурсами проявляется  ряд его важных особенностей (принципов), основными из которых можно назвать целевой характер, платность, лицензирование и лимитирование природопользования.

1. Целевой характер пользования природными ресурсами

     Предоставление  природного ресурса в пользование  всегда осуществляется в соответствии с определенной целью.

     Цель  будущего использования фиксируется в юридическом документе, оформляющем право природопользования: в лицензии на право пользования недрами, договоре аренды земельного участка, лесорубочном билете и др.

     Природный объект должен использоваться согласно этому целевому назначению. Невыполнение данного требования рассматривается как нарушение законодательства и влечет для природопользователя неблагоприятные юридические последствия (изъятие природного объекта, привлечение к ответственности).  

2. Платность природопользования

     В подавляющем большинстве случаев  право природопользования является платным. Это означает, что граждане и юридические лица должны вносить  установленную плату за пользование  землями, лесами, недрами, водами и другими  природными ресурсами, а также за иные воздействия на окружающую природную среду в процессе своей деятельности.

     Принцип платности имеет важное значение, поскольку призван обеспечить повышение  заинтересованности природопользователей в эффективном и рациональном использовании природного ресурса, сохранении и воспроизводстве окружающей природной среды. В соответствии со ст. 20 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в сфере природопользования применяются два вида платы:

     1) плата за природные ресурсы  (земли, воды, леса и иную растительность, недра, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы).

Она подразделяется в свою очередь на плату:

- за  право пользования природными  ресурсами в пределах установленных  лимитов;

- за  сверхлимитное и нерациональное  использование природных ресурсов;

- на  воспроизводство и охрану природных  ресурсов.

     2) плата за загрязнение окружающей  природной среды и другие виды  вредных воздействий. Она взимается  за:

- выбросы,  сбросы загрязняющих веществ  в пределах установленных лимитов;

- выбросы,  сбросы загрязняющих веществ сверх установленных лимитов;

- за  размещение отходов и другие  виды загрязнения в пределах  установленных лимитов;

- за  размещение отходов и другие  виды загрязнения сверх установленных  лимитов.

     Конкретные  виды и ставки платежей установлены в актах экологического законодательства применительно к отдельным природным ресурсам. Так, за пользование лесным фондом взимаются лесные подати (при краткосрочном пользовании) и арендная плата (при аренде участков лесного фонда) (ст. 103 Лесного кодекса РФ). Система платежей, связанных с пользованием водами, включает плату за пользование водными объектами (водный налог), плату на восстановление и охрану водных объектов (ст. 123 Водного кодекса РФ). При пользовании недрами производятся платежи в виде сбора за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензии, платы за пользование недрами, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизов (ст. 39 Закона РФ «О недрах»).

Ставки  платы устанавливаются специальными нормативными актами: Законом РСФСР  «О плате за землю»1991 г., Федеральным Законом «О плате за пользование водными объектами» 1998 г., постановлениями Правительства РФ «О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню» от 19 сентября 1997 № 1199, «О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах» от 29 сентября 1997 № 1251 (в ред. от 15 ноября 1997 № 1433), «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» от 28 августа 1992 № 632, Положением о порядке и условиях взимания платежей за право на пользование недрами, акваторией и участками морского дна», утвержденным Постановлением Правительства от 28 октября 1992 № 828 и др.

3. Лицензирование природопользования

Поскольку большая часть природных богатств страны находится в собственности  государства, оно предоставляет  их в пользование гражданам и  юридическим лицам посредством  выдачи специальных документов на пользование - лицензий. Лицензирование - это один из способов, с помощью которого государство осуществляет регулирование и контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

     Лицензия  представляет собой разрешение на ведение  определенного вида деятельности до использованию природных ресурсов, например, заготовку древесины, добычу полезных ископаемых, сельскохозяйственную разработку земель, осуществление охоты и т. д.

     В каждой сфере природопользования применяются  свои виды лицензий или приравненных к ним разрешительных документов: при использовании лесов - лесорубочный и лесной билеты, вод - лицензии на водопользование и разрешительные лицензии, недр - лицензии на пользование недрами, животного мира - долгосрочные и именные разовые лицензии, атмосферного воздуха - разрешения на выброс загрязняющих веществ и др.

     В содержание лицензий на право пользования  природными ресурсами, как правило, входят сведения о предоставляемом  природном объекте, субъекте права  природопользования, о целях и  способах использования природного объекта, его пространственных границах, сроках, объемах и условиях пользования, требованиях по рациональному использованию и охране окружающей природной среды и др.

     Лицензии  выдаются специально уполномоченными  федеральными органами экологического управления и их территориальными подразделениями. Правами по выдаче лицензий, в частности, обладают органы системы Министерства природных ресурсов РФ, Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, Федеральной службы лесного хозяйства России и др.

     Государственный орган, компетентный выдавать лицензию, имеет право приостановить или аннулировать ее действие при наличии оснований, установленных законом. Аннулирование лицензии влечет прекращение права природопользования. Так, согласно ст. 53 Водного кодекса РФ лицензия на водопользование может быть аннулирована до истечения срока ее действия по решению специально уполномоченного органа управления использованием и охраной водного фонда по основаниям прекращения права водопользования, предусмотренным Водным кодексом.