Правовая политика: понятие и основные приоритеты

Правовая политика: понятие  и основные приоритеты

Правовая политика это комплекс идей, мер, задач, целей, программ, методов, установок, реализуемых в сфере  действия права и посредством  права.

Важнейшее свойство правовой политики - ее государственно-волевой характер, властно-императивное содержание. Правовая политика потому и называется правовой, что она, во-первых, основывается на праве и связана с правом; во-вторых, осуществляется правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом правовую сферу деятельности; в-четвертых, опирается, когда это необходимо, на принуждение; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается нормативно-организационными началами.

Приоритеты - первоочередные задачи, проблемы, вопросы, которые необходимо решать сейчас и в ближайшей перспективе.

Виды:

ü  формирование правового государства, гражданского общества,

ü  совершенствование законодательства и практики его применения,

ü  укрепление принципов федерализма,

ü  создание надежной правовой базы проводимых реформ,

ü  борьба с преступностью,

ü  терроризмом;

ü  выработка эффективных антикоррупционных мер,

ü  наведение порядка во власти,

ü  усиление защиты и гарантий прав человека,

ü  преодоление правового нигилизма,

ü  воспитание законопослушной личности и др.

Отмечаются три возможные модели "субординации" между названными феноменами - тоталитарно-атеистская, либерально-демократическая и прагматическая.

Согласно первой из них, государство выше права и им не связано.

Вторая - исходит из того, что право  выше государства, господствует над  ним.

Третья концепция более реалистична: государство создает право, но считает  себя связанным им, подчиняется ему, т.е. самоограничивается во имя общего блага.

Задача заключается в том, чтобы "заставить" всех, в том числе  власть, уважать и соблюдать собственные  законы, которые, в свою очередь, должны быть социально и научно обоснованными, адекватно отражающими насущные потребности жизни. Именно в этом направлении надо постепенно продвигаться все дальше и дальше по пути к  подлинно правовому государству, к "правлению права".

2. Страна столкнулась с вопиющими  массовыми нарушениями элементарных  прав личности, прежде всего таких,  как право на жизнь, здоровье, безопасность, оплату труда, социальную  защиту, медицинскую помощь и  др.

Сегодня главный приоритет в  рассматриваемой проблеме - это не теоретическая разработка прав человека, не академические споры о дефинициях, концепциях и конструкциях (хотя такая  необходимость, конечно, не снимается), а создание надлежащих условий, гарантий и механизмов для их реализации.

3. Важнейший приоритет - наведение  порядка во власти. Оздоровление  государственного организма - магистральное  направление правовой политики  России на современном этапе.

4. Неотложная задача современной  российской правовой политики - укрепление  законности и правопорядка в  стране, неукоснительное соблюдение  всеми органами, организациями, учреждениями, должностными лицами и гражданами  правовых норм.

5. Одним из безусловных приоритетов  российской правовой политики  является преодоление правового  нигилизма и правового идеализма,  которые представляют собой в  конечном итоге две стороны  "одной медали", а именно  острого дефицита юридической  культуры.

6. В современных условиях одним  из основополагающих приоритетов  российской правовой политики  является конституционная реформа,  о необходимости которой много  говорят и пишут сегодня в  средствах массовой информации, в парламентских, политических  и научных кругах.

Суть всех предложений об изменении  Конституции - перераспределение власти. Последнее можно свести к четырем  главным пунктам: а) ограничение  полномочий Президента; б) усиление контрольных  функций парламента; в) расширение компетенции  и самостоятельности правительства; г) формирование кабинета министров  на коалиционной основе, утверждение  парламентом вице-премьеров и  ключевых министров.

3ВОПРОС

Правотворчество: понятие, принципы, виды

Одним из важных направлений государственно-властной деятельности является правотворчество, являющееся ведущим звеном механизма  правового регулирования общественных отношений.

Правотворчество понимается в двух смыслах:

1) в узком, когда правотворчество является непосредственным процессом создания правовых норм уполномоченными соответствующими органами;

2) в широком, когда в процесс правотворчества включается все от правотворческого замысла до практической реализации юридической нормы – подготовка, принятие, опубликование и т. д.

Структура правотворческого процесса состоит из двух частей.

1. Объединяет организационные аспекты, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т. д.).

2. Основывается на правовых началах, отправной точкой которых является решение о подготовке проекта нормативного акта.

В процессе правотворчества  есть две основные стадии:

1) связана с предварительным формированием государственной воли при составлении проекта нормативного акта, носит подготовительный характер и не порождает правовых последствий;

2) предполагает официальное утверждение государственной воли в нормах права за счет превращения проекта нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.

Внутри названных стадий осуществляются различные процедурные операции разными уполномоченными государственными органами, которые в своей совокупности образуют субъектный состав правотворческого механизма конкретного государства.

В основе правотворческого процесса лежит ряд принципов :

1)  демократизм и гласность правотворчества связаны с процедурой разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом за счет привлечения граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации, референдума как высшей формы проявления демократизма правотворчества;

2)  профессионализм связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений, опосредован привлечением компетентных специалистов, которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов;

3)  законность выражается в требовании, что вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна реализовываться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ, в контексте правил юридической техники, юридической иерархии правовых актов, начал демократизма и гуманизма;

4)  научный характер выражается в объективной обусловленности правового акта социально-экономическими, политическими, социальными условиями конкретного государства, в целесообразности регламентирования данной группы общественных отношений подобным образом и т. п., это дает возможность достичь эффективности и обоснованности правовых предписаний;

5)  связь с правоприменительной практикой позволяет законодателю судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу с учетом выявленных практикой правотворческих ошибок.

Правотворчество - это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.

Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.

Правотворчество является составной частью более  широкого процесса - правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.

Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.

Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество  заключается в принятии новых  норм права, отмене либо совершенствовании  старых путем внесения изменений  и дополнений.

Правотворчество характеризуется  тем, что:

оно представляет собой активную, творческую, государственную  деятельность;

основная  продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом  в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);

это важнейшее  средство управления обществом, здесь  формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила  поведения;

уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных  актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.

В зависимости от субъектов правотворчество  подразделяется на такие виды, как:

1) непосредственное  правотворчество народа в процессе  проведения референдума (всенародного  голосования по наиболее важным  вопросам государственной и общественной  жизни);

2) правотворчество  государственных органов (например, парламента, правительства);

3) правотворчество  отдельных должностных лиц (например, президента, министра);

4) правотворчество  органов местного самоуправления;

5) локальное  правотворчество (например, на предприятии,  в учреждении и организации);

6) правотворчество  общественных организаций (например, профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество  подразделяется на:

1) законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2) делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3) подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме всего  прочего, подзаконное правотворчество  характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с  тем подзаконное правотворчество  связано с "непрозрачностью" процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам  Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения  Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Особенности правотворчества субъектов  РФ заключаются в следующем:

1) расширились  полномочия в сфере правотворчества  - регионы впервые получили право  принимать законы как акты  высшей юридической силы. Это  связано с общей тенденцией  децентрализации российской государственности,  с укреплением в ней подлинно  федеративных начал. За последние  годы субъектами РФ принято  уже несколько сотен законов

2) все  большее место в правотворчестве  регионов начинают занимать соглашения  и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;

3) правотворчество  субъектов РФ отличает довольно  значительная самобытность, отражающая  специфику и статус того или  иного региона (например, в республиках  в большей мере принимаются  кодифицированные акты - кодексы,  на Северном Кавказе особую  роль играют национальные и  религиозные обычаи). Перед субъектами  РФ стоят цели - учитывать в  правовом регулировании местные,  региональные природные и национальные  особенности, осуществлять поиск  оптимальных путей развития и  конкретизации положений общефедерального  законодательства;

4) правотворчество  субъектов РФ должно осуществляться  в соответствии с Конституцией  РФ, федеральными конституционными  законами и федеральными законами. Между тем на практике в  современных условиях более трети  нормативных актов субъектов  Федерации противоречат общефедеральным  актам;

5) в рамках  субъектов РФ принимают нормативные  акты и многочисленные негосударственные  структуры - прежде всего органы  местного самоуправления и т.д.

Особенности регионального развития России

В мире найдется не много стран, подобных России, в которых география так  сильно предопределяла бы специфику  общественной жизни. Разработка эффективной  региональной стратегии для такой  страны невозможна без точного знания и тщательного учета ее географических особенностей. Эти особенности можно  разбить на две группы:исконные (культурные, природные) и преходящие (наследие новейшей истории).

Исконные особенности регионального  развития России

1. Огромная территория – Россия по-прежнему остается самой большой страной в мире. Это и позитивный фактор развития (обилие ресурсов, разнообразие условий), и негативный (низкая плотность населения, трудности взаимодействия частей, затраты на преодоление больших расстояний).

2. Суровая природа – Россия расположена в суровом северовосточному углу Евразии, три четверти ее территории покрыты тундрой и тайгой на вечной мерзлоте, лишь пятая часть пригодна для распашки, да и то половина этой части лежит в зоне рискованного земледелия.

Почти все окружающие моря замерзают, почти все границы безлюдны, проходят по горам и густым лесам, так что  страна выглядит изолированной от соседей  самой природой.

3. Контрасты размещения – 3/4 населения сосредоточены в европейской части, которая составляет лишь 1/4 территории страны, а на огромное пространство от Урала до Дальнего Востока приходится всего четверть населения. Основная часть ресурсов, обилием которых так знаменита Россия, расположена далеко от главных хозяйственных центров, а то и вовсе в труднодоступных для освоения районах Сибири и Крайнего Севера.

4. «Одномерность» – освоенная часть страны притиснута к южной границе и тянется полосой на десяток тысяч километров с запада на восток.

За Уралом она почти лишена глубины. Как и контрасты размещения, это  усугубляет негативное воздействие  больших расстояний.

5. Противоречивость географии – разнообразие природы уживается с монотонностью вдоль обжитой полосы; отсутствие гор, затрудняющих сообщение, – с досадной «поперечностью» рек и хребтов, вроде Урала в этой полосе; пестрота наций уживается с подавляющим большинством одной из них по численности; жесткий государственный централизм – с традиционной автономией отдаленных окраин, а диспропорции в уровне и характере хозяйственного развития (от пост– до доиндустриального) – с повсеместным господством специфичнейшего советского наследия.

6. Сложность территориальной структуры – сосуществование простоты и хаотичности. Здесь господствуют два правила. Во-первых, четко прослеживается закономерность «центр – периферия» – концентрация жизни в крупнейших городах, падение плотности населения, хозяйственной активности, инновативности и многого другого по мере удаления от этих центров. Особенно ярко проявляется это в масштабе страны с удалением от Москвы, однако воспроизводится часто и на других масштабах – и внутри области, и внутри отдельного района. Поэтому общая картина становится мозаичной, беспорядочной. Во-вторых, часто отсутствует мезомасштаб: легко различить на территории России крупные части, вроде Сибири или Урала (макромасштаб), каждый житель хорошо знает район своего обитания (микромасштаб), но различение районов среднего уровня, вроде Мещеры или Поморья, встречается крайне редко. Это правило воспроизводится порой и на других масштабах (легко выделить в Москве две-три крупные части и множество своеобразных кварталов, но трудно разделить ее на 10–20 четких частей). Все это сильно осложняет территориальную организацию общественной жизни.

7. Аспатиальность культуры – этим научным термином обозначается ослабленность в русской культуре реакции на пространство (сравнительно слабое чувство расстояния, границы, места). Частично это связано с особенностями природы (расстояния слишком велики, природные рубежи не выражены).

Это свойство примиряет россиян  с централизмом управления, они привыкли определять свое географическое положение  по административно-территориальному делению, а не по историко-культурным районам, как большинство других народов мира.

Все это помогало русским расширять  ареал своего расселения, но мешало и мешает им осваивать его.

Преходящие особенности регионального  развития России

Они предопределены прежде всего семидесятилетним господством большевизма, а также событиями после 1985 г. и особенно реформами 1992–1993 гг.

1. Гигантизм, гиперконцентрация – упор на гигантские предприятия, крупнейшие центры, главные регионы-локомотивы, стремление добиться успеха за счет размаха, масштаба. В основе – скрытые экономической риторикой идеологические мотивы (стройки коммунизма и т. п.). Следствия – монополизм суперзаводов, удлинение связей, зависимость страны от двух-трех центров производства большинства товаров, гипертрофия столичных городов, кризис малых, упадок сельской местности. И на этом же фоне обширные ареалы фактически остаются незатронутым резервом развития вширь.

2. Гиперспециализация регионов и центров на узком наборе видов хозяйственной деятельности, усугубляемая рахитичностью сферы услуг, которая могла бы разнообразить структуру каждого района и центра. Из-за этого структурно-отраслевые сдвиги быстро перерастают в региональные, а регионы оказываются в сильнейшей зависимости от поставок извне. Идея территориально-производственных комплексов, увы, провалилась. С другой стороны, этот же фактор препятствует развалу страны на самодостаточные части.

3. Нерасчлененность производств и социальной сферы – обилие предприятий с собственным жилым фондом, социальной инфраструктурой и т. п., в связи с чем отраслевая перестройка невозможна без тяжелых социальных последствий. Многие центры превращаются в «миллтаунс» – города при заводах, где властные функции фактически исполняют руководители предприятий, а вся общественная жизнь пронизана патернализмом. Другое явление того же порядка – обилие искусственных образований, вроде «закрытых городов», изолированных элитарных поселков, по большей части связанных с отраслями военно-промышленного комплекса и изолированных от окружения. В этих условиях «чисто экономические» реформы неизбежно вызывают тяжелейшие социальные последствия, затрудняющие процессы реформирования и искажающие их смысл.

Нередко «социальное эхо» структурных  перестроек отзывается обострением  общеполитической обстановки в регионах и по всей стране.

4. Окостенение административно-территориальных границ – втиснутость всех видов общественной жизни в рамки границ областей и республик, превращение этих границ в своеобразные «китайские стены» (эти границы хорошо различимы даже из космоса: на них размыкается сеть местных автодорог, почти все они заросли густыми лесами).

5. Сильные территориальные контрасты буквально во всех сферах – и в хозяйственной, и в социальной, и даже в политической. В 1990 г., накануне реформ, душевой национальный доход, направленный на потребление, колебался от 4 тыс. руб. в Москве до 1,3 тыс. в Дагестане. Разрывы в 3–4 раза по основным социальным показателям были обычным делом. Это неудивительно для страны с рыночной экономикой, но вряд ли оправдано в стране, правители которой провозглашали равенство главным лозунгом государства. Громадны были и контрасты в экономике: в эффективности производства, в благосостоянии, инвестициях, милитаризованности производства и т. п. К началу реформ в России сосуществовали регионы, находившиеся на весьма удаленных друг от друга этапах общественного развития – от доиндустриального (вроде Тувы или Дагестана) до постиндустриального (Москва, Ленинград).

Процессы регионализации в современной  России

Сложное, противоречивое воздействие  на региональное развитие оказали реформы 1992–1993 гг. Распад хозяйственных связей между республиками бывшего СССР вызвал повсеместное снижение уровня производства, поразившее прежде всего индустриальные регионы с высокой концентрацией специализированных производств и предприятий ВПК. В то же время началась переориентация экономических связей на российских поставщиков и потребителей, что объективно способствует укреплению единого хозяйственного пространства страны. Уже в 1993 г. негативный потенциал процесса распада связей оказался во многом исчерпанным.

Будучи экономически оправданной, либерализация цен положила конец  многолетнему периоду подавленной  инфляции, сделала ее открытой, продемонстрировав  в то же время неспособность федерального центра контролировать ее, существенно  снизить и стабилизировать темпы  роста цен. Инфляция породила целый  ряд негативных процессов в экономике  регионов:

возникли серьезные ценовые  перекосы, в результате чего межрегиональные  различия в уровне жизни еще более  возросли;

появился мощный импульс для  развития нерыночного бартерного обмена под контролем местных властей, препятствующего углублению экономической  реформы;

в некоторых регионах власти использовали инфляцию как повод для консервации  элементов старой хозяйственной  системы (нормированное распределение  товаров, жесткий контроль над ценами и т. п.);

общие финансовые трудности породили кризис наличности и замкнутый круг взаимных неплатежей предприятий, чем  еще больше усугубили проблемы регионов и их фактическое неравенство  в бюджетной системе страны;

оказались подорванными стимулы к  долгосрочному инвестированию, что  усугубило трудности промышленных регионов, обеспечивающих материальное наполнение капиталовложений, а вынужденная  в этих условиях переориентация производства на выпуск технологически примитивной  продукции провоцирует общий  технологический откат всей российской индустрии;

временные остановки предприятий  делают нестабильными экономические  связи уже внутри самой России, а ожидаемые процедуры банкротства  могут вызвать серьезное обострение проблем безработицы, поражающей целые  регионы.

В общем, положительный процесс  вовлечения России в систему международного разделения труда вместе с тем  сделал межрегиональные социально-экономические  контрасты еще более выразительными.

С одной стороны, в привилегированное  положение попали сырьевые регионы  с высоким экспортным потенциалом, с другой – осложнилась обстановка в регионах, где сконцентрированы предприятия социально ориентированного сектора (например, легкой промышленности), не выдерживающие конкуренции с  изготовителями импортной продукции.

В ближайшее время Россия едва ли обойдется без политики разумного  протекционизма, которая, помимо всего  прочего, будет способствовать ослаблению межрегиональных диспропорций.

Главным географическим итогом первого  периода реформ стало быстрое  нарастание межрегиональных диспропорций, так как воздействие экономических  реформ на регионы оказалось весьма различным.

С другой стороны, некоторые факторы  сдерживали сдвиги в размещении населения  и производительных сил – прежде всего общий спад экономической  активности, недоинвестирование, торможение миграции. Некоторые из произошедших сдвигов выглядят временными и могут принять попятный характер в случае стабилизации или подъема производств. Поэтому не следует преувеличивать значение и размах сдвигов в территориальной структуре российского общества за последние годы. Базовые характеристики этой структуры остались неизменными, хотя и сгладились: гиперконцентрация, гигантизм, гиперспециализация регионов и др.

Другой географический итог – крайне неравномерный ход экономической  реформы по регионам страны. В одних  регионах форсируют преобразования, в других, преимущественно сырьевых, – ориентируются на максимальное использование выгод от экспорта. Есть республики, края, области, строящие свое благополучие на разного рода льготах, получаемых от федерального правительства. Имеются, наконец, регионы, где пытаются сохранить элементы централизованно планируемой экономики. По масштабам рыночных преобразований республики заметно отстают от краев и областей. Поэтому сегодня необходима эффективная система управления реформой, определение места в этом процессе центральной и местной властей.

По существу, в России сейчас нет  ни одного беспроблемного региона. Это связано не только с трудностями переходного периода: заметна и тенденция к экономической дезинтеграции, проявляющаяся в стремлении ряда регионов односторонне использовать свои экспортные преимущества, возводить барьеры на пути движения товаров и капитала, ограничить участие других регионов в приватизации, закрепить за собой исключительное право собственности на природные ресурсы, не выполнять обязательства перед федеральным бюджетом.

Неоднозначен и сам процесс  дезинтеграции. С одной стороны, он отражает исторически присущую России тенденцию к известной автономии  региональных рынков. Регионализм определяется геополитическими особенностями страны, ликвидацией тоталитарной системы  управления, объективной необходимостью расширения полномочий местных властей, переходом к рыночным отношениям. С этой точки зрения он естественен. С другой стороны, заметно тяготение  к экономическому сепаратизму, стремление захватить все новые полномочия явочным порядком, без учета общенациональных интересов. Это опасно. В стране сложилось  исключительно глубокое территориальное  разделение труда, и ни один, даже самый  крупный, регион не в состоянии существовать в режиме абсолютной автономии. Непродуманные  действия местных властей не только нарушают целостность единого экономического пространства страны и тормозят рыночные реформы. Это также вопрос социальной справедливости. Богатство регионов создавалось трудом многих поколений  россиян, и любой из них, где бы ни жил, имеет право на свою долю. Эти принципы составляют стержень региональных проблем России.

Региональные проблемы современной  России

То, что процессы регионального  развития страны требуют к себе особенно пристального внимания, – факт очевидный. Для выбора эффективной стратегии  действий и соответствующих политических, социально-экономических и прочих инструментов необходимо четко определить главные вопросы, сущность региональной проблемы.

В целом она видится троякой.

Во-первых, как перевести провозглашаемое конституционное равенство субъектов Федерации, равенство «де-юре», в равенство социально-экономических условий проживания, на равенство «де-факто»? Как корректно определить принципы этого самого «равенства»?

Во-вторых, как не декларативно, а реально на общее благо использовать мощный потенциал развития, заключенный именно в различиях российских территорий? Как реализовать на практике исконную мечту и императив российской жизни – «единство в многообразии»?

И наконец, в-третьих, как максимально точно и бесконфликтно найти непротиворечивое сочетание общенациональных государственных, региональных и личных человеческих интересов в сложнейшей ситуации сегодняшнего дня?