Правовая политика Временного правительства (февраль – октябрь 1917 года)

Введение

      В российском современном обществе уделяется  повышенное внимание проблеме укрепления отечественной государственности. Это можно объяснить исключительной ролью государства в управлении Россией.

Эффективность функционирования российского государства  напрямую зависит от формирования адекватных современному уровню развития общества институтов государственного управления. Это формирование невозможно представить и осуществить без учета истории развития государственности, богатейшего опыта государственного управления, накопленного в России.

     Перед современной Россией обозначилась также проблема формирования современного гражданского общества, которое несколько  обособленно от государственного управления и должно быть представлено преимущественно  негосударственными структурами и имеющие в основе негосударственные отношения.

     Государственное управление страной осуществляется специальным аппаратом, который  представляет собой систему тесно  взаимосвязанных между собой  основных элементов государственного механизма и соответствующих им органов и учреждений.

Попытки создания основополагающих принципов  гражданского общества в России предпринимались  еще в прошлом, что находило выражение  в деятельности органов местного самоуправления.

   Изучение  опыта и специфики истории  государственного управления в России во времена буржуазно-демократической революции 1917 года, когда государство России сделало новый шаг на пути превращения из феодального государства в буржуазное, остается не менее актуальным и полезным и для настоящего времени. Так как данный период связан с историей развития и преобразования государства и его аппарата, а также с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных учреждений и органов в сложных для современной России условиях и времени.

1. Образование Временного правительства, его программа

   В ходе февральской буржуазно-демократической  революции 27 февраля императорская власть в Петрограде прекратила свое существование и на смену ей пришла буржуазная республика.

   Для поддержания порядка Государственная дума сформировала в этот день Временный комитет Государственной думы, а с 1 марта – Временное правительство. Правительство выдвинуло программу: политическая амнистия, отмена смертной казни и ограничений в правах по социальным, религиозным и национальным признакам, демократизация учреждений земского и городского самоуправления.

     Первый  состав Временного правительства: председатель «Всероссийского земского союза»: князь Львов; министр иностранных дел: лидер партии кадетов Милюков; министр сельского хозяйства: Шингарёв (член ЦК партии кадетов); министр обороны: октябрист Гучков; министр финансов: сахоропроизводитель Терещенко; министр путей сообщения: кадет Некрасов.

   Временное правительство сосредоточило в  своих руках высшую законодательную  и исполнительную власти, ранее распределенную между царем, Советом министров, Государственной думой и Государственным советом.

     За  время своей деятельности Временное  правительство включило в свой состав ряд вновь образованных ведомств: Министерство труда (главной целью которого было примирение труда и капитала, развитие системы социального страхования), Министерство продовольствия, унаследовавшее задачи Министерства земледелия, Министерство государственного призрения, принявшее на себя функции благотворительных органов.

       В августе 1917 г. вместо Синода  создается Министерство по делам,  вероисповеданий, действующее в  рамках правового статуса церковных  организаций (сформированного на  церковном Соборе в августе).

       Для выработки "общего плана  организации народного хозяйства  и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни" создаются Экономический Совет и Главный экономический комитет под председательством Львова (из тридцати шести мест девять в нем отводилось профсоюзам).

   Для координации законотворческой деятельности министерств Временное правительство сформировало Юридическое совещание.

   Вскоре  создается Совещание товарищей  министров Временного правительства, призванное рассматривать широкий  круг вопросов, подготовленных Канцелярией Временного правительства.

   Прекратило  свое существование Собственная  Его Императорского Величества канцелярия. Бездействовал Государственный  совет.

   После образования Временного правительства  Временный комитет Государственной  думы продолжал свое существование в качестве общественной консультативной организации. В состав некоторых ведомств и учреждений были включены представители общественных организаций, советов, профсоюзов и т.п.

   В результате революции возникло два  центра государственного управления (двоевластие): с одной стороны - Временное правительство, которое имело мало реальной власти, а с другой стороны - Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, который наоборот обладал реальной властью благодаря поддержке рабочих и солдат, но не имевший четкой программы действий.

     Временное правительство должно было до учредительного собрания осуществлять исполнительно-распорядительные функции и фактически оно стало  и законодательным органом страны в тот период. Все другие высшие органы и учреждения были поставлены в подчиненное положение по отношению к временному правительству. Временное правительство готовило выборы в Учредительное собрание, назначенные на сентябрь, реформу местного самоуправления, земельную реформу, создав в апреле систему земельных комитетов, утвердило права фабрично-заводских комитетов. Будучи временной властью, вплоть до созыва Учредительного собрания, Временное правительство не считало себя вправе начинать какие - либо коренные реформы, тем более на местах оно не имело надежного административного аппарата и поддержки населения.

     Вторым  реальным центром государственного управления стал Петроградский Совет  рабочих и солдатских депутатов, созданный 27 февраля 1917 года. Он обладал  реальной властью и пользовался  поддержкой широких народных масс: рабочих, солдат, беднейшей части населения города и деревни. Был образован Исполнительный Комитет Петроградского Совета, а с марта начал формироваться аппарат Исполнительного Комитета, который состоял из президиума, секретариата и комиссий, с 8 марта появилась контактная комиссия, осуществлявшая контроль над правительством.  
 

2. Законодательная политика Временного правительства 

1. Изменения в законах Российской империи

   Временное правительство планировало сохранять  действие старых законов вплоть до созыва Учредительного собрания. Только оно было правомочно внести те или иные изменения в законодательство. Оставались в силе основные источники права, которые действовали при царизме. Несмотря на это, в области государственного права все-таки произошли существенные изменения, которые вводились иногда путем принятия Временным правительством соответствующих актов. Иногда оно санкционировало то, что уже было совершено непосредственно действиями революционных масс. Таким образом, наиболее антинародные монархические законы отменялись, вступали в действие новые правовые нормы.

   В первую очередь последовала отмена Основных государственных законов, которые касались прав императора, имущественных и других прав императорской  семьи, закрепляли сложившуюся при  царе организацию государственного аппарата, права и обязанности важнейших центральных государственных органов.

   3 марта 1917 г. была принята Декларация  о гражданских свободах, амнистии  политических осужденных, об отмене  национальных и религиозных ограничений,  свободе собраний, упразднении цензуры, жандармерии, каторги и др. Вместо полиции была создана милиция. Указом от 12 марта 1917 г правительство отменило смертную казнь, а также учредило военно-революционные суды. В армии упразднены военно-полевые суды, созданы институты комиссаров для контроля за деятельностью офицеров, уволено в резерв около 150 высших начальников.

   В национальном вопросе Временное  правительство было вынуждено пойти  на некоторые уступки национальным окраинам и предоставить им самоопределение. 7 марта 1917 г. была восстановлена автономия Финляндии, но был распущен сейм Финляндии. В марте-июле развернулась борьба вокруг предоставления автономии Украине. 10 июня 1917 г. Центральная рада провозгласила автономию Украины. Временное правительство было вынуждено признать этот шаг и принять Декларацию об автономии Украины (2 июля 1917 г.).

   Социально-экономические  проблемы почти не были затронуты. В  решении земельного вопроса развернулась борьба. Большинство партий сходилось  в том, что земля должна перейти  в руки крестьян, однако Временное правительство настаивало на запрете захвата помещичьих земель. В марте-апреле 1917 г. Временное правительство учредило земельные комитеты для разработки аграрной реформы. Были изданы акты, направленные против несанкционированных захватов помещичьих земель, которые приобрели значительный размах по всей стране. Однако эти шаги так и не привели к каким-либо существенным изменениям. Проведение аграрной реформы, как и других коренных социально-экономических реформ, откладывалось до избрания Учредительного собрания.

   Временное правительство пыталось решить продовольственный  вопрос и вывести страну из продовольственного кризиса, возникшего еще в 1915 г. Для  преодоления кризисной ситуации в начале марта 1917 г. создаются продовольственные комитеты, а 25 марта вводятся карточная система на выдачу продовольствия и хлебная монополия: весь хлеб подлежал продаже по твердым ценам государству. Однако эти меры не нормализовали снабжение, а нехватка хлеба привела к тому, что правительство было вынуждено повысить цены на хлеб вдвое, но и это не помогло.

   Не  была решена задача выхода России из войны. Огромный рост расходов из-за участия  России в Первой мировой войне, тяжелое  положение в промышленности, которая  не справлялась с поставленными  задачами из-за недостачи сырья, развала структуры и разгона администрации, повышение косвенных налогов, снижение курса рубля из-за выпуска ничем не обеспеченных бумажных денег привели к тяжелому экономическому, а затем и политическому кризису.

   Временное правительство разработало и утвердило Положение о выборах в Учредительное собрание, исходившее из принципов всеобщего равного прямого и тайного голосования, наиболее демократичное для своего времени.

   Положение вводило для избирателей самый  низкий на то время в мире возрастной ценз - 20 лет и предоставило избирательные права всем гражданам без различия пола, военнослужащим, отменило всевозможные цензы.

   Положение ликвидировало ограничения в  избирательных правах по принципу национальности и вероисповедания. В результате избирательное право стало всеобщим и равным. Исключения из него (на определенный срок) касались только осужденных к каторге и ссылке, к заключению в исправительном доме, тюрьме или крепости с ограничением прав состояния.

   В основе выборов лежала пропорциональная система, то есть принцип избрания депутатов по партийным спискам. Устанавливалось также тайное голосование.

   Что касается права в целом, то новая  власть продолжала руководствоваться  старыми дореволюционными законами. Это свидетельствует о его  достаточной демократичности и приспособленности к новым условиям.

   Гражданское законодательство было напрямую связано  с провозглашенным политическим и гражданским равноправием. В  праве собственности все граждане получили равные юридические права  в обладании собственностью. В обязательственном праве также отменялись все ограничения национального и религиозного характера и уравнивались права субъектов обязательств во всех видах договоров, те же изменения коснулись и наследственного права. 

2. Демократизация  политической жизни (декларация правительства от 3 марта 1917 года и правовые акты расширяющие права и свободы граждан)

   Одним из основных законодательных актов, изданных Временным правительством является Декларация от 3 марта 1917 года.

   В декларации Временного правительства от 3 марта 1917 года были провозглашены гражданские свободы, распространённые и на военнослужащих, амнистия осужденным по политическим делам, отмена национальных и религиозных ограничений и некоторые другие нововведения. Одновременно был санкционирован арест Николая II, ряда высших чиновников и генералов. Для расследования их действий 4 марта учреждается Чрезвычайная следственная комиссия.

   По  соглашению с Петроградским Советом  была проведена радикальная демократизация армии. Она осуществлялась на основе приказа №1 Петроградского Совета от 1 марта 1917 года по гарнизону Петроградского военного округа. Петросовет постановил во всех подразделениях, частях и на кораблях выбрать солдатские комитеты, избрать по одному представителю от рот в Совет рабочих депутатов, подчеркнул, что воинские части во всех своих политических выступлениях подчиняются Совету и своим комитетам, а все приказы военной комиссии Государственной думы подлежали исполнению лишь в том случае, если они не противоречили приказам и постановлениям Совета. От солдат требовалось в строю и при «отправлении служебных обязанностей» соблюдать строжайшую воинскую дисциплину, а вне службы и строя они не могли быть «умалены в тех правах, коими пользуются все граждане». Приказ №1 отменял титулование офицеров, которым не разрешалось выдавать оружие, находившееся в распоряжении и под контролем ротных и батальонных комитетов.

     Несмотря  на то, что действие приказа распространялось только на войска Петроградского гарнизона, он получил повсеместное распространение в действующей армии и в тылу, вызвав разложение войск и падение их боеспособности.

     Временное правительство считало, что проведение кардинальных реформ во всех областях жизни страны возможно только после избрания Учредительного собрания. Поэтому оно ограничивалось принятием временных законов, придерживаясь идеи «непредрешения» воли Учредительного собрания, хотя это и не всегда соблюдалось, особенно в вопросах национального самоопределения.

     В течение марта 1917 г. Временное правительство  издало серию декретов и распоряжений, направленных на демократизацию страны.

     6 марта правительство издало декрет  об амнистировании всех лиц,  осужденных по политическим мотивам.

     12 марта был издан декрет об  отмене смертной казни, которая  заменялась по особо тяжким уголовным делам 15-летней каторгой.

     18 марта была объявлена амнистия  осужденным по уголовным причинам. Из мест заключения было освобождено 15 тыс. заключенных. Это вызвало всплеск преступности в стране.

     18-20 марта была издана серия декретов  и постановлений об отмене вероисповедных и национальных ограничений.

     Были  отменены также ограничения в  выборе места жительства, правах собственности, провозглашалась полная свобода занятий, женщины уравнивались в правах с мужчинами.

   Весной 1917 г. правительство принимает ряд правовых актов, значительно расширяющих демократические права и свободы граждан. В апреле принимается Положение “О регистрации товариществ, обществ и союзов“, дополнившее Устав гражданского судопроизводства и определившее порядок регистрации обществ (в регистрационных отделах окружных судов), значительно упрощенный. Еще в марте принимается постановление “О кооперативных товариществах и их союзах“, возникающих без особого разрешения правительственной власти.

   В апреле 1917 года принимается закон  «О рабочих комитетах в промышленных заведениях», которые создавались на предприятиях по предложению одной десятой части рабочих в них занятых. Фабрично-заводские комитеты должны были рассматривать споры рабочих с предпринимателями, представлять рабочих перед правительством, заниматься культурно-просветительской деятельностью. Тогда же принимаются законы «О печати» и «Об учреждениях по делам печати», запретившие административные взыскания на издания. Были упразднены Главное управление по делам печати и штат профессиональных цензоров. Их функции возлагались на комиссаров Временного правительства. Могла осуществляться только последующая цензура (в течение суток после выпуска) комиссаром по печати.

   Упразднили  Главное управление по делам печати и штат профессиональных цензоров. Их функции возлагались на комиссаров Временного правительства.

   После июльских событий политика правительства  ужесточается. Сразу после подавления вооруженного восстания принимается  постановление “О наказаниях за публичные  призывы“ к убийству, разбоям, грабежу и другим тяжким преступлениям.

   Чуть  позже вносятся изменения в закон  о печати. В специально изданном постановлении "О печати" устанавливается  наказание "за призывы к гражданской  войне", сделанные в средствах  массовой информации.

   Вместе  с тем, правительство отказалось от некоторых чрезвычайных мер, запретив аресты без суда и ограничив число областей, объявленных на военном положении (постановление “О лицах, арестованных во внесудебном порядке“). Еще в марте была отменена смертная казнь (восстановленная затем в августе для военнослужащих). В самом начале августа принимается постановление “Об условиях досрочного освобождения“ заключенных.

     Был издан также декрет "О собраниях  и союзах". Все граждане без  ограничений могли образовывать союзы и проводить собрания. Никаких политических мотивов для закрытия союзов не существовало, закрыть союз мог только суд.

     В первые дни и месяцы после победы Февральской буржуазно-демократической революции российские граждане получили весьма широкие политические права: свободу слова, печати, собраний, демонстраций и др. Некоторые из политических свобод предусматривались еще царским законодательством, но в условиях царизма они осуществлялись с большими препятствиями.

     Временное правительство не стремилось к установлению полного равноправия граждан  России. Сохранялось сословное деление  в обществе и связанные с этим привилегии. Оставались незыблемыми различные титулы и звания (граф, князь и др.).

     Буржуазному правительству пришлось узаконить  созданные революционным творчеством  пролетариата фабрично-заводские комитеты как органы рабочего представительства.

     Был принят самый демократичный закон о выборах в Учредительное собрание: всеобщие, равные, прямые при тайном голосовании. На основании всего этого можно утверждать, что Россия на какое-то время превратилась в самую демократичную страну в мире.

     В марте была создана Чрезвычайная следственная комиссия по расследованию должностных преступлений представителей чиновничьей аристократии.

     Определённые  изменения произошли и в деятельности органов власти и самоуправления на местах. В первые недели Февральской революции местные государственные учреждения царизма заменили губернские, городские и уездные комиссары Временного правительства. Их права первоначально не были регламентированы, и только 25 сентября 1917 года было обнародовано «Временное положение о губернских (областных) и уездных комиссарах». Наряду с Советами создавались выборные временные комитеты общественных организаций, в которые входили гласные земских и городских органов самоуправления. Земства были созданы также в ряде окраинных регионов России. Общее руководство всей системой земских учреждений возлагалось на Всероссийский земский союз.

     Законом от 15 апреля в городах с населением более 150 тыс. человек были учреждены районные органы самоуправления (думы и управы), деятельность которых объединялось советом дум.

     Существенным  изменениям в этот период подверглась структура государственных органов. В первый же месяц после революции была повсеместно ликвидирована полиция, отдельный корпус жандармов, охранные отделения и Особое присутствие Сената.

     Временным правительством было принято постановление "Об учреждении милиции".

     Уже 28 февраля была упразднена полиция  и сформирована народная милиция. Впоследствии наряду с народной милицией появились и боевые рабочие дружины (Красная гвардия). Согласно принятому постановлению в уже созданные отряды рабочей милиции вводилось единообразие, устанавливались пределы их компетенции.

   Одной из сложных проблем, которую пришлось решать Временному правительству и Петроградскому Совету, был вопрос о войне. 14 марта 1917 года Петроградский Совет принял манифест “К народам всего мира”, в котором было заявлено об отказе от захватнических целей в войне, от аннексий и контрибуций, но признавалась революционная война с Германией. 

3. Уголовное законодательство

   У буржуазии не было намерений коренным образом ломать право, действовавшее во времена царизма. Оно могло выполнять волю и нового господствующего класса. Идеологи буржуазии в обоснование отказа Временного правительства от существенных шагов по изменению законодательства выдвинули идею непрерывности правопорядка, согласно которой в государстве должно сохраняться действие старых законов вплоть до созыва Учредительного собрания. Только оно правомочно внести те или иные изменения в законодательство.

   Оставались  в силе основные источники права, которые действовали при царизме. Все же в области государственного права произошли существенные изменения, которые вводились иногда путем принятия Временным правительством соответствующих актов.

     По  требованию масс Временное правительство 12 марта 1917 г. отменило смертную казнь  с заменой ее срочной или пожизненной каторгой. После июльских событий правительство усиливает репрессии в отношении военнослужащих, не желающих продолжать кровопролитную войну. 12 июля 1917 г. последовало введение смертной казни на фронте за ряд государственных и воинских преступлений. Одновременно создавались так называемые военно-революционные суды для применения немедленной репрессии в отношении революционно настроенных военнослужащих. В этих судах практически отсутствовало право обвиняемого на защиту, устанавливалась чрезвычайно упрощенная процедура рассмотрения уголовных дел, приговоры не подлежали обжалованию.

     С точки зрения буржуазии идеальными в области уголовного права и  уголовного процесса являлись разработанные  еще при царизме Уголовное  уложение 1903 г. и Судебные уставы 1864 г. По мнению Юридического совещания, требовалось лишь немного улучшить текст отдельных статей. Пока же на практике следственным органам и судам рекомендовалось применять эти документы в прежних редакциях.

     Некоторые изменения в уголовное законодательство Временное правительство все же внесло. В июле—августе 1917 г. усиливаются уголовные репрессии по ряду преступлений. К ним относились призывы к убийству, разбою, грабежу и другим тяжким преступлениям. Устанавливалась уголовная ответственность (каторга) за агитацию против политики правительства. Аналогичную цель преследовали также такие новые составы преступления, как призыв к дезорганизации, анархии.

     Закон от 19 июля 1917 г. установил уголовную  ответственность за забастовки железнодорожников.

     2 августа 1917 г. военный министр  и министр внутренних дел получили  право в административном порядке  арестовывать и высылать лиц,  действия которых будут признаны  опасными. Устанавливая эти меры, правительство подготавливало мероприятия  по очистке Петрограда от нежелательных элементов путем высылки многих тысяч революционно настроенных рабочих. Такие меры Временному правительству все же не удалось провести, но многих большевиков на основании закона от 2 августа 1917 г. арестовали и содержали в тюрьме.

     4 августа 1917г. Временное правительство  приняло еще один закон об  усилении уголовной ответственности  (пожизненная или срочная каторга)  за насильственное посягательство  на изменение существующего строя  в России. Вполне ясно, что этот  закон предусматривал прежде всего расправу с большевиками.

   Путем усиления уголовной репрессии Временное  правительство делает безуспешную  попытку остановить развитие революционного движения в стране, предотвратить  надвигающуюся социалистическую революцию. 

4. Правовые  меры по стабилизации экономики

   Создавались специальные органы по регулированию экономики (Экономический Совет, Главный экономический комитет, отраслевые министерства, земельные комитеты и др.), целью которых была стабилизация хозяйственной ситуации в стране, ведущей войну и охваченной революцией. Правительство делало попытки регулировать все секторы народного хозяйства (промышленность, торговлю, сельское хозяйство и финансы), для чего и был издан ряд общих и специальных правовых актов.

   Военно-административные методы, введенные еще до революции, были использованы в мартовском постановлении Временного правительства “Об обеспечении снабжением государственных и общественных учреждений, путей сообщения, заводов и предприятий, работающих на нужды обороны металлами и топливом“.

   В мае при Особом совещании по топливу  будут учреждены правительственные  инспекторы. Особые совещания, учрежденные  еще при царе продолжали свою деятельность. Методы снабжения, предусмотренные в постановлении, будут использованы позже, в период "главкизма", уже советской властью.

   В начале марта принимается постановление  правительства “Об учреждении общегосударственного Продовольственного комитета“, действующего в целях "выработки общегосударственного продовольственного плана, руководящих  принципов и общих мер по продовольственному делу" под руководством министра земледелия.

   Несколько позже было издано другое постановление  «О передаче хлеба в распоряжение государства и о местных продовольственных  органах», вводившее чрезвычайный режим  в области хлебных заготовок.

   Для реализации продразверстки создавались  продовольственные комитеты. Эти органы вели учет всего имеющегося в зонах их действия хлеба, "за вычетом продовольственных нужд владельца" и разрешали отчуждение "излишков" только при посредстве государственных органов по твердым ценам. Залог хлеба запрещался.