Правовые основы государственного регулирования Гражданской авиации

Содержание

Введение                                                                                                          стр. 3

Транспортная  стратегия России                                                                 стр. 4

Роль  государства в  развитии транспорта и регулирования транспортной деятельности                                                                                             стр. 5-10

Состояние нормативно-правовой базы Гражданской  авиации и основные направления его  развития                                                 стр. 10-25

Федеральный закон «О государственном  регулировании развития авиации»                                                                                                  стр. 25-34

Система международных стандартов в области Гражданской авиации

                                                                                                                    стр. 34-36

Заключение                                                                                              стр. 37-38

Список  используемой литературы                                                           стр. 39 
 

                                                         Введение 

   Основными мерами в области нормативно-правового обеспечения авиационной деятельности являются: законодательное регулирование ключевых проблем авиационной деятельности, прежде всего в области государственной безопасности, в том числе в целях защиты государственных интересов, регулирования использования воздушного пространства, обеспечения безопасности полетов и экологической безопасности, развития международного научно-технического сотрудничества и экспорта авиационной техники и вооружения, усиления социальной защиты авиационного персонала; разработка и принятие федеральных законов, определяющих основы внутренней и внешней политики государства в области авиационной деятельности, а также совершенствование механизма правового и экономического регулирования авиационной деятельности; разработка и утверждение нормативных документов (федеральных авиационных правил, государственных стандартов), регламентирующих авиационную деятельность.

   Важными документами правительственного уровня, в соответствии с которыми Минтрансом России принимаются меры по развитию гражданской авиационной деятельности, являются Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную (до 2030 года) и на среднесрочную (2008-2010 годы) перспективу. В этих документах зафиксировано, что государственная политика в области развития и регулирования гражданской авиационной деятельности определяется тем, что социально-экономический прогресс России немыслим без гражданской авиации.

   Совершенствование нормативного  правового регулирования в сфере гражданской авиации для реализации задач государственной транспортной политики предусматривает подготовку проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, необходимых для обеспечения эффективной деятельности в области гражданской авиации. 
 
 
 
 

1. Транспортная  стратегия России

   Важным документом, определяющим государственную политику в области развития транспорта, является одобренная Государственным Советом и Правительством Транспортная стратегия России, которая в настоящее время дорабатывается Минтрансом с учетом Концепции реформирования бюджетного процесса.

   В Транспортной стратегии России определены базовые приоритетные направления развития транспортного комплекса страны на долгосрочную перспективу. Эти приоритеты, в свою очередь, определяют взаимодействие государства с отечественными и международными финансовыми институтами, а также направления развития частно-государственного партнерства на транспорте.

   С принятием Транспортной стратегии должна быть проведена корректировка действующих программных документов. Необходимо отметить, что Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах предусмотрено существенное сокращение количества федеральных целевых программ и преобразование их в ведомственные программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения.

   Транспортная стратегия Российской Федерации:

определяет направления  развития транспортной системы, основные задачи, формы и содержание деятельности государства в транспортной сфере на период до 2025 года;

устанавливает единую для транспорта систему приоритетов  и определяет направления их реализации на отдельных видах транспорта с  учетом их специфики;

является основой  для выработки решений в сфере государственной транспортной политики, разработки целевых программ в области транспорта и смежных с транспортом отраслях экономики, решения социальных, оборонных и других зависящих от транспорта проблем развития отдельных отраслей, регионов и экономики в целом;

рассматривается как база для выработки единого  видения современной роли транспорта и перспектив его развития органами исполнительной и законодательной  власти различных уровней, бизнесом, пользователями транспортных услуг, всеми  слоями общества.

    2. Роль государства в развитии транспорта и регулировании транспортной деятельности

   Государственное регулирование транспортной деятельности является объективной необходимостью.

   В соответствии с программными документами правительства, транспорт, наряду с топливно-энергетическим и сырьевым комплексами, металлургией, военной и атомной промышленностью является сектором экономики, критичным с точки зрения удовлетворения общественных нужд и обеспечения устойчивого функционирования и развития экономического комплекса в целом.

   В основу транспортной стратегии положен принцип разделения государственных задач регулирования отрасли и выполнения хозяйственных функций частными предпринимателями. При этом государство, ограничивая свои функции как хозяйствующего субъекта, усиливает свою роль как регулятора рыночных взаимоотношений.

   Функции разработки норм и правил, контроля и надзора за их исполнением и применения санкций за нарушения должны быть четко разделены между государственными ведомствами.

   При безусловных видовых и региональных различиях в транспортной системе, на макроуровне государство рассматривает транспорт как единый объект управления.

   Согласованное развитие и организация взаимодействия различных видов транспорта делают транспорт не просто суммой отдельных отраслей, а единым комплексом, который обеспечивает для пользователей транспортных услуг дополнительный системный эффект.

   Единство государственного управления транспортом предполагает:

развитие на единых принципах правовых основ транспортной деятельности;

развитие на единых принципах государственного регулирования всех видов транспорта;

сбалансированное  распределение бюджетных ресурсов между различными видами транспорта;

координацию развития инфраструктуры различных видов  транспорта;

координацию обеспечения  средствами транспорта безопасности и  обороноспособности страны;

согласование  интересов и объединение усилий различных уровней исполнительной власти в развитии транспортной системы  и "стыковку" транспортных систем отдельных регионов,

регулирование межвидовой конкуренции;

формирование  на транспорте единого информационного  пространства;

согласование  интересов и объединения усилий государства и бизнеса в развитии транспортной системы.

   Государство исходит их принципа сокращения вмешательства в транспортную деятельность до минимально необходимого уровня.

   Участие государства в транспортной деятельности является в настоящее время, в целом, избыточным, как в сфере транспортного предпринимательства, так и в отдельных вопросах регулирования транспортной деятельности.

   Экономической основой функционирования транспортной системы является конкуренция независимых операторов - поставщиков транспортных услуг и услуг транспортной инфраструктуры.

   Государство должно прекратить участие в качестве предпринимателя на конкурентных рынках перевозочных транспортных услуг.

   В части услуг инфраструктуры необходима коммерциализация ее использования, привлечение частных операторов к ее созданию и эксплуатации. В перспективе возможная поэтапная приватизация отдельных элементов транспортной инфраструктуры. В тех секторах, где приватизация невозможна, следует поощрять использование различных форм государственно-частного партнерства.

   Сферами ответственности государства в управлении транспортом являются:

недопущение возникновения  правовых и административных барьеров в процессах перевозок пассажиров и грузов, а также оказания сопутствующих  им услуг;

совершенствование правовых основ транспортной деятельности;

решение задач  оборонного и мобилизационного характера;

обеспечение безопасности на транспорте,

поддержание в  работоспособном состоянии опорной  инфраструктуры;

выработка и  контроль соблюдения правил конкуренции  и условий доступа к инфраструктуре;

выработка и  контроль выполнения стандартов безопасности транспортных процессов и воздействия транспорта на окружающую среду;

обеспечение минимальных  стандартов транспортного обслуживания для всех слоев населения и  регионов страны, целевая поддержка  пользователей или операторов в  тех случаях, когда рынок не может обеспечить соблюдения этих стандартов;

обеспечение соответствия развития транспортной инфраструктуры развитию производительных сил;

обеспечение интеграции транспортной системы России в мировую  транспортную систему, в том числе  – в рамках интеграционных процессов на постсоветском пространстве;

проведение структурных  преобразований на транспорте.

   Сферами, в которых государство стимулирует и поддерживает соответствующие изменения, являются:

развитие конкуренции  на рынке транспортных услуг;

создание условий для инноваций на транспорте;

реализация инвестиционных проектов, особо значимых для ликвидации "узких мест" и "недостающих  звеньев" в транспортной инфраструктуре;

развитие экспорта транспортных услуг и создание благоприятных  условий для отечественных транспортных операторов на международных рынках транспортных услуг;

повышение доступности  транспортных услуг для наименее обеспеченных слоев населения и  для людей с физическими недостатками.

   Государственное управление транспортом включает меры, учитывающие повышение "универсальности" транспортной деятельности.

   Повышение доступности и расширение использования транспортных средств – автомобилей, морских, речных и воздушных судов - для личных потребностей и нужд домохозяйств предполагает наличие адекватных форм регулирования и контроля, направленных, прежде всего, на соблюдение стандартов безопасности и экологичности транспортного процесса в сфере некоммерческого использования транспортных средств.

   Важнейшей задачей в этой связи является системное регулирование процесса автомобилизации страны.

   В рамках разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами управления транспортом на федеральном уровне:

принимаются уставы и кодексы, иные базовые законы, относящиеся к отдельным видам транспорта;

устанавливаются единые требования по обеспечению безопасности и экологичности транспортного  процесса;

принимаются принципиальные решения по развитию опорной транспортной инфраструктуры;

решаются вопросы, связанные с международной интеграцией в области транспорта и осуществляется регулирование международных перевозок;

принимаются нормативные  правовые акты, относящиеся к межрегиональным  перевозкам, и осуществляется их регулирование.

   Федеральное законодательство должно предусматривать возможность применения в регионах дифференцированных социальных, экологических и иных нормативов.

   При этом должны учитываться такие индивидуальные особенности отдельных регионов, как обеспеченность потребностей в транспортных услугах, показатели безопасности транспортного процесса, экологическая ситуация, загруженность транспортной инфраструктуры и т.д.

   Органы государственного управления транспортом осуществляют делегирование отдельных функций, связанных с регулированием транспортной деятельности.

   Делегирование функций осуществляется адекватно развитию рынка транспортных услуг и саморегулируемых организаций транспорта, а также по мере совершенствования системы управления.

   Отдельные функции управления могут передаваться специализированным государственным учреждениям и государственным унитарным предприятиям, некоммерческим организациям, создаваемым с участием операторов и пользователей транспортных услуг, специализированным структурам, а также ассоциациям, союзам, другим саморегулируемым организациям.

   Система налогообложения является одним из наиболее действенных инструментов государственного регулирования транспортной деятельности. Система налогообложения в транспортном секторе, а также сопряженных с транспортом налогов должна иметь дифференцированный характер и:

учитывать особенности  международного рынка транспортных услуг и обеспечивать для российских транспортных организаций, как минимум, равные конкурентные условия при  работе на этом рынке;

учитывать существенные различия в рентабельности различных видов транспортной деятельности и не создавать одним операторам неоправданных конкурентных преимуществ перед другими;

обеспечивать  условия для нормального воспроизводства  объектов транспортной инфраструктуры, многие объекты которой носят «вековой» характер, с учетом их высокой фондоемкости и длительных периодов амортизации;

стимулировать применение наиболее экономически эффективных, безопасных и экологически-ориентированных  транспортной техники и технологий.

   В перспективе в налоговой системе должен быть осуществлен переход к принципу "пользователь платит", в соответствии с которым стоимость транспортных услуг, включая налоговые платежи, приближается к полным экономическим издержкам, в том числе – связанным с ущербом, наносимым транспортной деятельностью.

   Бюджетное финансирование транспортного сектора должно носить минимально необходимый характер и направляться на:

обеспечение выполнения в транспортной сфере функций  государственного управления;

гарантированное поддержание в работоспособном состоянии и воспроизводство объектов транспортной системы, находящихся в государственной собственности;

стимулирующее или долевое финансирование важнейших  проектов, связанных с ликвидацией "узких мест" в транспортной инфраструктуре, в том числе – в форме бюджетного обеспечения иностранных или коммерческих заимствований;

гарантированное финансирование закрепленных в нормативных  актах государственных обязательств, в том числе – по финансированию выданных федеральными и региональными  властями социальных мандатов;

целевое субсидирование пользователей или операторов на отдельных видах транспортной деятельности;

компенсацию потерь доходов владельцев инфраструктуры, перевозчиков, возникших в результате государственного регулирования тарифов;

 выполнение мероприятий по поддержке мобилизационной готовности транспортных формирований;

   Совершенствование бюджетной политики в отношении транспорта осуществляется в следующих направлениях:

сокращение объема бюджетных средств, направляемых на прямое субсидирование - по мере структурного реформирования и повышения экономической эффективности субсидируемых видов деятельности;

при субсидировании отдельных видов деятельности - переход  от покрытия убытков транспортных операторов к закупке транспортных услуг  или к адресной компенсации расходов потребителей транспортных услуг;

увеличение доли инициирующего или частичного бюджетного финансирования инвестиционных проектов с участием частного капитала (или  бюджетов субъектов Федерации в  случае финансирования из федерального бюджета);

реализация программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета по статьям расходов, усиление целевого характера финансирования транспортных проектов;

отказ от полномасштабного финансирования коммерчески окупаемых  проектов;

исключение бюджетного финансирования инвестиционных проектов при наличии конкурирующих частных проектов или потенциально конкурирующих между собой инвестиционных проектов;

расширение среднесрочного бюджетного планирования, отражающего  стратегические направления развития транспортного комплекса;

совершенствование межбюджетных отношений в соответствии с уточнением ответственности и  полномочий органов государственного управления различных уровней. 

   3. Состояние нормативно-правовой базы гражданской авиации и основные направления его развития

   28 марта 2000 года состоялось заседание Коллегии Федеральной службы воздушного транспорта России, посвященное проблемам нормативно-правовой базы гражданской авиации и направлениям ее развития.

   С докладом на заседании Коллегии выступил статс-секретарь, заместитель директора ФСВТ России К. К Руппель. Доклад с некоторыми сокращениями представлен здесь.

"Воздушный  транспорт №13", 3 апрель 2000 г.

      «После принятия Воздушного кодекса Российской Федерации федеральными государственными органами законодательной и исполнительной власти приняты важнейшие правовые документы в области гражданской авиации. В 1998 году принят Федеральный закон "О государственном регулировании развития авиации", введены в действие 21 постановление и 16 распоряжений Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации. Правительством была утверждена Концепция реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации, приняты постановления "О лицензировании деятельности в области гражданской авиации" (от 24.01.98 № 85), "О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах" (от 27.03.98 № 360), "Об утверждении Правил расследования авиационных происшествий с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации" (от 18.06.98 № 609) и ряд других.

     В мае 1997 года было принято  постановление коллегии Федеральной  авиационной службы России "О  мерах по созданию нормативно-правовой  базы деятельности гражданской  авиации в связи с принятием Федерального закона "Воздушный кодекс Российской Федерации".

  Было  определено, что ключевой задачей  для ГА в области нормотворчества,  актуальной и сегодня, является  развитие положений Воздушного  кодекса. Фактически заново формируется  система правового регулирования деятельности гражданской авиации. Несмотря на проделанную большую работу в этой области, мы находимся в начале трудного пути.

   Наибольшее количество проблем  накопилось в области разработки  такого важного вида нормативно-правовых  актов, как федеральные авиационные правила (ФАП), которые являются важнейшими структурными элементами воздушного законодательства.

   Разработка федеральных авиационных  правил пока еще не носит  системного характера. За три  года разработано и прошло  регистрацию в Минюсте России всего лишь 14 ФАП.

    Не разработана научно обоснованная  структура федеральных авиационных  правил, не приняты такие основополагающие  федеральные авиационные правила,  как "Термины и определения"  и "Процедуры разработки федеральных  авиационных правил", без которых крайне затруднена целенаправленная работа по выстраиванию системы воздушного законодательства. Почему такое случилось? Есть определенное несовершенство в формировании и разработке Плана научно-исследовательских работ в области создания законодательной базы по обеспечению устойчивой работы воздушного транспорта. Законодательно-правовое управление должно играть более активную роль в этом вопросе. Ощущается недостаток материальных ресурсов. Разработка серьезного законодательства требует значительных материальных затрат.

    Недостаточно эффективное использование  организационных и материальных  ресурсов является причиной и  того, что наши ведомственные  нормативные акты - приказы и распоряжения  ФСВТ России - нельзя в полной  мере признать основой правового регулирования деятельности в области гражданской авиации.

   Из общего количества (более 1300) изданных в 1997- 1999 годах приказов  и распоряжений ФСВТ (ФАС) России  лишь 30% составляют приказы и распоряжения  по сертификации, лицензированию  и регистрации, являющиеся главным инструментом государственного регулирования.

   В существующих правовых актах  в области гражданской авиации  (с учетом действующих актов  МГА СССР) имеются значительные  недостатки и противоречия. Многие  действующие в отрасли наставления, руководства, правила, инструкции устарели и во многом не соответствуют Воздушному кодексу. Требуется большая работа по систематизации нашего воздушного законодательства.

   Ещё не создана необходимая  система правовой информации.

   Важной основой нормативно-правовой базы гражданской авиации являются нормы международного права, в разработке которых ФСВТ России принимает непосредственное участие.

    В мае 1999 года состоялась Международная  конференция по воздушному праву,  на которой была принята Монреальская конвенция для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок.

   Для развития нашего законодательства  имеет также большое значение  начавшаяся в 1999 году работа  над Конвенцией о международных  имущественных правах на подвижное  оборудование. Это в последующем даст достаточно четкую национальную систему регистрации прав на воздушные суда.

   Предстоит большая работа по  совершенствованию международно-правовой  основы деятельности гражданской  авиации в части разработки  предложений по внесению изменений и дополнений в национальное законодательство, комментариев по применению в национальной практике ратифицированных международно-правовых актов и т. д.

   В соответствии со статьей  15 Конституции Российской Федерации,  нормы международных договоров являются частью национальной правовой системы, решение правовых задач международно-правового характера должно находиться в компетенции Законодательно-правового управления (ЗПУ). Однако активности со стороны управления в этом вопросе проявляется недостаточно.

    Для более эффективного решения  задач в области разработки  необходимых международных нормативно-правовых  актов требуется координация  ЗПУ и УМС ФСВТ России.

    Скоординированные действия этих  двух управлений должны способствовать  повышению эффективности мер как по укреплению позиций российских авиаперевозчиков на международной арене, так и по защите российского рынка авиаперевозок с целью сохранения ведущей роли отечественных авиапредприятий.

   Предстоит большая работа по  реализации принятых законов, постановлений Правительства.

   Постановлением Правительства №  1131 (29.09.98.) было утверждено Положение  о правах и ответственности  государственных инспекторов Федеральной  авиационной службы России по  осуществлению государственного  контроля за деятельностью в области гражданской авиации, реализация которого является одной из важнейших задач ФСВТ России, тем более что в конце 1999 года получено необходимое законодательное подкрепление принятым Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных нарушениях" (от 30.12.99 №224-ФЗ).