Представительные, исполнительные органы

Министерство  общего  и  профессионального

образования  Российской Федерации

Ростовский  государственный университет

Волгодонский  институт Экономики, Управления и Права

Заочное отделение

РЕФЕРАТ

«Представительные, исполнительные органы»

                                                       Смолдыревой Светланы Зураевны,

                                                    студентки 3 курса, юридического

               факультета.

                        Преподаватель –

                                                Корниенко Валерий Тарасович

г. Волгодонск 2003г.

Оглавление:

Введение……………………………………………………………………....3-4

Глава 1. История развития местного самоуправления в России………………………………………………………………….….…4-6

Глава 2. Представительные, исполнительные органы местного самоуправления………………………….…………………………………7-17

Глава 3. Представительные, исполнительные органы

г. Волгодонска……………………………………………………………..18-19

Заключение………..………………………………………………………….20

Список используемой литературы………….………………………………21

Введение

Возникновение, становление и развитие всякого  государства берет свое начало с  древнейших родоплеменных отношений. Доисторические племена разных народов, имеющие много общих черт существования  и жизнедеятельности, является прообразами  современного местного самоуправления.

Теории о  местном самоуправлении появляются в первой половине 19 века на основе рассуждений о взаимоотношении  личности и государства, местных  и центральных органах власти в условиях демократического государства  и самодержавия. Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А. В., Безобразов В. П., Коркунов К. М., Чичерин Б. Н., Свешников М. И. и др.

Можно выделить следующие теории:

1. Теория свободной общины.  Была разработана немецкими учеными в начале 19 века. Она опиралась на идеи естественного права. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее, т.е. государство появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам.

2. Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность  ее в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Основывалась на противопоставлении государства обществу.

3. Государственная теория самоуправления. Была разработана Лоренцом Штейном и Р.Гнейстом. Ее сущность в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо  особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление – есть государственное управление - вот вывод школы германских юристов.

4. Политические  теории местного самоуправления. Согласно им, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно.¹

Следует отметить, что в демократическом государстве  организация и осуществление  власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. 

Глава 1.

История развития местного самоуправления в  России.

В той или  иной степени  самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории.

Особое место  в истории развития местного самоуправления в России занимает 16 век, поскольку в этот период происходит замена кормления, т. е. системы местного управления через  наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земским учреждениями. В 30-е гг. 16 века в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне – все население уезда. Такие учреждения создавались для преследования разбойников и суда над  ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. В 1555 г. указом Ивана IV  вводятся земские учреждения. Они не имели всесословного характера, действовали, как правило, в границах волостей. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли и судебную власть.

В 17-м в. местное  управление бюрократизируется: устанавливается  система приказно - воеводского управления на местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности.

Считается, что  развитию местного самоуправления в  дореволюционной России дали толчок земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М. М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.² В губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1. государственное управление;

2. земское, городское самоуправление.

При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

Существенные  недостатки в практике организации  и деятельности Советов и их органов  были выявлены уже в первые годы советской власти, однако их так и не удалось устранить. С приходом революции 1917 г. система местного самоуправления была в основном разрушена, а традиция самоуправления прервана, что создает значительные сложности при ее возрождении в настоящее время. Период советской власти, с точки зрения развития института местного самоуправления, был периодом затишья.

Нужно признать, что понятие «местное самоуправление»  в то время отсутствовало и  в законодательстве страны, и в  практической деятельности местных органов власти. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе произошло лишь в последние годы.

Процесс становления  местного самоуправления в России начался с 90-х годов, так, 9.04.1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. С принятием Закона РСФСР от 6.07.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме была принята Конституция Российской Федерации, которая, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития  новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Другим важнейшим нормативно-правовым актом, который содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений, а также положения о местном самоуправлении и его органах,  стал ФЗ РФ № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все эти правовые акты значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления.

Следует отметить, что формирование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации  осуществляется с учетом международных актов, в частности таковым является «Европейская Хартия местного самоуправления», которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. «Европейская Хартия местного самоуправления» была подписана 28.02.1996 г., ратифицирована – 05.05.1998 г. и вступила в силу – 1.09.1998 г. Она устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.

Кроме того, существуют и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ и акты муниципальных образований, изданных ими в пределах своей компетенции и являющиеся источниками муниципального права.

Глава 2.

Представительные, исполнительные органы

местного  самоуправления

Прежде чем  приступить к раскрытию темы, считаю, что необходимо сказать несколько  слов о том, что же такое местное  самоуправление, каковы его принципы, функции.

В ст. 3 п. 1 «Европейской Хартии местного самоуправления» сказано, что «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».³

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.⁴ Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

«Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная, и под свою ответственность, деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» - ст. 2 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление как форма народовластия имеет  следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия:

1) местное самоуправление  имеет особый субъект: население  муниципального образования, граждане;

2) местное самоуправление ¾ особая форма демократического механизма управления обществом и государством;

3) местное самоуправление  имеет особый объект управления: вопросы местного значения, касающиеся  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования;

4) местное самоуправление  имеет особую форму организации  и осуществления власти - самостоятельность;

5) местное самоуправление  осуществляет свою деятельность  под собственную ответственность;

6) местное самоуправление  осуществляется с учетом интересов  населения;

7) в местном  самоуправлении находят отражение  исторические и иные местные традиции.

Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие законы субъектов Российской Федерации, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ.

К общим принципам  местного самоуправления относятся:

1) самостоятельность  решения населением вопросов  местного значения;

2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

3. соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признаёт и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). Согласно статье 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет;

4) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5) многообразие организационных  форм осуществления местного  самоуправления;

6) соблюдение прав и  свобод человека и гражданина;

7) законность в организации  и деятельности местного самоуправления;

8) гласность деятельности местного самоуправления;

9) коллегиальность и единоначалие  в деятельности местного самоуправления;

10) государственная гарантия  местного самоуправления.⁵ 

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. К ним относятся:

1) обеспечение участия  населения в решении вопросов  местного значения; 

2) управление муниципальной  собственностью, финансовыми средствами  местного самоуправления; 

3) обеспечение комплексного  развития территории муниципального  образования; 

4) обеспечение удовлетворения  потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других  жизненно важных услугах;

5) охрана общественного  порядка (ст. 132 Конституции РФ);

6) защита интересов и  прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, Федеральными Законами, Конституциями, Уставами и законами субъектов РФ.

Согласно ст. 130 Конституции  РФ местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путём различных форм прямого волеизъявления (референдум, выборы, других форм) так и через органы местного самоуправления.

В соответствии с ФЗ РФ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:

- представительные органы местного самоуправления;

- иные органы местного  самоуправления, образуемые в соответствии  с уставами муниципальных образований.      

В общем виде, по выполняемым  функциям (представление интересов  населения и их воплощение в жизнь), органы муниципального управления могут быть разделены на представительные и исполнительные.

В Конституции  РФ нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Но это не означает, что их не должно быть. Наряду с выборными органами местного самоуправления  в ч. 2 ст. 130 Конституция РФ называет другие органы местного самоуправления, т.е. перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Если в специальных Федеральных Законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, не упоминается вообще об исполнительных органах местного самоуправления,  то в нормативных актах субъектов РФ они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций.⁶  

Представительный  орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Основными принципами функционирования представительных органов местного самоуправления являются:

1. Обязательности  представительных органов в системе  местного самоуправления - Федеральным  Законом РФ «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в РФ» установлено обязательное наличие в муниципальном образовании выборного органа местного самоуправления.

2. Принцип выборности - представительные органы местного  самоуправления формируются на  основе всеобщего, равного, общего  избирательного права, путем тайного  голосования.

3. Принцип представительного  характера выборных органов местного  самоуправления - представительный  орган наделен правом и обязанностью, представлять и учитывать интересы  населения муниципального образования. 

4. Принцип самостоятельности  - наделение представительных органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

5. Принцип ответственности  представительного органа местного  самоуправления - т. е. ответственность  представительного органа наступает  путем утраты доверия населения. Санкции в данном случае могут быть выражены в форме отзыва депутата представительного органа, либо в досрочном прекращении полномочий представительного органа.

6. Принцип обеспечения  законности в деятельности представительного  органа местного самоуправления - в соответствии с данным принципом представительные органы обязаны строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе, а также добиваться исполнения закона всеми другими субъектами в сфере местного самоуправления.

7. Принцип гласности  в работе представительных органов  местного самоуправления - представительные  органы действуют открыто, публично, систематически информируют граждан  о своей работе. Гласность реализуется  через встречи и приёмы депутатами  избирателей, через отчеты депутатов перед избирателями, освещение деятельности представительных органов в СМИ.

8. Принцип коллегиальности - представительный орган местного самоуправления принимает решение в коллегиальном порядке. В связи с этим выделяют такое понятие как кворум. Кворум - это нормативно установленное минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов местного значения. Заседания представительного органа могут быть правомочны при условии регистрации не менее 2/3 от числа избранных депутатов. Акты представительного органа местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа избранных депутатов.

В соответствии со ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ», представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. При этом существует прямая зависимость между размером муниципального образования, численностью его населения и численным составом представительного органа местного самоуправления. Обычно в состав представительного органа входит от 5 до 60 депутатов. Наименование представительного органа определяется уставом муниципального образования - представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, комитеты, советы и т. д.

В ст. 15 ФЗ РФ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»  установлено, что в исключительном ведении  представительных органов местного самоуправления находятся:

1. Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.

2. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

3. Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об исполнении.

4. Установление местных налогов и сборов.

5. Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

6. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставами муниципального образования.

Федеральный Закон  РФ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы. Другие полномочия представительных органов  местного самоуправления определяются в Уставе муниципального образования. К таким полномочиям обычно относятся назначение даты выборов главы муниципального образования, назначение местного референдума, принятие Устава муниципального образования, передача полномочий органам территориально общественного самоуправления, согласование назначения должностных лиц местного самоуправления, а также выражение недоверия к главе муниципального образования.

Срок полномочий представительного органа в соответствии с Федеральным Законом РФ «Об  общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не может быть менее двух лет, но не более 5-ти. Конкретный срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, и составляет, как правило - 4 года. В отдельных поселениях Уставом муниципального образования, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями, сходами граждан. В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» согласно Уставам муниципальных образований, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседании.

Структура или  внутреннее строение представительных органов местного самоуправления определяется муниципальным образованием самостоятельно, закрепляется в Уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления.   

Представительный  орган включает следующие структурные  звенья:

1. Руководящие  органы и должностные лица  представительного органа. Это, например, председатель и заместитель председателя  представительного органа. Они избираются из числа депутатов на первом заседании представительного органа нового созыва, функции председателя подразделяются на внешние и внутренние. Внешние функции связаны с представлением этого органа перед населением муниципального образования, организациями и органами государственной власти. Председатель принимает меры по учету интересов населения и обеспечению гласности в работе представительного органа. От имени представительного органа председатель заключает договоры. Внутренние функции председателя связаны с координацией деятельности представительного органа и руководством работы аппарата представительного органа, так, председатель созывает заседания представительного органа, руководит подготовкой заседаний, председательствует на заседании, дает поручение депутатским комиссиям и подписывает акты представительного органа. Заместитель председателя представительного органа в отсутствие председателя исполняет его обязанности. Если Уставом муниципального образования предусмотрена должность главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях. В этом случае председатель и заместитель председателя представительного органа не избираются, их функции выполняет глава муниципального образования.

2. Функционально  отраслевые подразделения. Это  постоянные и временные комиссии. Для предварительного рассмотрения  и подготовки вопросов, относящихся  к ведению представительного  органа, а также для содействия  реализации его решений, контроля за их исполнением, представительный орган местного самоуправления образует комиссии и комитеты. В состав комиссий и комитетов входят депутаты представительного органа. Представительный орган определяет задачи, полномочия, порядок работы и срок работы комиссий и комитетов. Данные органы подконтрольны и подотчетны представительному органу. Решение комитетов и комиссий носит рекомендательный характер.

3. Депутаты представительного  органа могут объединяться в группы, фракции по партийной принадлежности, политическим или иным интересам. Такие группы и фракции регистрируются представительным органом. Права фракций и групп по партийной принадлежности определяются регламентом представительного органа, а также положениями о депутатских группах и фракциях. Депутаты представительного органа, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы, эти группы взаимодействуют с расположенными на их территории организациями и структурными подразделениями местной администрации. Территориальные депутатские группы изучают общественное мнение, ведут прием избирателей и решают иные вопросы.

Основной  формой деятельности представительного  органа является заседание, периодичность созыва которого определяется Уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Заседания представительного органа, как правило, проводятся не реже одного раза в месяц. Одно или несколько последовательных заседаний представительного органа с общей повесткой дня либо определённый период работы представительного органа называется сессией. Существуют следующие виды заседаний:

1. Очередные  заседания - созываются главой  муниципального образования, либо  председателем представительного  органа в соответствии с планом работы представительного органа.

2. Внеочередные  заседания - созываются по мере необходимости, в силу определенных обстоятельств. Они проводятся по предложению председателя представительного органа по требованию определённой группы депутатов представительного органа, а также по требованию главы муниципального образования.

Кроме того, заседания  могут быть: открытыми (предполагается присутствие всех заинтересованных участников, а также представителей общественности и СМИ) и закрытыми (закрытые заседания проводятся в особых случаях, например, для обсуждения вопроса об отзыве председателя представительного органа местного самоуправления, о досрочном прекращении полномочий депутатов представительного органа и т. д., помимо депутатов на закрытых заседаниях, могут присутствовать глава муниципального образования и прокурор).