Президент РФ и законодательный процесс

 

 

Содержание

Введение …………………………………………………………………………..3

Глава 1. Полномочия и место в системе органов власти Президента РФ.……5

1.1 Основные полномочия Президента РФ ………………………………..5

1.2 Место Президента РФ в системе  органов государственной власти….7

Глава 2. Президент РФ и законодательный процесс ………………………….15

2.1 Компетенция и полномочия Президента РФ в законодательном

процессе ………………………………………………………………...…..15

2.2 Вопросы взаимодействия и баланса полномочий Президента и Парламента ………………………………………………………………………16

2.2 Юридическая природа правовых актов Президента РФ …………....26

Заключение ………………………………………………………………………30

Список использованной литературы ………………………………………..32

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Президент РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, т. е. принадлежат исключительно ему, в других — соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений.

Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. В настоящее время роль Президента РФ в системе органов государственной власти чрезвычайно высока, заметна также его роль в законодательном процессе, которая представляет собой исключительное для российского права явление. Этим определяется актуальность нашей работы.

Объект исследования - общественные отношения, прежде всего правовые отношения по реализации Президентом Российский Федерации его полномочий в законодательном процессе.

Предмет исследования составили нормы и концептуальные идеи Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, а также решения Конституционного Суда РФ, регламентирующие и разъясняющие правовые и организационные механизмы и процедуры участия Президента РФ в законодательном процессе и его взаимодействия с Парламентом РФ.

Цель нашей работы – раскрытие роли Президента России в законодательном процессе.

В соответствии с поставленной целью выделяются следующие задачи работы:

- рассмотреть роль Президента  Российской Федерации в системе  органов государственной власти  РФ; изучить основные полномочия  Президента Российской Федерации;

- выявить компетенцию и полномочия  Президента РФ в законодательном  процессе; проанализировать юридическую  природу правовых актов Президента.

Методологическая база исследования. В основу методологических подходов исследования были положены современные учения о методологии научного познания. При этом использованы такие методы исследования, как сравнительно-правовой, формально-догматический, системный, структурно-функциональный, ретроспективный, социологический.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Полномочия и место в системе органов власти Президента РФ

1.1 Основные полномочия  Президента РФ

Для того, чтобы понять роль и место полномочий президента России в законодательном процессе, нам представляется необходимым вначале дать краткий обзор всем, конституционно закрепленным, полномочиям этого должностного лица.

Итак, основные полномочия Президента РФ можно разделить на несколько основных групп1:

- полномочия Президента РФ, связанные с формированием других государственных органов и по оказанию воздействия на их деятельность;

- полномочия Президента РФ, связанные с деятельностью Федерального собрания;

- полномочия Президента РФ в области внутренней политики;

- полномочия президента РФ в области обороны и внешней политики;

- другие полномочия Президента РФ.

Обозначим основные полномочия Президента согласно действующим нормативным актам Российской Федерации, к ним относятся2:

- назначение Председателя правительства РФ (с согласия нижней палаты парламента);

- право председательствовать на  заседаниях Правительства РФ;

- право принятия решения об отставке правительства РФ;

- представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; постановка вопроса об освобождении его с должности;

- право назначения на должность и освобождение от неё заместителей Председателя Правительства России, а также федеральных министров;

- представление Совету Федерации  кандидатуры для назначения на  должности судей Высших судов  Российской Федерации, а также  кандидатуры Генерального прокурора Российской Федерации;

- внесение в Совет Федерации  предложения об освобождении  от должности Генерального прокурора  Российской Федерации;

- право назначать судей других  федеральных судов;

- формирование Совета Безопасности;

- утверждение военной доктрины Российской Федерации;

- формирование Администрации Президента РФ;

- назначение и освобождение полномочных представителей РФ;

- назначение и освобождение  высшего командования Вооруженных  сил РФ;

- назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

- назначение выборы в Государственную Думу;

- право роспуска Госдумы РФ;

- право назначения референдума;

- право внесения законопроект  в Государственную Думу;

- обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

Кроме того действующим законодательством оговариваются отдельные вопросы, связанные с осуществлением полномочий Президента РФ в сфере внутренней и внешней политики, в сфере обороны, а также другие полномочия Президента РФ3.

Каждая из названных сфер включает в себя широкий круг полномочий Президента, которые реализуются им как непосредственно, так и в тесном взаимодействии с другими федеральными органами государственной власти и различными методами:

- в правовых формах, посредством  издания указов и распоряжений, определения приоритетных направлений  деятельности всех государственных  структур;

- разработкой федеральных программ;

- проведении различного рода  организационных мероприятий;

- встреч с руководителями различных  органов, как федеральных, так и  региональных, с представителями  партий иных общественных объединений  и др.4.

Как мы видим, полномочия Президента РФ чрезвычайно широки и охватывают все стороны государственной деятельности, и Президент, в конечном счете, ответственен за слаженную и сбалансированную работу всех государственных структур5.

В целом, Конституция предоставила главе государства все необходимые полномочия для управления государственными делами. В связи с этим фактом, можно говорить об особом месте Президента РФ, в системе органов государственной власти России, которое мы рассмотрим в дальнейшем изложении.

1.2 Место Президента РФ  в системе органов государственной власти

Изучим место Президента РФ в системе органов государственной власти России.

Основой характеристики правового статуса любого учреждаемого Конституцией РФ государственного органа являются: 1) установленная в ней дефиниция, обобщенно определяющая его функциональное назначение; 2) место, которое ему отводится в системе органов государственной власти.

Последний признак хотя и является производным, но имеет определенное правовое значение, поскольку в нем выражается заложенная в Конституции РФ концепция построения системы государственной власти.

Исходя из этого, отправными правовыми установлениями применительно к анализу статуса Президента РФ являются статья 80 Конституции РФ и место главы, посвященной Президенту РФ, в тексте Конституции РФ.

Согласно Конституции РФ главенствующую роль в государственной системе играет Президент РФ. Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.

Каждый из органов (институтов) государственной власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Перед президентом ставится задача охранять государственные устои в целом, суверенитет и государственную целостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

Положение президента в системе органов государственной власти связано с конституционными прерогативами главы государства по отношению, прежде всего к исполнительной власти. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, он вместе с тем находится ближе к исполнительной, нежели к другим ветвям власти6. Это сближение главы государства с исполнительной властью находит выражение в конкретных конституционных полномочиях президента как главы государства.

Предпосылки этой конституционной ситуации связаны с особенностями формирования правительства в России. Конституция не связывает процесс формирования правительства с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Иными словами, правительство может быть сформировано по принципу парламентского большинства либо без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции. Однако конкретная историческая ситуация, при которой состав правительства не отражает парламентское большинство, может служить источником проблем в работе системы исполнительной власти, связанных с различными аспектами его деятельности, в частности законотворческой. Следствием этих проблем может стать низкая эффективность исполнительной власти, ее неспособность решать насущные задачи.

Наделенные широкими полномочиями и постоянно взаимодействующие президент и правительство — два самостоятельных носителя государственной власти, в значительной степени, соприкасающиеся при выполнении возложенных на них функций7. При оценке взаимоотношений президента и правительства необходимо иметь в виду, что существенные полномочия в этой области даны президенту не только Конституцией РФ, но и федеральными законами. Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие правительства и других органов власти. Осуществляя это полномочие, он принимает конкретные меры к обеспечению взаимодействия правительства, прежде всего с палатами Федерального Собрания. Конечно, добиться согласованного функционирования этих органов весьма непросто, учитывая затяжной экономический кризис, а также разные политические ориентиры парламентского большинства в Государственной Думе и членов правительства.

Для преодоления подобной ситуации законодатель установил ряд прерогатив президента, пользуясь которыми он в текущем режиме может влиять на деятельность правительства: утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти, назначение заместителей председателя правительства и министров, право председательствовать на заседаниях правительства, контроль за законностью его актов, непосредственная подчиненность президенту «силовых» ведомств. Президент имеет право отправить правительство в отставку или принять отставку премьера, которая автоматически влечет за собой отставку правительства в целом.

Таким образом, во взаимоотношениях президента с правительством императивность действий главы государства в проведении внутренней и внешней политики проявляется наиболее полно. Правительство и органы исполнительной власти в целом значительно более тесно, нежели другие ветви власти, связаны с президентом, непосредственно подконтрольны ему.

В судебной сфере Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ8. В свою очередь, при решении вопроса отрешения президента от должности Верховный Суд дает заключение о том, что в действиях президента имеются признаки состава преступления; Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Осуществление полномочий, возложенных Конституцией РФ на президента, требует достаточно высокого уровня защищенности его статуса. Это необходимо для того, чтобы мотивация воли президента основывалась на высших долгосрочных интересах России, а не на учете колебаний и раскладе противоборствующих политических сил в парламенте.

Объединительная функция Президента РФ проявляется в том, что он согласно Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президенту предоставлено право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти этих субъектов. В основе регулирования отношений между президентом и Федеральным Собранием лежит обеспечение самостоятельности и независимости этих властных институтов. Но это не значит, что они полностью разделены. С одной стороны, установлены обязательные связи между ними (обращение президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, представление президентом законопроектов, кандидатов на соответствующие должности, подписание законов). 

С другой стороны, Конституция РФ предусматривает систему сдержек и противовесов в виде возможности отрешения президента от должности и роспуска президентом Государственной Думы Федерального Собрания. Президент вправе принимать указы и распоряжения, но его акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Президент может отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, но в установленном порядке Государственная Дума и Совет Федерации способны преодолеть его вето. Велика роль неправовых норм во взаимодействии президента и Федерального Собрания, так называемых «правил игры». Не менее важно внедрение в практику таких форм, как участие президента или его представителей в парламентских слушаниях, его выступление в палатах парламента, на заседаниях комиссий и депутатских групп, консультации с политическими фракциями.

При президенте действуют консультативные органы: Совет безопасности и Государственный совет, где он председательствует. Президент формирует также свою администрацию и осуществляет общее руководство ею. Администрация обеспечивает деятельность главы государства, создает условия для реализации им функций гаранта Конституции. При этом сама администрация органом власти не является. В структуру президентской власти входят полномочные представители президента в федеральных округах.

Реализуя свои конституционные полномочия, президент через своих полномочных представителей в Государственной Думе, Совете Федерации и Конституционном Суде РФ взаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти. Это проявляется, например, в использовании главой государства права законодательной инициативы, подписании принятых парламентом законов, обращениях в Конституционный Суд с запросами о соответствии федеральных законов и законов субъектов РФ федеральной Конституции9.

Место Президента РФ в системе органов государственной власти сложилось не сразу. С введением в РСФСР института президента и выборами в июне 1991 года первого Президента РСФСР была заложена основа конституционного кризиса. Кризис был предопределен половинчатостью конституционной реформы 1990—1991 годов, когда в Конституцию РСФСР 1978 года были искусственно вмонтированы элементы механизма разделения властей и введена должность Президента РСФСР при сохранении неопределенного статуса Съезда народных депутатов как высшего органа государственной власти, имеющего право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Очень скоро обнаружились противоречия конституционных норм, не разграничивших четко на тот момент полномочия исполнительной, судебной и законодательной власти. Как известно, формировавшаяся под конституционно закрепленную идею руководящей роли КПСС и сложившаяся за 70 лет советского строительства система организации государственной власти в СССР не имела к началу 90-х годов никаких зазоров и ниш в конституционно-правовом механизме и инфраструктуре государственного управления для принятия совершенно инородного для себя звена. Тем более что речь шла о должности главы государства — президенте, избираемом гражданами на основе их прямого волеизъявления. Таким образом, вмонтированное в структуру Конституции РСФСР чужеродное звено (по идеологии этой Конституции) в виде института президентства еще больше нарушило и так шаткий баланс отношений представительной и исполнительной власти: с одной стороны — Президент РСФСР, являющийся в соответствии со статьей 121 Конституции РСФСР высшим должностным лицом во властной иерархии страны и одновременно главой исполнительной власти, с другой стороны — Съезд народных депутатов, определенный статьей 104 Конституции РСФСР в качестве высшего органа государственной власти, имеющего право принимать к своему рассмотрению и решать любой вопрос, относящийся к ведению Федерации.

Именно эта коллизия конституционных норм, спровоцировавшая противостояние и противопоставление формальных полномочий исполнительной власти во главе с Президентом РСФСР и законодательных органов в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, осложнившая их взаимодействие, а также невозможность разрешения этой коллизии правовыми методами в рамках старого Основного закона, и заложила политико-правовую основу кризиса 1993 года. Замена Советов народных депутатов другой системой представительных учреждений при одновременном усилении исполнительной власти и прерогатив президента представлялась многим в 1993 году кардинальным решением развязки противоречий в системе государственной власти.

Возникла идея сконструировать такую модель сильной президентской власти, которая была бы построена на классической доктрине разделения властей при руководящей и координирующей роли главы государства. В рамках работы Конституционного совещания уже к лету 1993 года вопросы и проблемы, касающиеся взаимоотношений и взаимодействия главы государства и парламента, были концептуально решены и сформулированы в тексте проекта новой Конституции РФ.

Полномочия парламента как законодательного органа в проекте новой Конституции РФ были существенно расширены. В то же время исполнительная власть получила необходимую самостоятельность, избавляясь от управляюще-распорядительного пресса со стороны законодательной власти.

Таким образом, парламент становился в прямом, общепринятом смысле законодательным органом и статусно выравнивался с другими ветвями власти, обеспечивая тем самым необходимый конституционно-правовой баланс. Поэтому и необходима была новая Конституция суверенной России, которая бы поставила точку в этом болезненном процессе, четко сформулировала и закрепила полномочия по осуществлению функций государственной власти всеми составляющими ее основными субъектами, в том числе президентом как главой государства и гарантом Конституции и Федеральным Собранием в качестве законодательного органа — парламента.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Президент РФ и законодательный процесс

2.1 Компетенция и полномочия  Президента РФ в законодательном  процессе

Изучим основные полномочия Президента РФ в законодательном процессе и определим его компетенцию в нем.

Законодательные полномочия Президента связаны со сферами законодательства и исполнения законов. Как уже было отмечено выше, Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного вето. Разберем подробнее эти права.

Право законодательной инициативы представляет собой один из весомых рычагов влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность – под этим правом подразумевается внесение в Государственную Думу законопроектов.

 Важно отметить, что в отличие от верховных судов Российской Федерации, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает10. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. С момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой государства довольно широко11. Для президента характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.

Право вето. Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.

К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы, предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс, в этом плане это право можно рассматривать в контексте логического продолжения права вето12.

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона – еще одна форма его участия в законодательной деятельности и завершающей стадии законодательного процесса13.

Ежегодное послание Президента России – это особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента, а значит, может трактоваться как определенные полномочия Президента в законодательном процессе14.

В целом, полномочия и компетенция, президента в законодательном процессе, не превращают Президента в орган законодательной власти, а значит, не противоречат принципу разделения властей. Они, скорее направлены на осуществление полномочий Президента РФ как гаранта конституции и носят скорее уточняющий характер15.

Также надо отметить, что юридическая природа указов и распоряжений Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в отдельном рассмотрении. Этому рассмотрению будет посвящена следующая часть нашей работы.

 

2.2 Вопросы взаимодействия и баланса полномочий Президента и Парламента

Рассматривая порядок взаимодействия двух основных субъектов федеральной власти – Президента и Парламента, следует отметить, что законодатель закрепил основы такого взаимодействия в главе 4 Конституции Российской Федерации, которая в целом посвящена статусу именно Президента России, что еще раз подчеркивает высший статус Президента как органа государственной власти по отношению к другим субъектам.

Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности таких, как согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и другие16.

В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации:

– назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

– имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

– принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

– представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

– по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

– представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;

– формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

– утверждает военную доктрину Российской Федерации;

– формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

– назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

– назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

– назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Таким образом, совместные полномочия Президента и Парламента можно условно подразделить на несколько групп, в зависимости от выполняемых этими органами функций.

Прежде всего, это формирование органов государственной власти. Так, Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, но осуществляет это только с согласия Государственной Думы – низшей палаты парламента России.

Как видно, Президент имеет большие полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственного управления. Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами.

Поскольку путем всенародных выборов программ лица, ставшего Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов исполнительной власти. Так как реализация его программы в основном лежит на органах исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования наиболее значительны.