Причины коррупции в системе государственной и муниципальной власти и методы борьбы с ней

 

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ

 

СТОЛИЧНАЯ ФИНАНСОВО-ГУМАНИТАРНАЯ АКАДЕМИЯ

 

Факультет Государственной  службы и финансов

 

Специальность: Государственное  и муниципальное управление

 

 

 

 

 

Реферат

По дисциплине «Система  государственного управления и местного самоуправления в России»

 

«Причины коррупции в системе государственной и муниципальной власти и методы борьбы с ней»

                                            

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

Введение 3

Глава 1. Коррупция: причины  возникновения, понятие 4

1. Причины возникновения коррупции       4
2. Понятие коррупции          5

Глава 2. Причины возникновения  коррупции и методы борьбы 9

2.1 Причины возникновения 9

2.2 Методы борьбы с коррупцией 13

Заключение 16

Источники информации 17

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Преступность как социальный феномен имеет определенные исторические корни, ее рост особенно заметен в  условиях кризисных явлений в  экономике и социальной сфере, ослабления роли государства; сращивание преступных элементов с должностными лицами приводит к коррупции. В действующей  Концепции национальной безопасности РФ криминализация общественных отношений, рост организованной преступности названы  в качестве основных факторов, создающих  широкий спектр внутренних и внешних  угроз национальной безопасности страны. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 10 мая 2006 г. указывалось: «…несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию»

Различные источники определяют ежегодный объем взяток госчиновникам  в пределах $15 млрд.[4] Коррупция подрывает  доверие населения к власти, ее органам и представителям.

Формируя принципиальные начала антикоррупционной кадровой политики, Платон идеалистически полагал, что из стражей в правители  «надо выбирать таких людей, которые  … целью всей своей жизни поставили  самое ревностное служение государственной  пользе и ни в коем случае не согласились  бы действовать вопреки ей». Он считал опасным появление у стражей  и правителей земли, домов, денег, поскольку  это обстоятельство повлечёт их перерождение в землевладельцев и собственников. Аристотель борьбу с коррупцией рассматривал как основу обеспечения политической стабильности: «Самое главное при  всяком государственном строе –  это посредством законов и  остального порядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».

Проблема борьбы с коррупцией неизменно остается актуальной, поскольку  человеческие слабости мало зависят  от эпохи или места жительства людей. Не случайно первыми попытками подкупа считаются ритуалы жертвоприношения богам.

 

Глава 1. Коррупция: причины возникновения, влияние  и методы борьбы

Причины возникновения  коррупции

«Руки их обращены к тому, чтоб уметь делать зло;

 начальник требует  подарков, и судья судит за  взятки,

а вельможи высказывают злые хотения

души своей и извращают  дело»

Книга пророка Михея, 7:3

С древнейших времен власть и коррупция были неразделимы. На протяжении всей истории параллельно  эволюции государства происходила  эволюция коррупции. Если на заре становления  государственности плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась  как универсальная норма, то впоследствии, при усложнении государственного аппарата, профессиональные чиновники стали  официально получать только фиксированный  доход – что означало переход  взяток в область теневой экономики.

Первое упоминание о коррупции (и, соответственно, борьбе с ней) можно  отнести ко второй половине XXIV в. до н. э., когда Урукагина – царь древнего шумерского города Лагаша на территории современного Ирака – реформировал государственное управление, дабы пресечь многочисленные злоупотребления своих чиновников и судей. Однако борьба с коррупцией в Древнем мире обычно не приносила желаемых результатов, особенно в восточных деспотиях. По мнению автора древнеиндийского трактата «Артхашастра[1]», «легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников». Своего апогея коррупция достигла в эпоху упадка античности в Римской империи – и стала одной из причин ее крушения. Само слово «коррупция» имеет латинское происхождение – corrumpere означает «растлевать, портить, повреждать».

Мир менялся, менялись и масштабы коррупции. Глобализация и становление  мирового хозяйства позволили коррупции  выйти на международный уровень  и стать одним из наиболее массовых и опасных явлений современности[2]. В наше время коррупция является одной из серьезнейших проблем во всем мире: по словам Даниэля Кауфманна, директора Глобальных программ в Институте Всемирного банка, в 2007 году объемы взяток составили более триллиона долларов[3] – более 2% от мирового ВВП[4]. О том, что же представляет из себя коррупция, каковы ее причины и влияние на государство, общество и экономику, и возможно ли успешно с ней бороться в XXI веке – обо всем этом пойдет речь в данной работе.

 

Понятие коррупции

По определению Transparency International[5], коррупция – это злоупотребление доверенной властью в частных интересах[6] [7]. В Федеральном законе РФ «О противодействии коррупции» дается максимально четкое определение: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды».

Организация Объединенных наций  рассматривает коррупцию как  «сложное социальное, культурное и  экономическое явление, затрагивающее  все страны[8]», не давая при этом более детализированного объяснения термина. Примечательно, что даже текст  «Конвенции ООН против коррупции» (UNCAC) не содержит определения того, с чем призваны бороться страны-участницы. Впрочем, это объясняется тем, что феномен коррупции слишком сложен и многогранен, чтобы можно было дать всеобъемлющее и в то же время достаточное подробное определение. По мнению автора, более полное и верное представление о коррупции можно получить, если классифицировать все коррупционные явления по различным критериям. Критерии можно сформулировать в виде вопросов – кто, как, зачем и как часто?

Первый критерий – вид  деятельности коррупционера (схема 1 - кто).

Схема 1. Типология коррупционных  отношений по виду деятельности коррупционера

Второй критерий – формы  коррупционных отношений (как и  зачем):

взяточничество, подкуп, получение  незаконных доходов (вымогательство, «откаты»);

воровство и приватизация государственных ресурсов и средств;

незаконное присвоение (подделка, подлог, фальсификация, хищение; присвоение денег, имущества обманным путем), злоупотребления  при использовании государственных  фондов, растраты;

непотизм или кумовство, фаворитизм (назначение на посты и  должности родственников и друзей);

продвижение личных интересов, сговор (предоставление преференций  отдельным лицам, конфликт интересов);

принятие подарков для  ускорения решения проблем;

защита и покрывательство («крышевание», лжесвидетельство);

злоупотребление властью (запугивание  или пытки);

манипуляции регулированием (фальсификация выборов, принятие решений  в пользу одной группы или человека);

электоральные нарушения (покупка  голосов, подтасовка результатов выборов);

поиск ренты – вымогательство (госслужащие противозаконно устанавливают  плату за услуги или искусственно создают дефицит);

клиентелизм и патронаж (политики предоставляют материальные услуги в обмен на поддержку граждан);

незаконные взносы в выборные кампании (передача подарков для оказания влияния на содержание проводимой политики).

Третий критерий – насколько  часто возникают коррупционные  явления (схема 2 – как часто)

 

Схема 2. Типология коррупционных  отношений по степени распространенности

Поняв сущность коррупционных  отношений, вкратце обозначим подходы  к интерпретации этих явлений (таблица 1). Эти концепции, впрочем, являются скорее не альтернативными, а взаимодополняющими.

Концепция	Краткое содержание
Рациональный  подход (экономика преступности)	Индивид  взвешивает все  издержки и блага своих преступных действий и рационально решает идти на преступление, если ожидаемая полезность подобных действий выше, чем если бы он остался честным и потратил свое время и ресурсы иным образом.
Теория рентоориентированного поведения	Экономическая рента - плата  за ресурсы сверх максимальной величины альтернативных издержек при немонопольном  использовании этих ресурсов. Рентоориентированное поведение -  усилия, направленные на осуществление государственного вмешательства в рыночное распределение ресурсов с целью присвоения искусственно создаваемых таким образом доходов в виде ренты. Под коррупцией понимается форма нелегального рентоориентированного поведения
Институциональный подход	Коррупция - контрактное  взаимодействие между экономическими агентами с целью злоупотребления  позицией ради частных выгод.
Модель «принципал-агент	Коррупция существует благодаря  ассиметричности информации и высоким издержкам мониторинга за деятельностью агента-чиновника
Теория оппортунистического  поведения	Коррупция – частный случай оппортунистического поведения
Классический  либерализм	Коррупция как провал государства  и как провал рынка, как «общественное  антиблаго», которое наносит ущерб всем членам общества (отрицательные экстерналии).

 

 

Глава 2. Причины возникновения коррупции

 

«Корни этого явления [коррупции] лежат в том,

что значительная часть населения 

просто плюет на соблюдение законов»

Д.А. Медведев, Президент  РФ

 

Неуважение к закону –  лишь один из факторов, определяющих развитие в стране коррупции. Причин же тому множество – и мы попробуем  рассмотреть как основные, так  и второстепенные. Итак, в чем  же корни коррупции?

Некоторые исследователи  дают на этот вопрос лаконичный и остроумный ответ. Одним из первых это сделал профессор Роберт Клитгаард, создатель знаменитой «формулы коррупции»

К = М + П - О,

где К – коррупция, М  – власть монополий, П – произвольность решений, О – ответственность.

Иными словами, коррупция  определяется степенью монопольной

власти и права принимать  произвольные решения, которыми наделены государственные чиновники, а также  мерой их ответственности за свои действия.

Другая, не менее интересная модель коррупции [9]выглядит так:

где I – страна, t – год.

По схожей формуле вычисляются такие индексы, как CPI (Corruption Perception Index) в Transparency International или WGI (Worldwide Governance Indicators) в World Bank.

Проанализируем формулу:

1) Во-первых, чем выше уровень  экономического благополучия (ВВП  на душу населения), тем меньше  склонность чиновников прибегать  к незаконным методам получения  прибыли, тем строже антикоррупционные  меры и тем сильнее гражданское общество.

2) Во-вторых, чем больше  развита демократия, тем больше  у чиновника риск потерять  свое место и тем больше  возможностей у органов по борьбе с коррупцией.

3) В-третьих, развитость  судебной системы также препятствует  экспансии коррупционных процессов.

4) В-четвертых, чем больше  и сложнее бюрократический аппарат,  тем больше возможностей открывается  для коррупции. Важную роль  играет централизация государства:  в большинстве жестко централизованных  империй коррупция достигала  немыслимых масштабов, как в  Римской и Византийской империях. С другой стороны, не все  эксперты склонны считать децентрализацию  залогом низкого уровня коррупции.

5) В-пятых, хотя до недавнего  времени исследователи пренебрегали  историческими факторами, автор  считает необходимым рассматривать  и эту группу причин. Например, в «старых» государствах коррупционные  механизмы отлажены многолетней  практикой и являются в большей  степени социокультурным феноменом  – как, например, в Российской  империи[10]. С другой стороны, в  «молодых государствах» широкомасштабная  приватизация и неразвитость  государственных механизмов предоставляют  почти безграничные возможности  для коррупции – и лучшей  иллюстрацией тому будет не  только Российская Федерация,  но и практически все страны  бывшего социалистического лагеря.

6) Роль географических  факторов (в сочетании с фактором  централизации власти) может наглядно  проиллюстрировать та же Римская  империя. Огромные размеры страны  неизбежно влекут за собой  трудности в управлении и контроле  над деятельностью чиновников  на местах (вспомним комедию «Ревизор»  Н.В. Гоголя). Кроме того, государственный  контроль над природными ресурсами[11] (которые тоже причисляются к  географическим факторам) открывает  для чиновников одно из наиболее  прибыльных направлений коррупционной  деятельности, причем как в форме  вымогательства, так и в форме взятки.

Хотелось бы отдельно отметить, что феномен российской «откатономики» имеет в своей основе как раз исторические и географические факторы, и это лишний раз подчеркивает необходимость их рассмотрения при анализе причин коррупции.

Абстрагируясь от приведенной  выше модели, можно условно поделить все причины коррупции на шесть больших групп (таблица 2):

Таблица 2. Факторы коррупции

Группа факторов	Факторы
Фундаментальные	Несовершенство экономических  институтов и экономической политики; несовершенство системы принятия политических решений, неразвитость конкуренции, чрезмерное государственное вмешательство  в экономику, монополизация отдельных  секторов экономики, контроль государства  над ресурсной базой, низкий уровень  развития гражданского общества, неэффективность  судебной системы,
Правовые	Слабость закона, отсутствие ясной законодательной базы и  слишком частое изменение экономического законодательства, несоблюдение норм международного права, неадекватные меры наказания за коррупционные сделки, возможность влияния на судебные решения, наличие норм, позволяющих  субъективную трактовку нормативных  актов
Организационно-экономические	Слабость системы контроля над распределением государственными (в особенности – природными) ресурсами, трудности управления большой  территорией, громоздкий и неэффективный  бюрократический аппарат, относительно низкая оплата труда служащих, дискриминация  в доступе к инфраструктурным сетям, жесткий торговый протекционизм (тарифные и нетарифные барьеры), прочие формы дискриминации
Информационные	Непрозрачность государственного механизма, информационная асимметрия, отсутствие реальной свободы слова  и печати, наличие оффшорных зон, отсутствие исследований проблемы коррупции
Социальные	Клановые структуры, традиции непотизма, эксплуатация «дружеских связей», блат, традиция «дарения» подарков-взяток, низкий уровень грамотности и  образования
Культурно-исторические	Сложившаяся система норм бюрократического поведения; массовая культура, формирующая снисходительное  отношение к коррупции; особенности  исторического развития; придание малого значения понятиям честности и чести

 

Методы борьбы с коррупцией

Если мы ликвидируем государство,

 мы ликвидируем коррупцию.

Гэри Стэнли Беккер, экономист,

лауреат Нобелевской премии

по экономике 1992 года

 

На эту тему написано столь  великое количество работ, что сложно выделить какие-либо определенные «рецепты»  против коррупции, тем более что пакет мер по борьбе с этим явлением зависит прежде всего от специфики страны (вспомним модель коррупции, приведенную во второй главе) – ее уровня экономического благосостояния, институциональных, исторических, географических, культурных факторов. Автор считает целесообразным привести примеры удачных стратегий по борьбе с коррупцией – и извлечь из них определенные уроки.

I. Сингапурская стратегия.  Получив независимость в 1965 г., Сингапур оказался страной с  одним из высочайших уровней  коррупции во всем мире. Для  борьбы с коррупцией были предприняты  следующие шаги:

Строгая регламентация действий чиновников, упрощение бюрократических  процедур, жесточайший надзор над  соблюдением высоких этических  стандартов

Создано автономное Бюро по расследованию случаев коррупции (CPIB). Его основные функции:

1.     получать  и расследовать жалобы, содержащие  обвинения в коррупции в общественных  и частных сферах;

2.     расследовать  случаи халатности и небрежности,  допущенные государственными служащими;

3.     проверять  деятельность и операции, проводимые  государственными служащими с  целью минимизировать возможность  совершения коррумпированных действий.

Ужесточено законодательство, повышена независимость судебной системы (с высокой зарплатой и привилегированным  статусом судей), введены экономические  санкции за дачу взятки или отказ  от участия в антикоррупционных  расследованиях, а также предприняты  жёсткие акции вплоть до поголовного  увольнения сотрудников таможни  и других госслужб.

Дерегулирование экономики

Повышение зарплат чиновников и подготовка квалифицированных  административных кадров.

Примечательно, что коррупционеры, помимо исполнения обычного судебного  приговора, обязаны возместить стоимость  полученной взятки. Для тех, кто не в состоянии произвести полное возмещение, выносится более строгий судебный приговор. Если же обвиняемый в коррупционных  отношениях уже умер, конфискуется его имущество.

Благодаря этой стратегии  Сингапур стал одним из наименее коррумпированных государств мира – 4е место в Corruption Perception Index 2008, недавно опубликованным Transparency International.

Однако что же было движущей силой, обеспечившей столь высокую  эффективность антикоррупционных  реформ? Ответ прост: политическая воля[14].

II. В шведской стратегии  акцент был перенесен на систему  стимулов, побуждающих население  к противодействию коррупции.  Ее отличительные черты:

Основные инструменты  – налоги, льготы и субсидии

Свободный доступ к внутренним государственным документам

Независимая и эффективная  система правосудия

Установление высоких  этических стандартов для государственных  чиновников

Высокие зарплаты госслужащим

Спустя всего несколько  лет после начала антикоррупционной  кампании честность стала социальной нормой среди чиновников. Что же касается высоких зарплат, то поначалу они превышали зарплату рабочих в 12—15[15] раз, однако со временем эта разница снизилась до 2-3 раз.

На сегодняшний день Швеции присвоен первый ранг в Corruption Perception Index. Секрет стратегии кроется в выполнении следующих задач: повышение экономического благосостояния, достижение социального равенства, борьба с бедностью и, что также немаловажно – восприятие честности как нормы поведения чиновника.

Меры по борьбе с коррупцией, перечисленные в этих примерах, в  той или иной форме нашли отражение  и в стратегиях других государств. Не вдаваясь в дальнейшие детали, отметим, что наиболее эффективными являются комбинированные методы «кнута и  пряника»; применяемые по отдельности, они вряд ли приведут к значительным результатам, если и вовсе не ухудшат  ситуацию. Об этом надо помнить и  российским борцам с коррупцией –  особенно учитывая, что в этом году страна опустилась на 147-е место в  индексе восприятия коррупции Transparency International. Одними лишь благими намерениями, к сожалению, обойтись не удастся – и пакет антикоррупционных законов, разработанный Президентским советом по противодействию коррупции, явное тому подтверждение

 

Заключение

«Возможно управлять страной с плохими

законами, но невозможно управлять  страной 

с недисциплинированными  чиновниками»

Канцлер Германской империи 

Отто Фон Бисмарк 

 

Несмотря на то, что коррупцию  часто сравнивают с гидрой, существуют достаточно эффективные методы борьбы с этим явлением, о чем успешно свидетельствует мировая практика. Не бороться с коррупцией – значит поддерживать ее, а учитывая, какие разрушительные последствия такого бездействия возникают во всех сферах жизни общества, проблема противодействия этому «внутреннему врагу» стоит в любом государстве. Поэтому столь важно изучение причин коррупции – ведь надо бороться не только с самим сорняком, но и с его семенами. Понимая, что из себя представляет коррупция, исследуя это явление и опыт других стран по сопротивлению ему, мы получаем знание – а знание, как известно, сила. Главное, чтобы эта сила нашла себе должное применение – для этого необходима не только политическая воля, но и поддержка со стороны всего общества. Иначе бой против коррупции будет проигран.

 

Источники информации

1. B. Begovic «Corruption: concepts, types,causes and consequences», CADAL, 2005

2. Carlos Leite, Jens Weidmann, “Does Mother Nature Corrupt? Natural Resources, Corruption, and Economic Growth”, IMF working paper, 1999

3. Douglas A. Houston, “Can corruption ever improve an economy?”, The Cato Journal, 2007

4. Global Corruption Report 2008, Cambridge University Press

5. Ian Senior, “Corruption—the World’s Big C: Cases, Causes, Consequences, Cures” , Institute of Economic Affairs, 2006

6. Lindbeck A. Swedish lessons for post-socialist countries. — Institute for International Economic Studies, Seminar Paper No. 645, Stockholm, 1998, p.4

7. Pranab Bardhan, “Corruption and Development: A Review of Issues”, Journal of Economic Literature Vol. XXXV (September 1997), pp. 1320–1346

8. Rajeev K. Goel and Michael A. Nelson, “Causes of corruption: History, geography and government”,  BOFIT Discussion Papers, Helsinki, 2008

9. Shang-Jin Wei, “Corruption in Economic Development:Beneficial Grease, Minor Annoyance, or Major Obstacle?”, Harvard University and National Bureau of Economic Research

10. U Myint, “Corruption: Causes, Consequences, and Cures”, Asia-Pacific Development Journal Vol. 7, No. 2, December 2000

11. “United Nations Convention Against Corruption”

12. Wayne Sandholtz, William Koetzle, “Accounting for Corruption:  Economic Structure, Democracy, and Trade”, 2000, International Studies Quarterly, 44, pp. 31-50

13. Бондаренко И. А., «Коррупция: экономический анализ на региональном  уровне» СПб.: “Петропослис” 2001 г., c. 23-45

14. Бродман Г. и Риканатини Ф., «Корни коррупции. Важны ли рыночные институты?», World Bank, 2008 г.

15. Номоконов В.А., «Организованная преступность: тенденции, перспективы борьбы», Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1998 г.

16. Полтерович В.М., «Факторы коррупции», М., 1998

17. «Россия и коррупция:  кто кого?», аналитический доклад  фонда «Индем», М. 2008

18. Юридическая газета. 1999. № 37

19. Аристотель. Сочинения: В 4-х томах. – М., 1983. Т. 4. С. 547

20. «Мировое и национальное хозяйство» Издание МГИМО (У) МИД России, «Лучшие доклады на научной студенческой конференции «Социальная ответственность государства, бизнеса и гражданского общества» МГИМО-Университет, 5 декабря 2008 года» А. Наумов http://www.mirec.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=110

21. «АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук» Музалевская Е.А. Москва 2006 http://www.mosgu.ru/nauchnaya/publications/abstract/Muzalevskaja_EA/