Принципы разделения властей

Оглавление 
 
 

Введение.

    Разделение  власти на законодательную, исполнительную и судебную необходимо для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ. Разделение власти по своей сути призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Недаром же в конституциях всех стран, даже тех, в которых и теоретически не признается разделение власти (Великобритания и некоторые страны Британского содружества), оно фактически существует. Разделены и самостоятельно функционируют законодательная, исполнительная и судебная власти. В подавляющем большинстве государств предусмотрены также меры, которые позволяют органам одной ветви государственной власти, прежде всего законодательной и исполнительной, сдерживать органы другой власти с тем, чтобы она ограничивалась собственными полномочиями и, в конечном счете, не нарушались бы полномочия каждого органа власти.

    Мировой государственно-правовой практике известна разная глубина разделения властей и соответственно разное "дозирование" полномочий высших органов государственной власти. В целом в юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот.

    На практике иногда приходится встречаться с такими перекосами в разграничении полномочий органов государственной власти, которые приводят в итоге к безвластию некоторых властных структур. Естественно, что такого рода усиление органов одной ветви государственной власти за счет органов, принадлежащих к другой ее ветви, чаще всего наносит серьезный ущерб всей системе демократического правления, противоречит основам народовластия и в результате неизбежно приводит к конфликтам между государственными органами и между ними и избирателями.

    Коренная  перестройка российского общества на демократических основах нашла  законодательное закрепление в  принятой 12 декабря 1993 года всенародным  голосованием новой российской Конституции. Эта Конституция, по существу, впервые в истории российского государства установила, что система органов государственной власти Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне ее субъектов, должна строиться на основе разделения власти.

    В данном реферате рассмотрены теоретические основы принципа разделения властей и его реализация в Российской Федерации в соответствии с Конституцией 1993 года.

1.Теоретические основы принципа разделения властей.

    Основу  учения о разделении властей заложил  еще в середине XVIII в. Французский просветитель Шарль Луи Монтескье (1689 – 1755).

    Суть  теории Ш.Л. Монтескье состоит в  том, что на смену абсолютной монархии, где вся власть безраздельно принадлежит  главе государства, приходит новая  форма ее организации. В руках монарха (в современных государствах – правительства) сохраняется только исполнительная власть, основной смысл деятельности которой сводится к исполнению законов, принятых парламентом. Некогда абсолютная власть монарха подлежит ограничению волей органов законодательной власти, поскольку она исходит от народа, в той или иной мере участвующего в формировании представительного органа государственной власти – парламента. Если данная конструкция получает конституционное закрепление, то власть парламента оказывается в большинстве случаев выше власти монарха (президента), возглавляющего исполнительную власть, по той причине, что закон юридически всегда выше любого подзаконного акта, направленного на его исполнение, а конституция не дает исполнительной власти выйти за рамки ее полномочий. К тому же закон, принятый парламентом, так или иначе выражает волю народа, сформировавшего парламент.

    Тем не менее конфликты между первыми  двумя ветвями власти время от времени возникают, и для их разрешения создаются, по образному выражению Ш.Л. Монтескье, коллегии, состоящие из адвокатов и судей. Сам Ш.Л. Монтескье не выделял из этих коллегий самостоятельной ветви государственной власти, однако последующее развитие системы государственной власти привело к формированию этой ветви власти, смысл деятельности которой сводится к трем полномочиям: разрешение конфликтов между органами, образующими первые две ветви государственной власти, установление истины в юридическом смысле этого слова и разрешение споров о праве, наказание виновных лиц и восстановление нарушенного права.

    Практический  смысл учения о разделении властей  состоит в специализации сотрудников  того или иного органа на выполнении привычных для них операций. В  этом отношении разделенная на ветви  государственная власть напоминает конвейер, где каждый рабочий выполняет одну простейшую операцию, доведенную до автоматизма. Очевидно, он менее квалифицирован, чем мастер ремесленной мастерской, но именно применение конвейера в фабричной организации производства позволило существенно повысить производительность труда и вытеснить с рынка продукцию ремесленных мастерских.

    Принцип разделения властей является неотъемлемым признаком демократического, правового, конституционного государства. Его  суть сводится к тому, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют функции государства самостоятельно и независимо друг от друга в пределах своей компетенции для обеспечения сбалансированности полномочий и исключения возможности сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица. В то же время органы каждой «ветви» власти взаимно контролируют и уравновешивают друг друга тем, что имеют полномочия, сдерживающие полномочия органов власти, относящихся к другим «ветвям». Система «сдержек и противовесов» – существенная и неотъемлемая часть системы разделения властей.

    Следует заметить, что Ш.Л. Монтескье в  оригинале своей работы «О духе законов» (1748 г.) писал не о разделении властей, а об их обособлении. Неудачный перевод с французского – причина формирования в российской правовой науке устойчивого афоризма о разделении властей. На самом деле, власть едина, поскольку, независимо от специализации каждого из ее органов, главная цель их деятельности – максимальное удовлетворение, обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов граждан данного государства. 

2.Государственная власть в Российской Федерации.

2.1.Деление власти «по горизонтали».

    Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые за всю историю Российского государства закрепила и реализовала на практике учение о разделении властей, основу которого заложил еще в середине XVIII в. французский просветитель Шарль Луи Монтескье.

    Вместе  с тем, управление современным государством по сравнению с XVIII в. усложнилось в десятки раз и не может осуществляться без учета принципа разделения властей. Однако основная цель его реализации осталась прежней: независимость каждой из ветвей государственной власти и невмешательство одной ветви власти в дела и решения, принимаемые другой. Что и восприняла действующая российская Конституция в виде нормы о самостоятельности каждой из ветвей государственной власти.

    Так, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

    Закрепленная  ст. 10 конструкция делит власть "по горизонтали" на три самостоятельные, равноправные ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную.

      Не абсолютизируя роли законодательной власти, следует признать, что она определяет функционирование как исполнительной, так и судебной властей, формируя для них соответствующую законодательную, нормативно - правовую базу, без которой органы исполнительной власти не смогут успешно выполнять свои задачи и функции.

2.2.Деление власти «по вертикали».

    Если  ст. 10 Конституции устанавливает разделение властей "по горизонтали", то ст. 11 Конституции делит ее "по вертикали" с учетом федеративного устройства государства.

    В соответствии с логикой этого  устройства в ч. 1 ст. 11 Конституции перечисляются федеральные органы, осуществляющие государственную власть в соответствии с установленным ст. 10 Конституции разделением властей.

    Особенностью  содержания этой нормы является то обстоятельство, что государственная власть в России делится на три ветви, а в ч. 1 ст. 11 перечислены четыре группы федеральных органов.

    В такое, по существу бесспорное, "триадное" деление государственной власти "вкрапливается" еще четвертая  власть - "президентская"¹.

    В данный перечень наряду с органами законодательной, исполнительной и  судебной власти включен Президент  РФ, занимающий особое место в системе  разделения властей и обеспечивающий как глава государства согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

2.2.1.Президент Российской Федерации

    Президент Российской Федерации (от лат. praesidens - букв. сидящий впереди).

    В соответствии со сложившейся общемировой  практикой все республики делятся  на три типа: президентские, парламентские и республики смешанного типа, или полупрезидентские.

    К президентским относятся такие республики, в которых президент одновременно является главой государства и возглавляет исполнительную власть. Классической президентской республикой являются Соединенные Штаты Америки, в Конституции которых прямо сказано: исполнительную власть в США осуществляет президент. В государствах такого типа президент избирается населением страны и обладает весьма значительным объемом полномочий и огромной властью, противовесом которой выступает сильный независимый парламент, обладающий правом импичмента (от англ. impeachment) - отрешения от должности президента.

    К парламентским относятся такие республики, в которых президент избирается парламентом, выполняет функции главы государства, которые в основном сводятся к исполнению представительных функций во внешнеполитических отношениях. Полномочия президента во внутриполитических отношениях весьма ограничены и реализуются в основном в номинальных действиях (утверждение состава правительства, сформированного парламентом, решение вопросов гражданства и др.) или в условиях парламентского кризиса. При этом президент в любой момент может быть смещен со своего поста решением парламента. Парламентскими республиками в мире являются ФРГ, Чехия, Израиль и др.

    Следует отметить, что парламентских и  президентских республик в мире в целом сравнительно немного. Как  и любые крайние в своей  противоположности институты, они  стремятся к сближению, поэтому  большинство государств мира - это республики смешанного типа. Они еще называются полупрезидентскими, поскольку в них представлена лишь часть черт классических президентских республик. В частности, президент в них избирается населением страны, но не возглавляет исполнительную власть. Правительство в таких государствах несет двойную ответственность перед президентом и парламентом. Парламент обладает правом импичмента президента, но он весьма затруднен. Есть и еще ряд более мелких отличий от республик "классического" типа.

    В соответствии со сложившимися в мире принципами демократического устройства и в соответствии с действующей Конституцией Президент России является главой государства (ст. 80). Каких-то указаний на то, что Президент входит в какую-либо ветвь государственной власти, статьи гл. 4 Конституции "Президент Российской Федерации" не содержат.

    Это означает, что Президент РФ выполняет  функции органа, координирующего  действия всех ветвей государственной  власти, а сама Россия относится к числу республик смешанного типа.

2.2.2.Федеральное Собрание Российской Федерации.

    Федеральное Собрание Российской Федерации. В подавляющем  большинстве государств мира, за исключением  нескольких абсолютных монархий и диктаторских режимов восточно-азиатского типа, имеется всенародно избираемый парламент (от фр. parler - говорить) - представительный орган государственной власти.

    Основной  функцией парламента является принятие законов - нормативно-правовых актов  высшей (помимо конституции) юридической  силы. В некоторых государствах саму конституцию принимает и изменяет тоже парламент. Особое положение парламента в государственном устройстве определяется тем, что это практически единственный орган государственной власти, который имеет юридическое право выступать от имени народа, делегированное ему избирателями через входящих в его состав депутатов. Большинство парламентов демократических государств состоят из двух палат (верхней и нижней). Эти палаты, как правило, формируются различными способами и выполняют в государственном устройстве страны различные функции. Двухпалатное устройство парламента определено двумя обстоятельствами: федеративным устройством государства (там, где оно имеется) и необходимостью принятия взвешенных решений. В последнем случае верхняя палата выполняет функцию сдерживания при принятии популистских (от лат. populus - народ), в данном контексте - поспешных, решений, принимаемых нижней палатой. В исключительных случаях верхняя палата обладает правом вето (от лат. veto) - запрета решений нижней палаты.

    В соответствии с Конституцией 1993 г. в стране образован новый орган государственной власти - Федеральное Собрание.

    Оно в соответствии с Конституцией является парламентом Российской Федерации  и выполняет функции представительного  и законодательного органа страны (ст. 94 Конституции). Комментируемая статья Конституции прямо указывает на двухпалатную структуру рассматриваемого органа. Это связано с тем, что в некоторых государствах (например, ФРГ) вопрос о вхождении верхней палаты в состав парламента отдельными учеными и политиками подвергается сомнению. Хотя Конституция России не разделяет палаты Федерального Собрания на верхнюю и нижнюю, но аналитическим путем, исходя из перечня их полномочий, можно определить, что Совет Федерации является верхней палатой парламента, а Государственная Дума - нижней (ст. 102 – 104 Конституции).

2.2.3.Правительство Российской Федерации.

    В соответствии с Конституцией России Правительство осуществляет исполнительную власть (ст. 110 Конституции). Подобная формула не оставляет сомнения в отраслевой принадлежности Правительства к ветви исполнительной власти. Однако необходимо иметь в виду одну важную деталь: Россия - федеративное государство, и организация органов государственной власти имеет в ней сложную структуру. При этом каждая из ветвей государственной власти, в силу специфики осуществляемых ею функций, строится по-разному. Так, органы законодательной власти объединены в самостоятельную ветвь государственной власти лишь формально, поскольку парламент России и парламенты субъектов Федерации (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации) имеют собственные, не пересекающиеся с федеральным парламентом полномочия, формируются избирателями независимо друг от друга и не подчинены друг другу. Органы судебной власти построены по принципу "обратной иерархии": решение нижестоящего суда первично, решение вышестоящего - вторично, но обладает большей юридической силой. Что же касается ветви исполнительной власти, то ее органы, в силу специфики деятельности, образуют жесткую вертикаль. В противном случае требования любого закона не будут выполнены. Поэтому, каким бы способом ни формировались органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (выборы, кооптация, назначения, конкурс, контракт и т.д.), они образуют единую вертикаль исполнительной власти (ст. 77 Конституции). В связи с этим авторы Конституции при определении статуса Правительства использовали не нейтральный термин "возглавляет" исполнительную власть, т.е. находится во главе, а более жесткий - "осуществляет", что означает привести в исполнение, воплотить в действительность.

2.2.4.Суды Российской Федерации.

    Особенностью  организации органов государственной  власти в федеративном государстве  является значительная самостоятельность  субъектов Федерации в формировании собственных органов законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Однако их самостоятельность в гораздо меньшей степени распространяется на процедуру формирования органов судебной власти. Это объясняется повышенной степенью самостоятельности и независимости судебной власти и необходимостью вынесения единообразных судебных решений. В силу этого судебной власти с точки зрения конституционного регулирования "повезло" больше, чем двум остальным ветвям государственной власти. Если в отношении законодательной и исполнительной власти действующая Конституция России обозначила лишь федеральный уровень их органов, то в отношении власти судебной не только определены высшие суды, но и закреплены основные принципы деятельности всех нижестоящих федеральных и даже региональных судов.

    В тексте Конституции не содержится перечня  органов судебной власти. Они установлены  Федеральным конституционным законом  от 31.12.1996 № 1-ФКЗ "О судебной системе  Российской Федерации".

    Судебная  власть России представляет собой по меньшей мере две распределенные по всей стране совокупности органов государственной власти федерального уровня, осуществляющие правосудие от имени Российской Федерации (система судов общей юрисдикции и система арбитражных судов). Ни законодательная, ни исполнительная власть не обладает такой развитой системой органов федерального уровня.

    Суд является единственной властной структурой в системе экономических и  гражданско-правовых отношений, которая  приводится в действие по волеизъявлению простого гражданина или субъекта предпринимательской деятельности.

    Это подчеркивает  место и роль суда в системе государственно-властных институтов.

    Судебному рассмотрению подведомственны правовые споры, возникающие практически  во всех сферах общественной и государственной  деятельности. "Правосудие - функция государственная. Судебная власть создана для разрешения на основе права самых разнообразных конфликтов, включая те, в которых участвуют государство и его органы. Суды осуществляют контроль за публичной властью вплоть до контроля за конституционностью законов. Иначе говоря, одна из важнейших задач, возлагаемых правовым государством на правосудие, - не позволять публичным властям выходить за пределы "правового поля". В этом смысле судебная власть в какой-то мере в системе разделения властей стоит над исполнительной и законодательной ветвями власти². В то же время на судебной составляющей государственной власти лежит такой же груз обязанностей государства по отношению к гражданам и обществу, какой лежит и на законодательной, и на исполнительной составляющих государственной власти. С той лишь разницей, что исполнение этих обязанностей осуществляется судебной ветвью государственной власти в только ей присущих формах.

2.2.5.Органы государственной власти субъектов РФ

    Субъекты  федеративного государства имеют большую самостоятельность в определении системы собственных (региональных) органов государственной власти, определении их наименования, порядка формирования и наделения компетенцией в пределах вопросов собственного ведения субъекта Федерации и вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в части, не противоречащей федеральным законам. Конституция России лишь в общих чертах намечает контуры системы этих органов: п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77.

    Однако  Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действующий с многочисленными изменениями и дополнениями,

    Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ как один из принципов федеративного устройства Российской Федерации основан на концепции кооперативного федерализма, который предусматривает, кроме выделения предметов ведения и полномочий федерального центра и предметов ведения и полномочий субъектов РФ, наличие сферы совпадающих полномочий и солидарную ответственность властей обоих уровней при их осуществлении. Такое разграничение регулируется не только Конституцией, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., иными договорами и соглашениями, но и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который более жестко по сравнению с федеральной Конституцией определяет систему региональных органов государственной власти, порядок их формирования и особенно ответственность перед федеральным центром.

    Разделение  властей, устанавливая специализацию  каждой из ветвей государственной власти, исключает возможность подмены  органами одной ветви власти действий и решений органов другой ветви  власти.

    Как отмечалось выше, все ветви государственной власти юридически равноправны и независимы. Однако последовательность перечисления органов государственной власти и структура Конституции - иерархия гл. 4 - 7 Конституции - определяют приоритеты в политической значимости федеральных органов государственной власти: Президент, законодательная, исполнительная, судебная власть.

3.Баланс ветвей власти в Российской Федерации

    Баланс  ветвей власти обеспечивает так называемая система сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной властями на федеральном, а контроль за эффективностью и законностью осуществляют органы судебной власти, в частности Конституционный Суд РФ.

    Согласно  Конституции органы  государственной  власти наделены не только полномочиями по осуществлению прямых функций  исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти (соответственно), но и полномочиями, связанными  с реализацией принципа разделения властей.

    Так, в части 1 ст. 103 Конституции определяются вопросы исключительного ведения  Госдумы, которые не относятся к  законодательной компетенции парламента, а связаны с реализацией принципа разделения властей, выполнением контрольной функции нижней палаты парламента.

    Конституция 1993 года предусматривает следующие  процедуры, связанные с реализацией  органами государственной власти принципа разделения властей.

3.1. Назначение Председателя Правительства РФ.

    Согласно  ч. 1 ст. 111 Конституции председатель Правительства Российской Федерации  назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

    Данная  норма определяет, что формирование Правительства начинается с назначения его ключевой фигуры - Председателя Правительства РФ. Главная прерогатива в определении его кандидатуры принадлежит Президенту Российской Федерации, который в конечном счете назначает Председателя Правительства с согласия Госдумы.

    Часть 2 ст. 111 устанавливает предельный срок (две недели) для внесения кандидатуры  Председателя Правительства после  вступления в должность вновь  избранного Президента или после  отставки Правительства РФ либо в  течение недели со дня отклонения кандидатуры Госдумой.

    Часть 3 ст. 111 отводит Государственной  Думе недельный срок для рассмотрения представленной Президентом кандидатуры  Председателя Правительства РФ. Срок исчисляется с момента официального поступления кандидатуры в Государственную Думу в установленном ее Регламентом порядке.

    В Конституции, однако, ничего не сказано  относительно того, что будет означать ситуация, если Дума не отклонила представленную кандидатуру, но и не рассмотрела  ее в недельный срок. Решить этот вопрос может только Конституция, ибо речь идет об определенных ею органах власти и в самом тексте Конституции ссылок на возможность решения этой ситуации другим нормативным правовым актом нет.

    Исходя  из ч. 4 ст. 111, Госдума вправе лишь дважды отклонить кандидатуру Председателя Правительства без последствий для себя. Если она сделает это в третий раз, то Президент "назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы".

    Постановлением  Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 года № 15-П по делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции РФ³  установлено, что роспуск Госдумы Президентом РФ означает прекращение начиная с момента назначения даты новых выборов осуществления Госдумой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Госдумы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

    При этом Конституция определяет особую процедуру согласования, основанную на принципе независимости и балансе  основных ветвей государственной власти с учетом особого положения Президента РФ в системе политико-государственного устройства страны.

    Все действия Президента, которые предусмотрены  до и после трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства, должны быть исполнены им в порядке  особой конституционной обязанности. Никаких иных вариантов Конституция РФ не предусматривает, поскольку сама норма ч. 4 ст. 111 Конституции носит императивный характер. Опять же в силу императивного определения сроков внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства и отсутствия альтернатив соответствующим действиям ч. 2 ст. 111 достаточно уязвима, и в известных ситуациях неисполнение ее норм способно вызвать политический кризис в государстве.

    Так, ситуация, при которой Президент  не вносит кандидатуру на пост Председателя Правительства в установленный срок, Конституцией не урегулирована. Нет здесь и специальных конституционных санкций, которые должны были бы обеспечить исполнение Президентом его конституционной обязанности по внесению в Государственную Думу кандидатуры на пост Председателя Правительства. Так, среди оснований отрешения Президента от должности такого нет, поэтому возможные последствия существующего положения дел в принципе способны вызвать ситуации кризиса власти. С позиций же науки конституционного права пробелы в конституционном регулировании столь важных вопросов в принципе недопустимы, поскольку касаются основ властной организации общества и государства⁴.