Природа государства

Введение.

Главной целью моей работы считаю показать структуру, пути развития и сложившиеся проблемы, в системе государственной власти и управления, сложившихся на протяжении большого времени. Основной задачей, которых есть удовлетворение интересам населения, проживающего на определённой территории. Интересы, в свою очередь, максимально адаптированы к характеру государственного устройства, его основным институтам.

Условием образования  и функционирования такой системы  является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Всякая система управления имеет как субъектную, так и  объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально yполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объясняется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными. При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное.

К перечню объектов государственного управления следует отнести: социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объект реакция последнего может быть различной и зависеть как от характера этого воздействия, так и состояния самого объекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодействовать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Действие обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участием населения в правительственных мероприятиях. В западной литературе этот феномен получил название партиципации и стал одним из проявлений гражданской самоорганизации населения, положенной в основу общественного самоуправления.

Общественные преобразования, произошедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консолидации политических партий и движений. Рассмотрение практики государственного управления как целостной системы позволяет не только получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата и методах осуществляемой им политики, но и разработать схему обучения государственных служащих навыкам и приемам, позволяющим профессионально исполнять свои функции.

Полагаю, что особое место необходимо уделить разработке основных направлений деятельности городских муниципальных образований. Именно на города распространяется основная часть полномочий органов местного самоуправления, определенных законодательством. Города активно включились в процессы муниципализации, и являются ведущим субъектом этих процессов. Будучи крупными населенными пунктами, города отличаются специфическими видами деятельности своих жителей, создающих неизвестные природе продукты и рынки для их продажи и обмена. Возникновение города связывается с появлением избыточного продукта земледелия, производимого главным образом для продажи или обмена. Продукт чужого земледельческого труда рассматривается в качестве характерного признака города немецким социологом В. Зомбартом (1863-1941), считающим, что такое перепроизводство явилось фактором формирования особого образа жизни для множества людей, чьим основным занятием является перераспределение и обмен сельскохозяйственной продукции. Это обстоятельство способствует концентрации в городах целого ряда видов деятельности, которые, оставаясь городскими по содержанию, обеспечивают реализацию государственных интересов, служа своеобразными локомотивами сближения интересов государства и общества.

«Если править с помощью  закона, улаживать наказывая, то народ  остережётся, но не будет знать стыда. Если править на основе добродетели, улаживать по ритуалу, народ не только устыдится, но и выразит покорность».

                                Конфуций.

1. Государственное управление.

1.1 Государственное управление.

Система государственного и муниципального управления, как видно из названия, содержит два основных уровня управления: государственный и муниципальный. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества.

Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление «сверху вниз», в связи с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований.

Государственное управление — это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

1. Институциональную - через утверждение необходимых при ре- 
   шении государственных вопросов социально-экономических, по- 
   литических и гражданских институтов для распределения власт- 
   ных полномочий.
2. Регулятивную - через системы норм и законов, которые призваны 
   установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.
3. Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных 
   направлений социально-экономического и политического разви- 
   тия путем реализации поддерживаемых большинством населе- 
   ния программ.
4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, на-      правленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры 
   государства в лице ее ведущих отраслей.
5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, 
   призванной консолидировать общество в границах государства.

1.2. Власть.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

При разделении власти на государственную  и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения. Она осуществляется специальным аппаратом, не совпадающим со всеми членами общества и существующим за счет налогов на основе принуждения.

1.3. Уровни, ветви и структура власти современного Российского государства.

Предметом системы государственного управления является территориальное образование. Территориальное образование может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению. Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры социальных институтов.

Вертикальные связи включают в  себя разделение территориальных образований  на уровни власти, тогда как горизонтальные — на ветви власти.

Уровни власти — это вертикально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации.

Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функций и чем выше степень их специализации.

Ветви власти (зоны управления) — горизонтально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемого в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную.

Российская Федерация – это либерально-демократическое государство. Структура органов государственной власти Российской Федерации построена следующим образом: главой государства является Президент. В его прямом подчинении находятся Полномочные Представители в округах и Администрация президента (44 института). Далее власть делится на три выше указанные ветви. К Законодательной относятся: Федеральное собрание, Государственная Дума, Законодательное Собрание субъекта РФ, Земское Собрание в муниципалитетах. Исполнительную составляют: Правительство РФ, Министерства и ведомства РФ, Государственные органы в субъектах РФ, Муниципальные органы субъектов РФ. К судебной власти принадлежат: Конституционный Суд, Верховный Суд, Верховный Арбитражный Суд, Прокуратура РФ, Судебные органы в субъектах РФ, Судебные органы в муниципалитетах.

1.4. Основные  задачи и функции современного  государства.

Таблица 1.

Основные задачи современного государства

   Таблица 2.

Основные  функции государства

2. Развитие государственной власти в России и территориальные преобразования.

Территориальное образование является ключевым предметом системы государственного управления. Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося административно-территориального устройства страны. В зависимости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регион (провинции) и населенные пункты (территориальные поселения).

В соответствии с принципом комплементарности, который предполагает недопущение дефицита легитимной власти по всей территории страны, а также с целью рационализации распределения бюджетных средств, воспрепятствования бесконтрольности и произволу в их распределении, мировая цивилизация сформировала две основные стратегии территориального управления — государственное управление и местное самоуправление. Практика реализации каждой из стратегий воплотилась в определении отдельных единиц административного деления государства, в которых сконцентрировались органы государственной и муниципальной власти, являющиеся проводниками утвержденных стратегий.

До революции высшей единицей административного  деления в России была губерния, сформировавшаяся в XVIII в. в ходе Петровских реформ. До проведения Петровских реформ Россия делилась на 166 уездов и волостей, существенно различавшихся по своим размерам. Губернии были образованы указом Петра I от 18 декабря 1708 г. Они сконцентрировались вокруг наиболее крупных в то время городских поселений с примыкающими к ним землями. В 1710-1713 гг. они были разделены на доли. Уже к 1714 г. на политической карте России фигурировали 9 губерний.

Учреждая губернии, Петр I исходил из сугубо географического принципа: он определил 8 крупнейших городов и приписал к ним города, связанные с центром губернии дорогами в пределах определенного расстояния. Губернии были призваны стать передаточным звеном между уездами и центральными учреждениями в Москве. В соответствии с Указом Петра от 29 мая 1719 г. доли были упразднены, губернии разделены на провинции, а провинции — на дистрикты. При этом провинции были представлены не везде: в Астраханской и Ревельской губерниях они отсутствовали. После смерти Петра I в 1727 г. дистрикты упраздняются, а губернии и провинции напрямую делятся на доли. В 1719 г. число губерний выросло до 11 как за счет расширения территории государства, так и за счет разукрупнения прежних губерний. К 1727 г. Россия уже была разделена на 14 губерний и 250 уездов.

Никаких представительных органов власти в этот период не существовало. С одной стороны, губернаторы являлись представителями центра, сосредоточив у себя административную, судебную, финансовую и военную власть, а с другой — администраторами крупных территорий.

Усиление местной власти осуществлялось по мере расширения границ Российской империи: к 1775 г. число губерний увеличивается до 23. В соответствии с «Учреждениями для управления губерниями» от 7 ноября 1775 г. средние размеры губерний сокращаются, в связи с чем увеличивается их общее количество и доходит до 40 губерний и 2 областей. Провинции ликвидируются, а в систему нарезки губерний и уездов включаются количественные параметры. Так, в каждой губернии (наместничестве) среднее число проживающих составляло 300-400 тыс. человек, а в уезде — 20-30 тыс. человек. К концу правления Екатерины II в России насчитывалось 50 наместничеств (губерний) и одна область. В Учреждении для управления губерний Всероссийской империи подчеркивалась необходимость децентрализации власти в России, вызванная общностью границ губерний и нерациональностью централизованного управления. К функциям, закрепленным за губерниями, были отнесены: функции управления, сбора налогов, проведения рекрутского набора. Не принимались во внимание национальные принципы, компактное проживание национальности на определенной территории.

Царствование Павла I связано с тенденцией укрупнения административно-территориальных образований, вследствие чего число губерний сокращается до 42 единиц. Однако уже после смерти Павла прежняя административно-территориальная сеть была частично восстановлена.

В 1822 г. территория Сибири была разделена на два генерал-губернаторства: западно-сибирское и восточно-сибирское. А к 1825 г. в Российской империи было учреждено 49 губерний и 7 областей, к 1847 г. — 55 губерний и 3 области.

Губернии разделялись на уезды, взявшие на себя функции проведения государственной власти на территории и возглавлявшиеся капитаном-исправником, избираемым местным дворянским собранием. Как можно видеть, количество самих губерний после смерти Екатерины II до конца XIX в. менялось незначительно, несмотря на почти двукратное увеличение в них численности населения. В каждой губернии насчитывалось до 12-15 уездов. Однако увеличение числа губерний привело к тому, что их территория фактически совпала с введенными еще Петром I провинциями. В результате чего из триады губерния— провинция—уезд провинция выпадает, что стало одним из факторов увеличения численности губерний. Кроме того, в ходе екатерининских реформ около 200 крупных сел были преобразованы в города.

Вместе с тем  губернии объединялись в наместничества (по 23 губернии), подчинявшиеся непосредственно Сенату и прокурорскому надзору. Екатерина II высказывала намерение образовать в каждой губернии правительства, которые взяли бы на себя всю полноту государственной власти на местах. Однако и Петру I, и Екатерине II казалось невозможным предоставление права избрания губернатора непосредственно населением, что делало губернаторское представительство прямым продолжением государственной власти. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись дополнительно полицейскими, надзорными и административно-хозяйственными полномочиями.

Низовой единицей административно-территориального управления в дореволюционный период является волость. Существуя еще с XII в., в XVII в. она потеряет свое значение, обретя его вновь только к концу XVIII—XIX в., став, по положению реформы 1861 г., единицей сословного крестьянского управления. В соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г., в каждой губернии и уезде избиралось губернское (уездное) земское собрание, которое, в свою очередь, учреждало исполнительно-распорядительные органы — земские управы. По образцу земских учреждений в 1870 г. были созданы бессословные органы городского самоуправления, представляемые избираемыми городскими думами и управами, во главе с городским головой. Несмотря на это, самостоятельность волости была потеряна вместе с введением в 1889 г. института земских участковых начальников.

В результате проведения в 1890 г. реформы  в 34 губерниях устанавливаются земские органы управления. Институт земства заменил в деревнях ростки крестьянского самоуправления после отмены крепостного права. На них возлагалась реализация следующих функций: заведование капиталами, имуществом и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия»; мероприятия по благотворительности; взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом. Судопроизводство в городах осуществлялось губернским магистратом. Судопроизводство было сословным: для каждого сословия был образован свой собственный орган, отправлявший правосудие.

К началу XX в. в России насчитывалось 8 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства (Николаев и Кронштадт), а также округа, уезды, волости и станы.

К 1914 г. территория Российского государства (без Польши и Финляндии) делилась на 60 губерний и 27 областей. Большинство областей входило в состав 4 генерал-губернаторств, а 5 областей были наделены правами губерний.

Изменение административно-территориального деления России началось после Февральской  революции 1917 г. Число административно-территориальных единиц по инициативе местных властей стало увеличиваться. До середины 20-х гг. сохранялись их прежние наименования. Но были ликвидированы генерал-губернаторства, наместничества — появились области. В территориальном делении России происходят существенные изменения.

К началу советского периода в развитии России сложились следующие административно-территориальные единицы: губернии, края, области, округа, города, поселки, уезды, волости и районы. Хотя в Конституции РСФСР 1925 г. перечень административно-территориальных единиц явно еще не оговаривается.

Крупная административно-территориальная  реформа начала проводиться во второй половине 20-х гг. на основе принципов экономического районирования по схеме область—округ—район. На территории РСФСР следовало создать 21 область, 140-150 округов и около 300 районов. Одновременно упразднялось 28 губерний, 701 уезд и свыше 12 тыс. волостей. В результате этого процесса происходит сокращение числа административных единиц, снижаются расходы на содержание административного аппарата. В 1929 г. начинается демонтаж органов власти на уровне округа с передачей их функций районным и сельским советам. Губернии, уезды и волости были полностью ликвидированы. На их месте была создана совершенно новая система административно-территориального деления, в основу которой были положены национальный и экономический признаки. В этом же году начинается упразднение уездов и волостей, а районы компактного проживания людей одной национальности объединяются в одну территориальную единицу — республику или округ.

Целью проведенной в период 1923-1929 гг. административной реформы было объединение небольших губерний в крупные области, сформированные в соответствии со сформулированными Госпланом принципами экономического районирования. Вместо уездов мелкими административно-территориальными единицами областей становятся округа, дифференцированные в свою очередь на районы, созданные на базе волостей. Вместо 166 уездов образуется 176 округов. Базовой административно-территориальной единицей в сельской местности, концентрирующей в своих руках первичные управленческие функции, становится сельсовет. Кроме того, в этот период происходит формирование и более крупных территориальных образований — краев (Сибирский, Дальневосточный).

Таким образом, в результате всех преобразований вместо 82 административно-территориальных единиц верхнего регистра остается 40: из них 6 — области, 7 — края, 17 национальных автономий, территориально входящих в состав краев и областей, и 10 — АССР.

Однако уже менее чем через 10 лет тенденция на укрупнение сменится на обратную. Уже со второй половины 30-х гг. некоторые края снова разукрупняются. Так, ряд территорий Сибирского и Дальневосточного краев преобразуются в ранг областей. А на период войны приходится роспуск ряда национальных автономий. Отдельные автономии получают статус территориальных образований (республик, областей). И только в конце 50-х гг. произойдет воссоздание национальных автономий.

Конституция СССР 1936 г. в ст. 22 закрепляет административно-территориальное деление РСФСР, перечислив все края, области, автономные республики и автономные области. Конкретный перечень административно-территориальных единиц страны включает в себя 5 краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей. В Конституции СССР 1977 г. уже выделяется 6 краев, причем статус края, закрепленный за ним Конституцией 1936 г., сохранил только Красноярский край. Число областей увеличилось до 49 единиц, а число автономных республик сократилось на одну — прекратили свое существование в составе РСФСР Крымская республика и республика немцев Поволжья. Прибавилась Тувинская республика. Кроме того, сохранился статус автономных областей — их насчитывалось пять. Появились категории городов республиканского подчинения, а также автономных округов.