Проблемы административно-территориального устройства России

Реферат

Тема: Проблемы административно-территориального устройства России

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 3

1. Исторические причины современных проблем территориального устройства россии 4

2. Конституция россии и проблемы территориального устройства страны 6

2.1. Громоздкость управления страной: излишняя дробность и асимметричность 6

2.2. Национальный фактор в федеративном и административно-территориальном устройстве страны 8

3. Проблемы укрупнения регионов в федеративном устройстве россии 10

4. Проблемы территориальное устройство регионов 12

4.1. Основные проблемы типологии и терминологии территориального устройства 12

4.2. Проблемы в терминах и понятиях административно-территориальных образований 12

4.3. Проблемы в терминах и понятиях населенных пунктов 13

4.4. Проблемы в понятиях и терминах в территориальных основах местного самоуправления 15

Заключение 17

Список использованной литературы 19

ВВЕДЕНИЕ

Сегодня уже не у кого не вызывает сомнения, что существующая система административно-территориального устройства (АТУ) устарела, так как она досталась современной России "в наследство" от старой общественно-политической и экономической системы.

"Эволюция АТУ России  со всей очевидностью показывает  наличие ряда основных проблем,  определяющих подходы к совершенствованию АТУ. К их числу можно отнести: изменение государственного строя в стране и приспособление к нему существующей системы АТУ...

1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРИЧИНЫ СОВРЕМЕННЫХ ПРОБЛЕМ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ

Многие из проблем переходят из прошлого, но, трансформируясь с учетом новых условий, и сегодня имеют важное значение, их разрешение обусловлено тремя основными обстоятельствами:

1. Россия, как и все бывшие республики СССР, стала независимым государством, что принципиально изменило геополитическое положение многих субъектов федерации, условия и задачи их экономического и социального развития;
2. Конституция РФ и федеративный договор изменили принципы взаимоотношений между федерацией и ее субъектами; расширили компетенцию республик, краев, областей, округов; вместе с тем актуальной задачей при реформировании АТУ стало сохранение целостности России как объекта государственной федеральной политики;
3. Осуществляется переход от прежней административно-командной системы управления к системе преимущественно рыночного регулирования на основе самостоятельности хозяйственных субъектов, в том числе субъектов федерации, что неизбежно ведет к реформированию административно-территориальных единиц (АТЕ) и их новому функционированию" [1].

"Распад СССР произошел по границам, проведенным еще Сталиным. Российская Федерация сделала две генеральные ошибки: приняла за основу советские границы субъектов внутри РСФСР и решила объединить субъекты Федерации с помощью федеративного договора. В итоге границы, созданные Сталиным для удобства командования, были заданы для эпохи реформ. А идея того, что регионы "создают" Россию, а не она формирует регионы, вообще воспроизводила, применительно к России, горбачевский новоогаревский договор" [2].

Если рассмотреть процессы зарождения, учреждения и упразднения автономий, то становится понятным, почему Россия относится к мировым рекордсменам по запутанности АТД на уровне субъектов Федерации" [3].

Можно привести примеры, подтверждающие, тот факт, что многие проблемы, связанные с АТУ России, имеют исторические корни. Так, с 1930 г. происходил распад системы АТУ, созданной в 1923-1929гг., последствия которого до сих пор отражены в АТУ страны.

"Сейчас много говорят о необходимости укрупнения регионов. Действительно, современная система административно-территориального деления (АТД) России нелогична и неудобна. Ее пороки очевидны: слишком большое количество субъектов Федерации, их разноуровневый статус и колоссальная диспропорция в численности. Значительно реже отмечается игнорирование ряда реальных экономических, транспортных и культурных центров, к которым тяготеют значительные по площади и населению территории (например, Сургут, Котлас, Великие Луки), а также неудобное положение многих границ, когда территория, тяготеющая к одному субъекту Федерации, приписана к другому (таковы границы между Архангельской и Вологодской, Свердловской и Тюменской, Омской и Новосибирской, Саратовской и Волгоградской областями, между Башкирией и Челябинской областью и т.д.).

Ряд городов и прилегающих к  ним районов в 2-3 раза дальше расположены  к своим региональным центрам, чем  к соседним. К примеру, Охотск в  Хабаровском крае гораздо ближе  к Магадану,

Тайшет в Иркутской области - к Красноярску, Татарск в Новосибирской области - к Омску, Бугуруслан и Бузулук в Оренбургской области - к Самаре.

2. КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ И ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СТРАНЫ

1. Громоздкость управления страной: излишняя дробность и асимметричность

С 1 марта 2008 г. РФ состоит из 21 республики, 9 краев, 46 областей, 2 городов федерального значения, автономной области, 4 автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Наша страна не только самое большое по территории государство в мире, но и самое раздробленное. По числу административно-территориальных единиц (83), количеству их видов (6) и разнице между ними по численности населения (более 400 раз) равных нам в мире нет. Россию можно сравнить со школьным классом, в котором вместе обучаются 83 ученика, причем совершенно разных по возрасту и уровню образования.

Значительный, превышающий все  разумные пределы разброс по территории, численности населения, числу нижестоящих административно-территориальных образований (АТО) и экономическому потенциалу регионов России является "притчей во языцех" у специалистов, занимающихся вопросами региональной политики и экономики.

Нынешнее АТД России следовало  бы определить, как абсурдное. При этом факты абсурда столь явственны, что ни исследователи, ни пропагандисты не считают нужным их приводить и комментировать. Но АТД России не только абсурдно, но и опасно. Оно никоим образом не соответствует духу демократической Конституции, и никакая Конституция не сможет его оправдать, так как наше современное АТД является непреодолимой основой для территориального (регионального) неравенства, которое, в свою очередь, автоматически порождает неравенство граждан единой вроде бы страны.

И действительно, как можно уравнять территории и граждан в демократическом вроде государстве, если политически равноправными считаются субъекты РФ, заведомо не равноправные по огромному числу критериев?

"К настоящему времени  в стране сложилась громоздкая  и неупорядоченная схема административно-территориального  устройства, не обеспечивающая политико-экономического равенства субъектов Российской Федерации, а также административно-территориальных единиц более низких иерархических уровней" [4].

На нелогичность системы федеративного  устройства и другие проблемы территориального устройства страны, заложенные в Конституции РФ, достаточно подробно указывает А.В. Усягин [5]. В частности он отмечает:

"Конституция Российской  Федерации, принятая на референдуме  12 декабря 1993 г., стала формальным  завершением процесса "суверенизации". Она устраняла, прежде всего,  юридические парадоксы национально-территориальной  федерации советского периода.  С другой стороны, новая Конституция фактически вывела автономную область и автономные округа из-под правового поля соответствующих субъектов Российской Федерации, уравняв их в правах и закрепив тем самым "матрешечную" структуру, когда один субъект федерации находится внутри другого, как это имеет место с автономными округами. Это порождает ступенчатость прав национальных образований (а подсознательно - и "титульных" народов).

„.республики были выведены из-под понятия "автономия", что, разумеется, не мешает им оставаться автономными  по своей сути. Сами республики при этом предпочитали трактовать себя как суверенные государства. Здесь возникает противоречие между Федеративным договором, признающим суверенитет республик, и Конституцией, где этот термин не употребляется".

Далее он выделяет следующие проблемы:

1. В результате принятия Конституции 1993 г. окончательно сформировалось представление о смешанном, асимметричном и договорном характере федерации в России...
2. Конституция заметно усложнила процедуру изменения территориальных границ субъектов федерации...
3. Муниципальный уровень управления, согласно Конституции, формально-юридически выведен из зоны государственного управления (местное самоуправление в России, согласно Конституции, автономно), однако на деле сохраняется фактическая зависимость от государства.

И делает следующий вывод:

"В целом можно сказать,  что действующая Конституция  закрепила наиболее общие основы  территориального устройства страны, которые, вместе с тем, нуждаются в дальнейшей детализации в принимаемых на основе Конституции федеральных законах. Однако именно на этом направлении до сегодняшнего дня сделано недопустимо мало".

2. Национальный фактор в федеративном и административно-территориальном устройстве страны

Сложность территориального устройства России обусловлена еще и тем, что в ней присутствует национально-территориальная составляющая, т.е. в России не просто области, а национальные республики, автономные округа, автономная область.

Фактически же роль национального  фактора в территориальном устройстве страны пока чрезмерно завышена. Это мнение преобладает как среди ученых, так и среди политиков. Вопросам национального фактора, и прежде всего его гипертрофии, или преувеличенному влиянию на федеративное устройство РФ, уделили серьезное внимание достаточное количество авторов. Хочется обратить внимание на работы ученых Совета по изучению производительных сил (СОПС), прежде всего А.А. Адамеску и В.В. Кистанова, а также А.С. Саломаткина, Б.Т. Лагутенко, А.В. Усягина, М.Т. Романова и др.

Конечно не стоит совсем отрицать национальный фактор в АТУ. Право наций на самоопределение в составе России нужно сохранить. АТД должно осуществляться по определенным правилам, с учетом национальных особенностей каждой конкретной местности - АТО, а не быть следствием обстоятельств почти вековой давности.

Возможно стоит согласиться с мнением о том, что "в России существует настоятельная необходимость в переходе к унифицированному АТД, которое может учитывать национальный фактор, но не должно на нем основываться" [6].

3. Проблемы укрупнения регионов в федеративном устройстве России

Число видов (или типов, наименований) субъектов Федерации остается неизменным после утверждения Конституции  РФ в 1993 г. - шесть: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (ч. 1, ст. 5, гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ). Но как общее  число субъектов, так и соотношение  между отдельными видами "пришло в движение", что нашло отражение  в Конституции (ч. 1, ст. 65, гл. 3 "Федеральное  устройство"):

1. 1 декабря 2005 г. - Пермский край = Пермская область + Коми- Пермяцкий автономный округ;
2. 1 января 2007 г. - Красноярский край = Красноярский край + Таймырский автономный округ + Эвенкийский автономный округ;
3. 1 июля 2007 г. - Камчатский край = Камчатская область + Корякский автономный округ;
4. 1 января 2008 г. - Иркутская область = Иркутская область + Усть-Ордынский Бурятский автономный округ;
5. 1 марта 2008 г. - Забайкальский край = Читинская область + Агинский Бурятский автономный округ.

Руководство страны стремится уменьшить колоссальные различия в потенциале субъектов РФ, сократить их чрезмерное число и ликвидировать принцип "матрешки" в федеративном устройстве страны. Только пока на подступах к настоящей реформе АТУ делаются лишь отдельные шаги [7].

Вместе с тем следует отметить и негативные последствия произошедших перемен. Возникла неопределенность статуса автономных округов и числа "разновидностей".

Во-первых, это самостоятельная  во всех отношениях Чукотка, демографический  потенциал которой тает на глазах и сравним уже с не самым крупным муниципальным районом.

Во-вторых, это автономные округа - субъекты Федерации в составе других субъектов Федерации: находящиеся на договорных отношениях с Тюменской областью Ханты-Мансийский - Югра и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые, уже совершенно неразумно соединять с далекой от них Тюменью.

В-третьих, автономный округ, даже переставший быть полноправным регионом, является все-таки "пятым колесом в телеге" российского государственно-территориального устройства.

В то же время следует обратить внимание на необходимость статуса автономии или иной формы особого статуса для гарантии коренному населению в сохранении языка, культуры и обычаев, в сохранении этноса. Это особенно важно в период, когда в РФ еще не определены и не приняты новые формы самоопределения наций - решения национального вопроса в рамках АТУ.

Довольно неуклюже выглядит попытка придать этому локальному явлению масштаб начала или даже проведения административно-территориальной реформы России. Так, одна из статей о первом опыте объединения двух субъектов Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа - по созданию Пермского края вышла под громким названием "Административно-территориальная реформа в России: задачи и перспективы" [8].

4. Проблемы ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РЕГИОНОВ

1. Основные проблемы типологии и терминологии территориального устройства

Еще в 1995 г., буквально через год  после принятия Конституции РФ, было написано:

"Анализ законодательства  субъектов Российской Федерации  и практика его применения  показывают, что в субъектах РФ  нет единого подхода к понятийному  аппарату, к определению АТУ и  АТЕ, правового положения населенных  пунктов, особенно городов различного  подчинения"[9].

Однако и впоследствии, вплоть до сегодняшнего дня, данные проблемы, частично устраненные принятием ФЗ № 131, в целом являются актуальными, о чем свидетельствуют, к примеру, работы А.П. Калинина, А.В. Усягина, Н.С. Тимофеева, Е.С. Шугриной и др.

Это связано с недостатками федерального законодательства по вопросам АТУ. Об этом достаточно подробно написано юристами А.С. Саломаткиным, С.П. Калининым, В.И. Васильевым и др.

2. Проблемы в терминах и понятиях административно-территориальных образований

К числу проблем современного АТУ, которые лишь частично решены ФЗ № 131, при этом создавая новые, относятся проблемы в терминах и понятиях АТО.

По словарю термин "округ" используется в трех значениях: 1) в  ряде государств (например, в Исландии, Португалии) - АТЕ; 2) военный округ; 3) различные временные образования (например, избирательный округ) [10]. Каждое из них, в свою очередь, допускает сколь угодно широкие возможности для использования.

В территориальном устройстве России в настоящее время наиболее распространенные понятия со словом "округ": федеральный округ, автономный округ, округа г. Москвы, округа (на правах городских районов) в отдельных городах с районным делением, например в Краснодаре и Омске. Кроме того, как указано выше термин "округ" наиболее широко представлен в ведомственном районировании.

Термин "район" (вместе с производным от него понятием "районирование") существует, во-первых, как одно из основных понятий географии, и не только экономической. Его употребление начинается от понятия крупного (или основного) экономического района до уровня микрорайона города.

Во-вторых, район - это АТО внутри области или крупнейшего города. Причем городской район России по численности населения отличается от района области, в среднем превышая последний примерно в 5 раз. ФЗ № 131 разделил муниципальные районы, как один из видов муниципальных образований, и внутригородские районы, не являющиеся ими. Но возник вопрос: почему жители не только муниципальных районов, но даже ниже их по уровню сельских поселений наделены правом образовывать органы местного самоуправления, а в 100 и более раз большие по численности городские районы этих прав лишены?

3. Проблемы в терминах и понятиях населенных пунктов

Аналогично с упорядочением понятий АТО необходимо определиться с понятиями населенных пунктов, а также с критериями отнесения населенных пунктов к тому или иному виду.

Населенный пункт - населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село). Обязательный признак населенного пункта - постоянство использования его как места обитания из года в год (хотя бы сезонно). В территориальной организации населения (так же, как в демографии и географии населения) первичной единицей учета является населенный пункт (поселение). При этом следует учесть, что иногда населенный пункт может состоять из одного-единственного жилища (жилого строения).

Основными признаками принадлежности населенных пунктов к городским  поселениям в России, как и прежде в РСФСР, являются численность населения  и удельный вес рабочих, служащих и членов их семей. Только сейчас критерии устанавливают сами регионы (субъекты Федерации). Последний признак сейчас явно устарел и не отражает важнейших  отличительных особенностей городского населенного пункта. Можно привести много примеров, когда рабочие живут в населенных пунктах, которые являются по застройке чисто сельскими. Или наоборот, работники сельхозпредприятий проживают в благоустроенных по-городскому населенных пунктах.

Важные правовые проблемы территориального устройства на уровне населенных пунктов  после принятия ФЗ № 131, данный аспект наиболее полно отметил один из ведущих специалистов - правоведов в данном вопросе профессор В.И. Васильев:

"Существенный смысл  Указа 1982 г. [11] состоит в том, что одним из определяющих показателей, позволяющих относить населенные пункты к разным их категориям, является занятие жителей этих мест. К сожалению, правовая ситуация с Указом проблемна, во-первых, из-за отсутствия ясности, действует ли этот акт в принципе в нынешних условиях и, во-вторых, если действует, то в какой части...

Понятие "населенный пункт" отсутствует в перечне основных терминов и понятий, используемых для целей данного закона (ст. 2) (ФЗ № 131. - М.Ш.). …Что такое сельский или городской населенный пункт, что такое поселок - сельский или городской - из Закона понять нельзя.

После внесения исправления в текст Федерального закона № 131-Ф3, законодатели установили, что в состав сельского поселения могут входить не только сельские населенные пункты, как было изначально, но и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Что это за поселки, каковы их признаки, чем отличается сельский поселок от городского - неизвестно.

Отношение субъектов Федерации  к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР еще сложнее. Они приняли свои законы об административно-территориальном устройстве не подвергая "официальному сомнению" действие этого акта, но фактически заменяя его региональными нормативными актами.

Такая разноголосица ослабляет  правовые гарантии нормативного решения  вопросов территориального устройства местного самоуправления. Региональным властям, в принципе ничего не стоит переделать свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа" [12].

4. Проблемы в понятиях и терминах в территориальных основах местного самоуправления

Одной из важнейших общероссийских проблем территориального устройства, без разрешения которой невозможна научная проработка перспективных территориальных проблем России, является существующая система местного самоуправления. Конституция не дает однозначного ответа на вопрос, где заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень местного самоуправления. В результате произошло смешение понятий "административно-территориального устройства", как государственной системы территориальной организации общества, устанавливаемой сверху, и "местного самоуправления", как самоорганизации жителей для решения вопросов местного значения.

При совершенствовании территориальной  структуры любого уровня следует  исходить из необходимости одновременного проведения исследования по совершенствованию территориального устройства сверху (макроуровень территориального устройства страны) и снизу - первичного или низового уровня системы расселения, как в городской, так и в сельской местности.

Представляется, что низовые органы АТУ, как в городе, так и на селе, должны основываться на принципе социально-экономического районирования, т.е. на общих объектах и учреждениях социально-культурной сферы. Среди этих учреждений на первое место следует поставить полную среднюю общеобразовательную школу. Подобно тому, как после отмены крепостного права в России низовые органы АТУ в сельской местности - волости - формировались на основе церковного прихода, так и в современных условиях средняя школа должна стать основой образования сельских "общин" и городских "коммун" [13].

заключение

Наиболее известны три докторские диссертации, защищенные в XXI в., в которых обосновывается необходимость и намечены пути реформирования федеративного устройства России: по юридическим наукам - Н.М. Добрынин (2003), по политическим наукам - А.В. Усягин (2005) и по историческим наукам - О.В. Шульгина (2006) [14].

Серьезной научной работой, выполненной  коллективом авторов под руководством Ю.М. Лужкова [15], является монография, в которой затронуты вопросы реформирования территориального устройства страны.

Можно и дальше перечислять  различные проекты, однако при всей разнородности и многоаспектности представленных проектов у них есть общие черты. Все проекты исходят из представлений об избыточности количества субъектов государства, все они предлагают укрупнять существующие субъекты; разница лишь в подходах, принципах, пределах объединения существующих субъектов.

Однако у реформы АТУ есть и свои противники, которые могут привести массу аргументов против реформирования АТУ.

Одним из первых, кто начал высказывать  критические замечания по поводу реформы 2000 г., был Д.В. Заяц, который  считает, что

"формально федеральные  округа создаются только под  аппарат полномочных представителей  Президента, однако Администрация  Президента вряд ли избежит  соблазна выстроить в новых  территориальных образованиях двойников  региональных управленческих структур" [16].

В то же время Д.В. Заяц соглашается  с тем, что "сама идея уменьшения числа структурных единиц хозяйствования в нашей стране выглядит весьма перспективной, но требует более глубокого изучения" и что число макрорегионов должно составлять 10-12 [17].

К числу противников реформы можно отнести Е. Минченко. По его мнению, стали очевидны явные минусы реформы: излишняя централизация власти, грозящая в будущем обернуться появлением центробежных сил, а также усложнение процесса управления крупными регионами по сравнению с малыми. "Создание самодостаточных регионов-монстров способно в будущем угрожать национальной безопасности России" [18], - резюмирует политолог. Что касается экономической целесообразности реформы, то, по мнению Минченко, для экономической интеграции границы роли не играют.

Таким образом, из вышеизложенного  следует, что противники реформы АТД в основном в своих рассуждениях опираются на неспособность нынешнего государственного и правового состояния страны к каким-либо реформам. Также отмечаются ошибки и противоречия, к которым РФ пришла в ходе современного реформирования при укрупнении регионов за счет поглощения автономных округов.

В.Е. Шувалов, считает, что 

"при решении вопросов  АТУ все-таки целесообразно придерживаться  мирового опыта, мировых принципов.  Он всем достаточно известен: если можно не менять, то нужно  не менять" [19].

В нормальном правовом государстве, конечно, реформа административно-территориального деления практически не имеет  никакого смысла, а ее мотивы как  бы не имеют смысла в таком государстве, повышение управляемости ей незачем, потому что экономика самостоятельна, общество самостоятельно - у них  свои цели и никаких государственных  в данном случае управленческих решений  реформа административно-территориального деления не может привнести". 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Административно-территориальные реформы в России: за и против… 2002.
2. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления. 2006.
3. Заяц Д.В. Начало новой административно-территориальной реформы? // География.  2000. № 21.
4. Заяц Д.В. Реформа АТД несвоевременна // География. 2004. № 42
5. Лагутенко Б.Т. Как обустроить "ассиметричную" Россию? 2000.
6. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству... 2002.
7. Меликова Н. С "матрешками" разберутся после выборов. Объединять регионы будет уже новый президент // Независимая газ. 2007. 4 марта.
8. Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР. 1982.
9. Попов Г.Х. В чем должна заключаться региональная реформа. 2000.
10. Романов М.Т. Проблемы экономического районирования и административно-территориального устройства России в новых условиях // Изв. Рос. акад. наук. Серия географ. 2006. № 3. С. 57-66.
11. Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации... 1995.
12. Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации... 1995. С. 175.
13. Усягин А.В., Шишков М.К. Территориальное управление в России... 2006.
14. Шишков М.К. Административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления... 2004.
15. Шишков М.К. О лукавых играх с картой России. 2007.
16. Шишков М.К. О реформе территориального устройства России. 2004.
17. Шульгина О.В. Административно-территориальное деление России в XX веке: историко-географический аспект: 2005.