Проблемы деятельности Государственного Совета РФ

СОДЕРЖАНИЕ

 
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3 
1Теоретические аспекты деятельности Государственного Совета РФ……….5 
1.1  История  создания Государственного Совета  РФ…………………………5 
1.2 Задачи Государственного Совета………...…………………………………..7 
1.3 Состав и организация работы Государственного Совета…………..………9 
1.4 Порядок работы Государственного Совета………………………………..13 
2 Проблемы деятельности Государственного Совета РФ……........................15 
2.1 Правовое положение  Государственного Совета РФ и  его соотношение с органами государственной власти……………………………………………...15 
2.2 Пути повышения значимой роли Госсовета РФ  в системе  государственного управления…………………………………………………..20 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….23 
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………………....25 
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
 

ВВЕДЕНИЕ

 
 Непредвзятый взгляд на современную ситуацию в России вынуждает признать, что государственное управление как система, как общественное явление не соответствует в достаточной мере своей миссии. Государственное управление неадекватно потребностям и ожиданиям общества; не уберегает россиян от войн, терроризма, преступности; не обеспечивает в качестве высшего приоритета гарантию конституционных прав и свобод граждан; не свидетельствует о способности государственной администрации рачительно пользоваться огромными ресурсами нашей страны; не создает даже основу для собственного воспроизводства, рационального и эффективного функционирования государственной службы.

Первое десятилетие XXI века стало периодом коренного перелома современной истории Российского государства, временем смены социальных и политических ориентиров.   

В результате системного реформирования Российской федеративной системы, начавшейся в 2000г., был создан новый политический центр, который «мог бы задать вектор движения страны, не подменив собой парламент и правительство». Этим центром стал Государственный Совет РФ, который был создан с целью укрепления единства Российской Федерации, борьбы с терроризмом и коррупцией. Он занял особое место и стал ключевым звеном во всей системе государственного аппарата, так как к предметам его ведения входит рассмотрение всех важнейших государственных вопросов внутренней и внешней политики.  
 Цель работы: описать деятельность Государственного Совета Российской Федерации и обозначить его роль в системе государственного управления.  
 Данная цель решается с помощью раскрытия следующих  задач:

– описать историю создания  Госсовета РФ;

– раскрыть задачи  и функции работы Госсовета  РФ;

– описать состав и организацию  работы Госсовета РФ;

– определить  порядок работы Государственного  Совета;

– обозначить проблемы деятельности Госсовета РФ – важного государственно–политического органа в структуре президентской власти и пути повышения значимой роли в системе государственного управления.  

 
  
 1 Теоретические аспекты деятельности Государственного Совета Российской Федерации

1.2 История создания Государственного Совета РФ 

Орган под названием Государственный  Совет в России впервые после 1917г. был создан первым Президентом  РФ Б. Н. Ельциным 19.07.1991г. «в качестве совещательного органа»  при  формировании структур президентской  власти. В его состав входили Президент, вице–президент, председатель правительства, Государственный  секретарь РФ Г. Э. Бурбулис (секретарь  Госсовета), государственные  советники  Президента и некоторые министры. Совет был упразднен 06.11.1991г. после  создания «правительства реформ» Бурбулиса–Гайдара. Четырехмесячная жизнь этого  учреждения не оставила заметного следа  в российской государственности, но проблема «дельного совета» для первого должностного лица Российского государства осталась.

В дальнейшем проекты создания Госсовета  разрабатывались  С. Шахраем (1995г.) и А.Чубайсом (1996–1997г.г.). Идея создания Государственного совета вновь оказалась  востребованной в 2000г. после того как 19 мая Президент В.Путин внес в  Госдуму проект закона о новом  порядке формирования Совета Федерации. В процессе обсуждения законопроекта в обеих палатах парламента члены Совета Федерации обратились к Президенту с просьбой о создании Государственного совета – органа, который мог бы взять на себя часть работы, связанной с проблемами регионов России. 26.07.2000г. был принят Закон о порядке формирования Совета Федерации, а 27.07.2000г. В.Путин подписал распоряжение, в котором одобрил предложение высших должностных лиц субъектов Федерации о создании Госсовета России.

Так 1сентября 2000г. в соответствии с Указом Президента России В. Путина за №1602 «О Государственном Совете Российской Федерации» был образован политический орган власти – Государственный Совет РФ.

Одновременно было утверждено Положение о Госсовете России. В соответствии с Положением Госсовет – совещательный, консультативный орган при Президенте страны, призванный давать рекомендации по широкому кругу проблем, содействующий реализации полномочий главы.

Госсовет в своей деятельности руководствуется конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями президента.

Госсовет нельзя назвать  конституционным  органом  в  законодательном   смысле, поскольку  его  полномочия не закреплены в действующей Конституции, но он конституционен с той точки  зрения, что содействует реализации конституционных полномочий главы государства. 

1.2 Задачи Государственного Совета РФ

Место и роль Государственного Совета РФ в системе государственных органов определяется его полномочиями и функциями, задачами, поставленными перед членами Государственного Совета РФ. 
Определяя основные задачи Государственного Совета, Указ Президента Российской Федерации исходит из того, что на данное учреждение возлагается довольно широкий комплекс задач. Их можно разделить на пять групп. 
 Первая задача Государственного Совета: участие и обеспечение  деятельности Президента РФ по координации  ветвей власти в России – «содействие реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти».

На второе место ставится совещательно – консультативная функция  Государственного Совета – «обсуждение  имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту». Сюда же следует отнести и «обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации», а также «обсуждение по предложению Президента иных вопросов, имеющих важное государственное значение».

Третье место принадлежит участию Совета в обеспечении законности – «обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента постановлений и распоряжений Правительства и внесение соответствующих предложений Президенту». 
 Четвертая задача состоит  в том, что Государственный Совет  оказывает «содействие Президенту Российской Федерации  при  использовании  им согласительных процедур для разрешения разногласий  между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

И лишь на пятое место ставятся законосовещательные функции Государственного Совета: «рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации проектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих общегосударственное значение», «обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете», а также «обсуждение информации Правительства Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета». При этом Государственный Совет не имеет права законодательной инициативы. Согласимся с мнением председателя Государственной Думы РФ Г.Селезнева относительно Государственного Совета: «…в любом случае, это не должен быть орган, дублирующий Федеральное Собрание. Это не третья палата Федерального Собрания».

Возложенные на Государственный  Совет задачи реализуются  Президентом  и членами Совета. При этом последним  отводится активная роль в формировании содержания работы Совета, поскольку  его «члены вносят в президиум Совета предложения по плану работы повестке  дня заседаний и порядку обсуждения вопросов, участвуют в подготовке материалов к заседаниям, а также  проектов его решений».

Итак, основные задачи Государственного совета – содействие в реализации полномочий Президента России по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений центра и субъектов федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту. 

Одна из главных функций  Госсовета состоит в необходимости  контролировать нарастающую  силу представителей Президента в  федеральных округах, а также непосредственно контролировать избранных  глав регионов.

Таким образом, как мы видим такой круг обозначенных задач,  отражает  широкое поле ведения созданного государственно – политического органа в структуре президентской власти и способствует укреплению структуры власти, в том числе и ее вертикали, направлено на дальнейшее усиление ответственности глав регионов за принимаемые решения на федеральном уровне. 

1.3 Состав и организация работы Государственного Совета 

Государственный Совет формируется в составе председателя Государственного Совета и членов Государственного Совета. 
Председатель Государственного Совета и члены Государственного Совета участвуют  в  его  работе на общественных началах.

Председателем Государственного Совета является президент Российской Федерации. 

До 2012г. членами Государственного Совета являлись по должности только высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной  власти) субъектов Российской Федерации.  
 11 июля 2012г. своим Указом президент Российской Федерации установил, что членами совета являются:

– Председатель  Совета  Федерации  Федерального  Собрания  Российской Федерации;

– Председатель  Государственной  Думы  Федерального  Собрания  Российской  Федерации;

– высшие должностные лица (руководители высших исполнительных  органов государственной власти) субъектов Российской Федерации;

– руководители фракций  в  Государственной  Думе  Федерального  Собрания Российской Федерации.  
 По решению  президента РФ в состав могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководители высших исполнительных органов государственной  власти) субъектов Российской Федерации  и  имеющие  большой  опыт публичной (государственной  и общественной) деятельности.

10 августа 2012г. В. Путин  подписал Указ  «О внесении  изменения в  Положение  о  Государственном  Совете  Российской  Федерации,  утвержденное  Указом президента Российской Федерации от 1 сентября 2000г. № 1602, и о признании утратившим силу пункта 3 Указа президента Российской Федерации от 23 июня 2008г. № 992», в соответствии с которым, членами Государственного Совета стали полномочные представители президента Российской Федерации в федеральных округах.

Для решения оперативных  вопросов формируется президиум Государственного Совета в составе восьми членов (по одному представителю от каждого федерального округа) Государственного Совета. Персональный состав президиума, который подлежит ротации один раз в полгода, определяет президент Российской Федерации.

Президиум рассматривает  план работы Государственного Совета, а также повестку дня его очередного заседания; анализирует реализацию плана работы Государственного Совета и его решений.

Заседания президиума Государственного Совета проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в три месяца. 

Указом президента Российской Федерации от 23 февраля 2007г. №241 образована консультативная комиссия Государственного совета для оказания консультативной помощи членам Государственного совета и президиума Государственного Совета. Члены консультативной комиссии назначаются президентом РФ из числа глав субъектов РФ с истекшими полномочиями. Члены созданной комиссии не входят в состав Государственного совета и участвуют в его работе на общественных началах или на платной основе. 
 Председатель Государственного Совета: 

– определяет место и  время проведения заседаний Государственного  совета и его президиума; 
 – председательствует  на  заседаниях  Государственного совета  и его  президиума; 
 – формирует  на  основе  предложений  членов  президиума  Государственного  совета  план  работы  Государственного совета  и повестку дня его очередного  заседания;

– дает  поручение  членам  Государственного  совета  и  секретарю  Государственного совета; 
 Обязанности секретаря Государственного совета возлагаются Руководителем Администрации Президента РФ на одного из помощников Президента Российской Федерации. Секретарь Государственного совета не входит в его состав.

Секретарь Государственного Совета:

– обеспечивает подготовку  проекта плана работы Государственного  Совета, составляет проекты повестки  дня его заседаний, организует  подготовку материалов к заседаниям  Государственного совета, а также  проектов соответствующих решений;

– информирует  членов  Государственного  совета  о  месте,  времени  проведения  и повестке дня очередного  заседания Государственного Совета, обеспечивает их необходимыми  материалами;

– подписывает протоколы  заседаний Государственного совета;

– несет ответственность  за обеспечение деятельности  Госсовета; 

– исполняет иные поручения  председателя Государственного совета.

Члены Государственного Совета вносят в президиум Государственного Совета предложения по плану работы Госсовета, повестке дня его заседаний  и порядку обсуждения вопросов, участвуют  в подготовке материалов к заседаниям Государственного Совета, а также  проектов его решений. 
Члены Государственного Совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.

Государственный Совет и  его президиум могут создавать  постоянные и временные рабочие  группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании Государственного Совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. 

Обеспечение деятельности Государственного Совета осуществляют соответствующие  подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации. 
Таким образом, такой состав членов Совета в совокупности с характером решаемых задач определяют Государственный  совет как важный политико–административный орган. 

1.4 Порядок работы Государственного Совета 

Заседания Государственного Совета проводятся регулярно, как правило, не реже трех раз в год. По решению председателя Госсовета могут проводиться внеочередные заседания Государственного Совета.  
Заседания являются правомочными, если на нем присутствует большинство  от общего числа членов Государственного Совета.

Заседания Госсовета проводятся, как правило, в Московском Кремле.

Решение  Государственного  Совета  принимаются  на  его  заседании  путем обсуждения. 
 По решению председателя Государственного Совета голосование  может проводиться по любому вопросу  повестки дня. Председатель вправе также  устанавливать порядок принятия решений по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем  достижения консенсуса.

Решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ.

В случае выработки решения  о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации  в порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации.  
   

2 Проблемы деятельности  Государственного совета Российской  Федерации 
 2.1 Правовой положение Государственного совета РФ и его соотношение с органами государственной власти

Достаточно  острым представляется вопрос о правовом положении Государственного совета и его соотношении с  органами государственной власти. Единственным легитимным источником деятельности Госсовета являются подзаконные акты – указы Президента России. Возникает вопрос – является ли Госсовет органом государственной власти? Думаю, скорее его можно отнести к общественно – политическому органу, со всеми вытекающими отсюда полномочиями, чем к органу государственной власти.

Также неясно, будет ли его  работа регулироваться только указом Президента, либо же будет создана  законодательная база – вплоть до внесения поправок в Конституцию. Т.е. каких–то эксклюзивных прав у него не может быть в принципе: все органы государственной власти перечислены  в действующей Конституции, но Государственного совета среди них, увы, нет. 
 Статья 1 Положения  о  Государственном  совете Российской Федерации ограничилась определением Госсовета  как  совещательного органа, и далее по тексту Положения  вопрос о статусе не поднимается. Никакими конституционными функциями  созданный орган не обладает и  его место и роль в системе  государственного управления не совсем однозначны. 
 Сравним положение Госсовета  с наиболее близкими по определению  органами – предшественником Госсовета  – Политическим консультативным  советом (ПКС)  и органом, обеспечивающим деятельность Президента России –  Администрацией Президента РФ.

Прототипом Госсовета  являлся Политический консультативный  совет, упраздненный Президентом России 8 августа 2000г. 1 Положение о Политическом консультативном совете (ПКС), одобренное Указом  
Президента России 25 июня 1996г. 1, определяло его статус как консультативного органа при Президенте России, деятельность которого была направлена на проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов. Итоги 4–ех летней деятельности ПКС малоутешительны. Как показывал политический опыт подобных институтов, в прошлом нередко на их рассмотрение выносились важные, но малозначимые, с точки зрения текущей политики, решения. И являясь совещательным консультативным органом, не входящим в систему государственной власти, ПКС оказался лишен серьезных возможностей влияния на государственную политику.

Так и в нашем случае, тщательно прописанное положение  об этом органе перекрывает  ему  любые  пути для  несанкционированной  федеральным  центром самодеятельности глав регионов.

Интересную  параллель  можно провести между  Государственным  советом России и Администрацией Президента РФ. Согласно п.1 Положения  об Администрации Президента Российской Федерации  Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента России. Именно коллизия, связанная со статусом Администрации Президента РФ, послужила поводом для запроса Государственной Думы РФ в Конституционный суд РФ в 1997г.  
Заявитель, отождествив государственный  орган и орган государственной  власти, посчитал на основании того, что Конституция РФ не относит  Администрацию Президента РФ к органам  государственной власти, что она  является не госорганом, а службой. В связи с тем, что к началу рассмотрения дела,  большинство  оспариваемых норм утратило силу или  было фактически отменено (норма о  статусе  Администрации  Президента РФ  
 осталась  неизменной), производство по делу было прекращено.

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ не дал юридическую оценку статусу Администрации Президента РФ, думаю, что мнение представителей Госдумы РФ, определившее Администрацию Президента РФ «службой», вспомогательным органом Президента РФ –  правильное. 
Аналогии между Госсоветом и  Администрацией Президента РФ можно  провести не только на основании их вспомогательного характера, но и сравнивая  задачи этих органов: Администрация Президента РФ обеспечивает содействие Президенту России в обеспечении согласованного взаимодействия органов государственной власти (п.6 абз.13 Положения об Администрации Президента РФ), Госсовет содействует реализации полномочий Президента России по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (п.1 Положения о Госсовете). 

Представляется целесообразным более четкое урегулирование правового статуса Госсовета.

В перспективе Государственному Совету может быть придан конституционный статус, возможность такого развития подтвердил Д.Медведев на юбилейном заседании Государственного Совета (2010г.) в Кремле – «…я ничего не хотел бы исключать…Конституция – тоже живой инструмент, и в него так или иначе…будут вноситься изменения…через 5, 10, 15 лет, я не знаю когда. При каких–то изменениях можем поменять и позицию Государственного совета…но это требует отдельного осмысления…я бы не исключал появления, конечно отдельных положений Конституции, посвященных Государственному совету; тем самым будет в большей степени легализован его статус». 2 
__________________________ 
1 Определение Конституционного Суда РФ «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ №1412 от 2 октября 1996г. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // Журнал «Вестник Конституционного Суда РФ». 1997. №5. С.2–6. 
2 state/ kremlin.ru> Государство, интервью Д.Медведева ведущему программы «Вести в субботу» С.Брилеву, 2010г. 
  
Но в таком случае не появится ли еще один федеральный орган президентской власти, усиливающий ее вертикаль, параллельную вертикали исполнительной власти, а значит, дублирующую ее. 1 
Нельзя исключать и  то, что статус Совета может быть урегулирован также и в направлении превращения его в декоративный атрибут президентской власти, своего рода компенсацию за реформацию Совета Федерации, а для высших должностных лиц синекуру (лат. Sine си  
и т.д.................

2 Проблемы деятельности  Госсовета

Возложенные на Госсовет задачи, касающиеся практически всех основных проблем государственной политики, делают Совет важным инструментом получения информации с уровня субъектов Федерации, но (увы!) лишь от представителей исполнительной власти, поскольку его «членами… являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации», а расширение состава ограничено тем, что «по решению Президента Российской Федерации в состав Государственного Совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, два и более срока подряд». Последнее, правда, несколько спорно. Может быть, предусмотреть институт «почетного членства», которое позволяло бы участвовать в заседаниях с правом совещательного голоса.

Думается, что именно такое ограничение состава Государственного Совета дало повод судить о новом органе как «утешительном призе» для «изгнанных» из Совета Федерации губернаторов, для язвительных замечаний «о губернаторском клубе» и т.п. Как представляется, такой «ограниченный круг» чиновников «с мало ограниченной властью на местах» все же не отвечает определенным самим же Президентом задачам Государственного Совета и, возможно, следует его состав расширить за счет специалистов в области государственного управления, политики, права, экономики, профсоюзной, научной деятельности и т.п., а также деятелей культуры. Тогда уровень связи Президента с органами власти и обществом встал бы на уровень именно совета и совещательные функции российского Государственного Совета стали эффективнее.

Такие примеры есть. Так, во Французской республике существует институт внештатных Государственных советников, которые, как и штатные, вводятся в Государственный Совет Правительством из числа высококвалифицированных специалистов самых различных областей деятельности – руководителей предприятий, профсоюзных деятелей, врачей и т.п. – для расширения возможностей квалифицированного рассмотрения Советом любых проблем, но они не выполняют никаких должностных поручений и не прекращают профессиональной деятельности, которой занимались в момент своего назначения.

Правда, в определенной мере привлечение специалистов к работе Государственного Совета обеспечивается тем, что «Государственный Совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании Государственного Совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе». Но это не члены Совета, они не могут непосредственно влиять на его решения.

Рассматривая Государственный Совет как совещательное учреждение с личным представительством его членов, Президент вполне справедливо определил, что «члены Государственного Совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам». Лишившись мест членов Федерального Собрания (правда, оставив там своих представителей, кстати не избранных на прямых выборах), они должны здесь работать непосредственно.

При этом Президент вполне разумно определил, что функции председателя Государственного Совета он принимает на себя и «определяет место и время проведения заседаний Государственного Совета и его президиума; председательствует на заседаниях Государственного Совета и его президиума; формирует на основе предложений членов президиума Государственного Совета план работы Государственного Совета и повестку дня его очередного заседания; дает поручения членам Государственного Совета и секретарю Государственного Совета». Характерно, что Президент весьма корректно взял на себя организационные функции, но сохранил и руководящую роль в реализации решений Государственного Совета, которые «при необходимости могут оформляться указами, распоряжениями или поручениями Президента».