Проблемы развития приграничных регионов России в новых экономических условиях

Проблемы развития приграничных регионов России в новых экономических  условиях

Приграничный регион – это потенциальный регион, с присущей ему географией, историей, экологией, этическими группами, экономическими возможностями и т.д., по разделенной суверенитетом правительств, правящих по обе стороны границы

Определение, сформулированное Денисом  де Ружмонтом, может иметь провокационный характер с точки зрения правительств, тем не менее, оно указывает, как должны развиваться приграничные сообщества, если таковые возникают, если не как политические ценности, то по крайней мере с точки зрения функционирования.

Повышенное внимание уделяется  проблеме границ и приграничных территорий, особенно в пределах Европейского Союза (далее ЕС). Этот интерес обусловлен постепенным ослаблением политических демаркационных линий и запланированным  исчезновением экономических барьеров. Кроме всего прочего, он по-своему кристализирует все трудности, ограничения  и сдерживающие факторы, которые  должны быть преодолены на пути европейской  интеграции. В этой связи приграничные районы действительно являются критерием  и катализатором прогресса европейского строительства.

Размеры приграничного района определяются двумя рассматриваемыми фактами: граница  как физическое понятие и приграничный регион как территория новых договорных отношений.

Граница – это прежде всего физическое понятие, которое часто обозначается указателями определяющими территорию государства. Она таким образом безоговорочно указывает сферу действия национального суверенитета, составляет тем самым ключевой элемент национальной территории или любой другой «национальной системы», включая ее составные части и подсистемы.

Границы выполняют существенную функцию  государств: установление собственной  территории в качестве основы деятельности всех систем и подсистем, на которые  теоретически распространяется национальный суверенитет; например, национальная система  образования, национальная экономика, национальная валюта, национальная безопасность, полиция, правосудие и т.д.

Набор ограничений для всех систем и подсистем государства в  каком-либо отдельно взятом районе обязательно  вызовет конфронтации, дисбалансы или  даже конфликты в регионах, разделенных  границей: часто их системы будут  противоречить друг другу или  игнорировать друг друга, поскольку  между ними нет достаточного числа  связующих звеньев и договорных процедур, по крайней мере при понятном положении вещей.

Территория приграничных регионов как система должна быть также проанализирована с точки зрения наполненности отношений и с учетом социально-экономических, политических, культурных и других сил, которые переходят из одной сферы в другую: например, в сфере культурных, социальных, экономических, делимых и образовательных отношений. Поэтому в приграничных районах очень важно открыть «мосты»,» точки пересечения» и договорные связи между различными партнерами в главных областях приграничного сотрудничества.

За последние три или четыре десятилетия в Европе появилась  новая геополитическая интеграция. " Роль границы (…) изменилась. Вместо барьера она постепенно становится местом, где встречаются два вида реальности и появляется возможность для взаимодополнения, преодолеваются косные концепции национального суверенитета. Ввиду возникающей новой ситуации, центральному правительству подлежало бы предоставить приграничным регионам такую степень автономии, которая позволяла бы им, например, вести переговоры с прилегающими территориями в специфических областях. Существует много территорий в которых возможно произвести определенные изменения, чтобы возместить или даже свести на нет негативный эффект границы, уважая при этом правовые нормы каждого государства.

Для смягчения эффекта границы, пограничные функции должны быть как бы нейтрализованы, что предполагает определение границ с точки зрения различных их функций или результатов  разделения и соединения.

Следующие функции входят в это  определение:

– военно-политическая стратегия как основной объект территориального вопроса государства;

– разрыв в уровне развития и неравномерность в экономической, культурной и социальной сферах;

– отбор и выбор, например, с точки зрения иммиграции;

– создание и строительство производства товаров, услуг и рабочих мест;

– культура и способы поведения, которые ведут к снятию или изоляции.

Негативные воздействия на приграничные районы в современной Европе прежде всего оказывают:

– экономический дисбаланс;

– отдаленность культур;

– политические особенности.

Термин «пограничный или приграничный регион» имеет три очевидных аспекта: пространство (более или менее четко определенное), сообщества и группы, а также отношения, существующие между ними, которые могут быть нарушены или заблокированы существованием границы.

С точки зрения пространства приграничные регионы могут быть рассмотрены  как:

– зоны;

– полюса;

– административные и политические образования.

Границы в современном мире отличаются большой транспарентностью, чем  полвека назад. Разрушение таможенных и валютных границ, дававших в прошлом  возможность национальным правительствам осуществлять полный контроль над богатствами  своих стран объясняется как  объективными политическими процессами (в т.ч. глобализацией), так и экономической  целесообразностью. Альтернативой  границе в этом случае является фиксация условной линии, обозначающей пределы  национального суверенитета. Центральной  категорией анализа феномена границ должно стать понятие приграничного  – трансграничного региона (borderland), которое понимается как единое экономическое  пространство.

Государство обязано интенсивно влиять на развитие приграничных регионов, поскольку  появление новых независимых  государств на территории бывшего Советского Союза и неразвитость новой приграничной инфраструктуры привели к появлению  связанных с этим пограничных  и приграничных проблем и угроз.

Принимая тот факт, что состояние  социально-экономического развития приграничных регионов в большинстве случаев  уступает внутренним регионам России, Правительство Российской Федерации  постоянно подтверждает необходимости  особого отношения к проблемам  приграничных субъектов Федерации. На заседании Правительства Российской Федерации 6 июля 1999 г. «О проблемах приграничных субъектов Российской Федерации» были поставлены конкретные задачи перед федеральными органами исполнительной власти, имеющие ключевое значение для жизнеобеспечения регионов (определенные руководителями субъектов Российской Федерации, имеющих общие границы с государственной границей Российской Федерацией).

Однако среди частных вопросов решения хозяйственных проблем  и точечного стимулирования экономического роста в приграничных субъектах  Российской Федерации значительное место занимали вопросы общегосударственного характера, острота которых наиболее проявляется в приграничных регионах. В частности, в области совершенствования миграционного, налогового, таможенного, уголовного законодательства; развития правовой базы международного сотрудничества с сопредельными государствами по различным направлениям, в том числе, охраны окружающей среды и урегулирования вопросов природопользования; вопросы совершенствования транспортных систем и создания дополнительных транспортных коридоров.

Необходимо выделить вопрос именно развития приграничного сотрудничества как важного инструмента решения  целого ряда локальных проблем. Для  решения этой задачи, прежде всего, необходимо создание общегосударственной  концепции приграничного сотрудничества. Постановлением Правительства Российской Федерации 197 от 7 марта 2000 г. была создана Межведомственная комиссия по развитию приграничного сотрудничества, целью которой является создание концепции развития приграничного сотрудничества и федеральной целевой программы развития приграничного сотрудничества на ближайший период и перспективу.

Должен отметить, что подписанная  Правительством Российской Федерации  и вносимая на ратификацию европейская  рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ  и властей дает определенный юридический  инструментарий по заполнению правового  вакуума в данной сфере. Однако следует отметить, что структурообразующим принципом конвенции является местное самоуправление (территориальные власти). Представляется, что на современном этапе решение проблемы становления приграничного сотрудничества в России должны в равной мере осуществлять как федеральное правительство и региональные власти, так и органы местного самоуправления, организации и граждане в пределах их компетенции. Структурообразующим принципом в Концепции должна стать территориальный, базисным понятием которого должна стать приграничная территория, как она определена в Законе о Государственной границе. Таким образом, приграничным сотрудничеством являются любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между Российской Федерацией и любыми сопредельными государствами в решении вопросов устойчивого социально-экономического развития приграничных территорий при обеспечении суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, реализации и защите национальных интересов и безопасности Российской Федерации в ее приграничном пространстве.

Приграничное сотрудничество основывается на принципах Конституции Российской Федерации, общепринятых норм и принципов  международного права и реализуется  в системе федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации  посредством целенаправленной и  скоординированной деятельности органов  государственной власти, органов  государственной власти субъектов  и органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан  в соответствии с их правами и  полномочиями в этой сфере.

Составной частью приграничного сотрудничества Российской Федерации является подготовка и реализация, совместно с заинтересованными  государствами, мер по обеспечению  оборонной, социально-политической, экономической, экологической и информационной безопасности на внешних границах Российской Федерации.

Важнейшими предпосылками эффективности  приграничного сотрудничества выступают  справедливое межгосударственное разграничение, развитие международного сотрудничества, укрепление социально-экономической  и духовной основы жизнедеятельности  приграничных регионов Российской Федерации.

Приграничное сотрудничество осуществляется в пограничном пространстве Российской Федерации, охватывающем государственную  границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную  границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.

Цель приграничного сотрудничества – реализация и защита национальных интересов России, обеспечение безопасности личности, общества и государства в приграничном пространстве Российской Федерации.

Интеграционный Комитет

Определенные подходы к проблеме развития приграничного сотрудничества заложены в Соглашении об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и  гуманитарной областях от 29 марта 1996 года, подписанный 26 февраля 1999 г.

В данном случае мы имеем дело с  расширительным толкованием приграничного  сотрудничества. Так в ст. 1 Соглашения приграничный регион определен как регион в пределах административных или иных государственных территориальных образований, административно-территориальные границы которых совпадают с линией государственной границы государств-участников Соглашения.

Более того, ст. 4 Соглашения обязывает предоставить на территориях, находящихся под ее юрисдикцией, национальный режим населению приграничных регионов государства другой стороны по вопросам: временного проживания, занятия традиционной хозяйственной деятельностью, получения образования и других услуг, занятия малым предпринимательством.

Для устранения противоречий с федеральным  законодательством, необходимо правовое ограничение пространства приграничного  сотрудничества.

Отмечая тот факт, что принятие европейской рамочной конвенции  о приграничном сотрудничестве территориальных  сообществ и властей явилось  этапом в европейской интеграции, фактически отменяющей значение внутренних границ Европейского Союза, однако в  такой же степени ужесточающих внешний  пограничный режим, так в Бенилюкской  конвенции о приграничном сотрудничестве, построенной по территориальному принципу, особое значение придается вопросам контроля за миграцией и предотвращения незаконной миграции.

Пример использования приграничного  сотрудничества в рамках европейской  интеграции еще раз подтверждает, в части формирования правовой базы приграничного сотрудничества, необходимость  решения ряда принципиальных вопросов, включая внесение поправок в уголовно-процессуальный кодекс, иммиграционное законодательство, перераспределение функций между  рядом министерств и ведомств, решение множества контрольных  вопросов.

Главным инструментом региональной политики Российской Федерации в случае приграничной территории может стать только развитие особых зон приграничного сотрудничества. Задачей федеральной целевой  программы развития приграничного  сотрудничества на ближайший период и перспективу должно стать создание и использование инструмента  особых зон, а также координация  конкретных налоговых, бюджетных, таможенных, пограничных и иных мероприятий, обеспечивающих дифференцированную приоритетность развития приграничных территорий Российской Федерации.

Федеральная целевая программа  такого уровня должна иметь комплексную  направленность и вероятно иметь  в своем составе региональные подпрограммы. Очевидно, что сами вопросы  создания правового поля приграничного  сотрудничества и решения конкретных проблем необходимо решать программными средствами. Известно, что ряд регионов разрабатывал локальные программы  развития приграничного сотрудничества. Существует более 10 региональных программ и ряд федеральных, затрагивающих проблемы приграничной жизни. Понимание механизмов решения проблем приграничного сотрудничества накоплено в ряде приграничных субъектов, таких как Санкт-Петербурге, Республике Карелия, Псковской области, Оренбургской области, Амурской области, Республике Дагестан.

Такие региональные программы должны стать подпрограммами общефедеральной  целевой программы. В каждой конкретной региональной подпрограмме должны быть предложена как стратегия решения первоочередных проблем, так и оценка экономического и политического эффекта программных мероприятий, особенно зонирования. Необходим расчет эффективности введения налоговых и других льгот, расчет экономических последствий.

В настоящее время контактные функции  границ в России впервые за последние  десятилетия (если не века) преобладают. При значительных контактных свойствах  границы, пограничные территории обладают существенным потенциалом для саморазвития и могут быть отнесены к открытому  типу приграничных районов. Отметим, что  приграничные контакты могут быть не только благом, торговля приграничных российских регионов с соседними  государствами может принести ущерб  хозяйственным связям внутри страны. Возникает экономическая основа для сепаратизма регионов.

В случае «победы» барьерных функций  формируются районы с пониженной активностью приграничного сотрудничества, отсутствием стабильных производственных, торговых, социальных и культурных связей между пограничными территориями. Для экономики и социума это  катастрофическая ситуация.

Приграничные регионы занимают двойственное положение в экономическом  пространстве государства, будучи одновременно и центром связей, и периферией своего государства. Являясь периферией страны, они становятся центром региона, жизнь которого определяется задаваемыми  границей правилами. В некотором смысле можно даже говорить о региональной экономической однородности приграничья в противоположность внутригосударственной экономической гетерогенности.

Итак, приграничность приобретает  всё большее значение и выступает  в качестве нового территориального социально-экономического фактора  развития. Пространство, прилегающее  к линии границы может представлять собой мощнейший экономический, а затем политический и культурный центр страны, опирающийся на развитый транспортный комплекс и связанный  с экономическим ядром-Центром (Вариант  Санкт-Петербурга). Возможна и иная ситуация: относительно слабые центры экономической активности прижаты  к границе и не опираются на инфраструктуру собственной страны.

Развитие приграничных регионов России имеет большое значение не только для повышения эффективности  ее участия в мировой экономике  и международных экономических отношений, но и для улучшения региональных пропорций экономики. Адаптация региональных пропорций к рыночным условиям и открытости, в свою очередь, является важным условием повышения конкурентоспособности российского производства.

Развитие функций экономического, технологического и культурного  посредничества во встречных направлениях является наиболее естественной функцией приграничных районов и одним  из главных факторов их развития.

Государственные границы влияют на развитие приграничных районов и  страны в целом через свои фундаментальные  свойства – барьерность и контактность.

Обособляясь от внешнего мира посредством  границ, государство защищает интересы национальных производителей и потребителей и тем самым реализует свою протекционистскую функцию.

Контактность выражается в проводимости национальных границ для перемещения  через них товаров, людей, финансов, информации. Она обусловлена степенью либерализации внешних гуманитарных и экономических связей, регулируемых нормативно-правовыми актами; развитостью институтов, обеспечивающих двусторонние и многосторонние международные связи (торговые палаты и представительства, двусторонние комиссии, советы, фонды, ассоциации и т.д. по содействию развитию международных экономических и гуманитарных контактов, консалтинговые и посреднические компании и др.); уровнем развития пограничной инфраструктуры (транспортной, таможенной, туристической и др.); уровнем экономического развития приграничных территорий и характером их участия в международных связях.

Изменение соотношения между контактностью  и барьерностью государственных  границ происходит неравномерно у стран  разного уровня развития и разной степени вовлеченности в процессы глобализации. Например, развитые страны стремятся устранить барьеры  на пути движения капиталов, информации, услуг, но одновременно поставить мощный заслон на пути перемещения рабочей  силы и регламентировать поступление  товаров из бедных стран с низкой стоимостью рабочей силы путем введения квот, контингентов, жестких требований к качеству, ограничений по объемам  поставок тех или иных товаров  в рамках межгосударственных соглашений и т.д.

Бедные страны, в свою очередь, хотят  расширить свое присутствие на товарных рынках развитых стран, иметь гарантированную  возможность экспорта рабочей силы и получать стабильную финансовую подпитку от развитых стран. Согласование разнообразных  и противоречивых либерализационных  интересов отдельных стран в  рамках ВТО, как показала ноябрьская сессия (1999 г.) этой организации в Сиэтле, представляет весьма сложную, а подчас и неразрешимую задачу.

В целом общей закономерностью  является прямая зависимость контактности границ от: уровня развития стран-партнеров, сходства уровней развития, однотипности экономических и правовых систем, взаимной близости и соседства. При  неисполнении этих условий соответственно возрастает значение барьерных функций государственных границ. 
Представляется, что целесообразно отрабатывать совместно с приграничными субъектами Федерации общие проблемы Российской Федерации, так как они наиболее очевидно проявляются. Основные угрозы национальным интересам и безопасности Российской Федерации проявляются именно в приграничном пространстве:

территориальные притязания;

незавершенность международно-правового оформления государственной границы России;

проявление национализма, этнического и регионального сепаратизма, противоречий религиозного характера;

расширение экономической и  демографической экспансии;

расхищение национальных богатств Российской Федерации, активизация  контрабандной деятельности;

массовый вывоз капитала и стратегически  важных сырьевых ресурсов и товаров;

нестабильность обстановки вследствие снижения жизненного уровня населения, этнических конфликтов и вынужденных  миграционных процессов;

трансграничная организованная преступность и терроризм;

региональные вооруженные конфликты  вблизи государственной границы;

распространение и накопление оружия и других средств вооруженной  борьбы в приграничных с Россией  регионах;

аварии, катастрофы и стихийные  бедствия с трансграничным переносом.

Проблематика  приграничья содержит в себе многие противоречия характерные для современного этапа развития. Среди них следует  выделить противоречия между: глобализацией  экономики, опирающейся на широкую  либерализацию межгосударственных экономических отношений, и протекционистской сущностью государств; культурной унификацией в рамках глобализма и национальной (региональной) культурной идентичностью; богатыми (центральными) и бедными (периферийными) странами и районами стран; международной региональной интеграцией (сотрудничеством) стран и их суверенитетом; политическими центрами, стремящимися укрепить или сохранить властную вертикаль, и подчиненными им территориями, желающими расширения своих прав и полномочий и в частности в том, что касается международной деятельности. По сути эти противоречия можно свести к проблеме соотношения однородности и различий (континуальности и дискретности) в динамике мирового пространства, в которой ключевую роль играют государственные границы и приграничные территории.

Особое  значение проблематика приграничных районов  имеет для России, имеющей громадный  пограничный периметр, который составляют весьма различные по природным, демографическим, экономическим и т.д. характеристикам территории.

Общая протяженность  государственных границ России равняется 60933 км, в том числе 38807 км морских. Среди 89 субъектов РФ у 48 одна из границ совпадает с межгосударственной, проходящей по морю, суше или рекам. По этому формальному признаку мы и определяем приграничные субъекты РФ. Причем у 21 межгосударственные границы являются старыми, унаследованными от советского периода. У стольких же они являются новыми, возникшими в связи с распадом СССР. У Астраханской, Калининградской и Ленинградской областей, Краснодарского края, Республик Дагестан и Алтай межгосударственные границы представляют собой сочетание старых и новых границ.

Большая часть периметра морских границ приходится на арктические моря (19,7 тыс. км) с небольшим по объему или  практически отсутствующим международным  судоходством. Поэтому приполярные  субъекты федерации с определенной долей условности можно относить к приграничными.

От Республики Карелия при движении на восток и  до Республики Алтай плотность населения  в приграничных субъектах РФ существенно  меньше среднероссийской – 8,6 чел. на кв. км. В этом громадном по площади и протяженности окраинном ряду регионов небольшое исключение составляет только Приморский край. Наиболее высокую плотность населения – более 50 чел. на кв. км в остальной части периметра приграничных субъектов РФ имеют Краснодарский край, Калининградская и Белгородская области, республики Северная Осетия и Кабардино-Балкария.

У большинства  приграничных субъектов РФ объем  РВП на душу населения ниже среднего по стране уровня (у 39 из 48). Среди рассматриваемых  регионов наиболее высок этот показатель у Ямало-Ненецкого АО. При пересчете  РВП этого округа в доллары  по среднегодовому курсу 5785 руб. за доллар он составит в расчете на одного жителя 19,8 тыс. долл. У идущей на втором месте Тюменской области с автономными округами этот показатель равнялся 7,1 тыс. долл. на одного жителя. У 22 приграничных субъектов РФ РВП не превышал 2 тыс. долл., в том числе у 5 – 1 тыс. долларов.

Только  у 6 субъектов РФ отношение денежных доходов населения к прожиточному минимуму выше среднего по России значения. Эти показатели в самом общем  виде отражают, с одной стороны, глубинное  внутриматериковое размещение экономики  страны, высокую долю ее ресурсной  составляющей, а, с другой, бедность и социальное неблагополучие большинства  приграничных регионов. Такая территориальная  организация российской экономики  имеет историческое объяснение. Положение  вблизи государственной границы  бывшего СССР сдерживало экономическое  развитие приграничных территорий. Военноопасный, барьерный характер границ 20–60 гг. вынуждал размещать производство в глубинных районах страны. Кроме того большая часть пограничного периметра проходит по неосвоенным слабозаселенным пространствам российского Севера и Востока. Новые границы, возникшие в результате распада СССР, также проходят в своем большинстве по экономическим лакунам, расположенным между столичными и региональными центрами новых государств.

В результате этого наследия пояс приграничных территорий сегодня в среднем является менее  развитым и экономически более депрессивным, чем схожие по уровню освоенности  глубинные территории. Необходимо подчеркнуть  также и то, что большинство  регионов российского порубежья  имеют крайне слабый потенциал участия  во внешнеэкономических связях. Сегодня  пояс приграничных субъектов РФ представляет собой своего рода структурный барьер вхождения России в мировую экономику.

Исторически страны – непосредственные соседи играют важную экономическую и политическую роль для России. Они сильно различаются по размерам и структуре хозяйства, уровню развития, культурным особенностям. Необходимо подчеркнуть, что, будучи сравнительно бедной страной (ВВП на душу населения составляет около 3 тыс. долл., что в 7–10 раз меньше, чем у наиболее развитых стран мира), Россия большей частью своего периметра граничит с еще более бедными странами. Особенностью является также и то, что большая часть приграничных территорий, соседних с Россией стран, являются менее развитыми их частями.

В культурно-цивилизационном  плане регионы, выходящие к старым государственным границам, одновременно граничат с иными культурными  системами: европейской и китайской. Граница с Монголией не является пороговым культурным рубежом, поскольку  Бурятия и Тува близки к монголо-ламаистской  культурной системе. Еще ярче это  выражено у новых границ с Белоруссией  и Украиной, которые проходят по территориям однородным в культурном отношении. На Кавказе государственные  границы соприкасаются со странами относящимся к разным культурным системам. Но на значительной ее части  культурный рубеж (исламский) смещен вглубь России. Граница с Казахстаном  формально является границей с исламским  миром. Но в силу высокой доли русского населения в приграничных с Россией районах Казахстана можно говорить о смещении культурного рубежа относительно государственной границы вглубь этой страны.

Опыт  либерализации внешнеэкономических  связей показал, что отладка контактно-барьерного механизма включения страны в  мирохозяйственные связи в условиях глобализации экономики и регионализации международных экономических требует  многолетней кропотливой работы. Шоковое открытие страны в начале 1992 г. в дальнейшем потребовала создания механизмов защиты национальных производителей, рынка труда, финансового рынка, валютных резервов, инструментов борьбы с криминалитетом паразитирующем на неотработанности законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность и, в частности, со странами СНГ, на отсутствии необходимого таможенного прикрытия на новых границах.