Прокурорские проверки: виды, организация методика и тактика проведения

Введение 

     В условиях перехода к рыночным отношениям в России определился курс на формирование правового государства, который  предполагает всеобщее без каких-либо исключений подчинение закону всех субъектов  общественных отношений, последовательную и решительную борьбу с любыми правонарушителями. В связи с этим значительно возрастает роль прокуратуры, призванной осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов.

     Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры выявляют нарушения законности и принимают меры, направленные на их устранение. Эти меры состоят в возбуждении деятельности органов уполномоченных государством разрешать возникающие в обществе правовые конфликты, восстанавливать нарушенные права и привлекать правонарушителей к ответственности. Участвуя в судебном разбирательстве гражданских дел, они продолжают выполнение возложенных на них обязанностей по осуществлению надзора за исполнением законов судом и всеми участниками судопроизводства. Они содействуют суду в правильном разрешении дел: помогают ему в исследовании и оценке доказательств, установления фактов предмета доказывания, толковании норм права, оценке правомерности требований и возражений сторон и т.д.

     Определяя задачи прокуроров в гражданском судопроизводстве на современном этапе, Генеральный Прокурор России предлагает подчиненным прокурорам сосредоточить особое внимание на соблюдении правового режима в промышленности и сельском хозяйстве, защите гарантированных Конституцией РФ и иными законами прав и свобод граждан, обеспечении законности при осуществлении правосудия по гражданским делам, устранении и искоренении нарушений законности.

     Прокурорам  следует добиваться привлечения  каждого виновного в причинении ущерба к материальной ответственности, использую при этом инициативу руководителей и юридической службы предприятий и организаций. Особое внимание необходимо уделять соблюдению конституционных прав на труд, жилище, авторское право, право избирателей и рационализаторов, прав, возникающих из брачно-семейных отношений, а так же применения закона о порядке обжалования в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права граждан.

      Объектом исследования является комплекс теоретических и практических вопросов, связанных с деятельностью прокуроров.

        Целью данного исследования является углубленный анализ действующего механизма прокурорских проверок.         

      Методологическую основу данной работы составляют общенаучные методы познания, а также специальные: исторический, логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический и др.

           Теоретические основы исследования. Формулирование и обоснование теоретических положений, выводов и практических рекомендаций осуществлены на основе изучения работ в области общей теории права, уголовного права, уголовно процессуального права.

         Нормативную базу данного исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты России.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.Проведение прокуроорских проверок

Безусловно, прокурорские проверки — основной способ выявления нарушений закона. Именно в результате проверок принимается  большинство решений о применении мер прокурорского реагирования. В зависимости от оснований, послуживших  причиной их проведения, следует различать

текущие и плановые проверки.

   Основную массу проверок составляют текущие проверки. Решение об их проведении прокурор принимает на основании поступающей информации о конкретных фактах нарушения закона. Такая информация содержится в обращениях граждан, поступает от должностных лиц (в том числе и по запросам прокурора), из контролирующих органов, имеется в материалах уголовных, гражданских, административных дел, может быть получена из средств массовой информации.

   Проверки  также проводятся по поручению вышестоящей прокуратуры. 
В отличии от текущих, плановые проверки уже включены в планы работы прокуратуры на соответствующий период. Проверки не должны планироваться только лишь для отчетности; принимая решение о включении в план той или иной проверки, прокурор должен учитывать состояние законности на проверяемом объекте, накопленную за предыдущий отчетный период информацию, данные предыдущей проверки, результаты рассмотрения протестов и представлений, внесенных по поводу выявленных ранее нарушений закона, планы вышестоящих прокуратур и другие значимые обстоятельства.

   Любая проверка включает в себя несколько этапов:

1. подготовка к проведению проверки;

     2. проведение самой проверки;

     3. составление по результатам проверки справки, обобщения или иного документа; 
     4. принятие решения о применении мер прокурорского реагирования. 
Каждая стадия имеет свои особенности, поэтому мы постараемся рассмотреть вопросы, возникающие в ходе проверки, поэтапно.

Подготовка к проведению проверки

   Полагаем, что не нуждается в дополнительной аргументации следующее положение: должным образом проведенная  подготовка во многом определяет успешность самой проверки. Если прокурор приходит на проверяемый объект, не зная точно, что именно он хочет обнаружить, скорее всего, он найдет только то, что должностные лица захотят ему показать. Такая проверка не даст никаких результатов, не поможет устранить нарушения закона, и, рано или поздно, очередные нарушения вынудят прокурора вновь проверять этот объект.

   Поэтому руководители прокуратуры должны требовать  от своих сотрудников, особенно не имеющих  достаточного опыта, чтобы они составляли план предстоящей проверки, который  включал бы и также план ее подготовки.

  Независимо  от обстоятельств, которые необходимо выявить в ходе проверки, подготовительные мероприятия в любом случае должны включать: 
• ознакомление с действующим законодательством, регламентирующим деятельность проверяемого органа;

  ознакомление  с приказами и указаниями Генерального прокурора, касающимися изучаемого вопроса;

  • сравнение статистических данных о  деятельности интересующего объекта  за проверяемый период и соответствующий  период прошедшего года; 
• ознакомление с материалами предыдущих прокурорских проверок, справками,обобщениями; 
• анализ поступивших в прокуратуру жалоб граждан на действия данного органа и его сотрудников, заявлений и обращений должностных лиц (информация о нарушениях законов, прав и свобод граждан учитывается в книгах учета прокурорских проверок, жалоб и обращений граждан, в соответствующих папках (нарядах);

  • изучение иной, имеющейся в прокуратуре  города (района) и в вышестоящей прокуратуре, информации.

На основании  анализа этой информации прокурор, во-первых, составляет предварительный  перечень вопросов, которые необходимо выяснить в ходе проверки, а во-вторых, определяет, какую еще дополнительную информацию, необходимо получить до начала проверки. 
Работникам прокуратуры, осуществляющим надзор на данном участке, прежде всего, необходимо знать, где именно они могут получить необходимую информацию. Источниками информации о нарушениях закона, являются многие органы, прежде всего следующие:

   • органы внутренних дел, в том числе  службы охраны общественного порядка, паспортно-визовая служба, лицензионно-разрешительная служба, пожарный надзор и другие подразделения;

   органы  налоговой инспекции;

   •органы таможенной службы;

   • административные комиссии;

   • санитарно-эпидемиологические службы;

   •службы судебных приставов;

   • органы местного самоуправления и их структурные подразделения;

   • городские (районные) комитеты — статистики, жилищно-коммунальные, по управлению имуществом, по земельным ресурсам и землеустройству

   • городские (районные) службы защиты населения, занятости населения;

   • различные коммерческие и некоммерческие организации, например общества защиты прав потребителей.

   Другие  органы и организации также могут  предоставить интересующие прокурора  сведения.

      Предлагаем, для примера, следующие  источники:

    1. Отчет формы 1-АП, который составляется  судами по результатам рассмотрения  подведомственных им административных дел. В этом отчете указаны данные о рассмотренных делах и административных взысканиях, в том числе наложенных на должностных лиц.

    2. Городской (районный) комитет по  статистике располагает следующими формами отчетности:1. месячные формы отчетности: 
форма «П-1» — «Сведения о производстве и отгрузке товаров и услуг» — предоставляется всеми юридическими лицами, являющимися коммерческими организациями, а также некоммерческими организациями всех форм собственности, осуществляющих производство товаров и услуг для реализации на сторону, их обособленными подразделениями — кроме банков, страховых и других финансово-кредитных учреждений;

    форма «П-2» — «Сведения об инвестициях» — предоставляется всеми юридическими лицами, коммерческими и некоммерческими организации всех форм собственности, их обособленными подразделениями;

    форма «П-3» — «Сведения о финансовом состоянии организации» — предоставляют  все юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, а  также некоммерческие организации всех форм собственности, осуществляющие производство товаров и услуг для реализации на сторону (кроме банков, бюджетных, страховых и прочих финансово-кредитных организаций), их обособленных подразделений, в том случае, если они выделены на отдельный баланс и имеют рассчетный счет;

    форма «П-4» — «Сведения о численности, заработной плате и движении работников»  — также предоставляется всеми  юридическими лицами независимо от форм собственности;

    форма № Б-2 о кредиторской и дебиторской  задолженности организаций, финансируемых за счет бюджетов всех уровней;

    форма № З-Ф о просроченной задолженности  по заработной плате по состоянию на первое число месяца;

    форма № 1-РП — содержит сведения о состоянии  расчетов за отгруженную продукцию, выполненные работы (услуги);

    2. квартальные формы отчетности:

    форма № 1-КО — включает сведения о структуре  просроченной кредиторской задолженности организаций;

    форма № П-2 — содержит сведения об инвестициях.

    3. годовые отчеты:

    форма № 1-т — о состоянии условий  труда, льготах и компенсациях за работу в неблагоприятных условиях;

    форма № 1-тэр — сдается предприятиями  и объединениями, являющимися потребителями  тепло- и электроэнергии и включает сведения об использовании топлива, теплоэнергии и электроэнергии; 
форма № 1-РП — о состоянии расчетов за отгруженную продукцию, выполненные работы и услуги — сдается всеми предприятиями и организациями, кроме малых предприятий, банков, страховых и бюджетных организаций;

    форма № 4 — сдается всеми предприятиями  и организациями, их обособленными  подразделениями, являющимися потребителями топлива и нефтепродуктов, содержит сведения об остатках, поступлении и расходе топлива, сборе и использовании отработанных нефтепродуктов;

    форма № 11 — включает сведения о наличии  и движении основных фондов и других нефинансовых активов за год (сдается всеми предприятиями и организациями, кроме малых). 
При необходимости можно истребовать и другие материалы.

    В налоговых инспекциях собираются сведения: 
о проведенных проверках;

о выявленных нарушениях и принятых по ним мерах;

 о  количестве должностных лиц, привлеченных  к административной ответственности; 
о суммах наложенных и взысканных с юридических лиц штрафов и недоимок; 
о приостановленных операциях предприятий, учреждений и граждан по расчетным и другим счетам в банках в связи с нарушениями законодательства; 
о предъявленных в суды исках о ликвидации предприятий, признании сделок недействительными, взыскании сумм, неосновательно приобретенных в результате незаконных сделок.

    4. Территориальные агентства по  управлению имуществом обладают сведениями:

      о допущенных нарушениях законодательства в процессе приватизации;

      о возбужденных в судах исках  об отмене незаконных решений о приватизации;

      Вступив в должность, работник  прокуратуры должен в ближайшее  же время выяснить, где и какая ведется отчетность и собираются иные сведения, представляющие для него интерес, а руководитель органа прокуратуры — проверить, все ли возможности для получения необходимой информации используют его починенные. 
Конечно, надлежащая подготовка занимает много времени и отвлекает прокурора от текущей работы. Поэтому можно рекомендовать каждому сотруднику прокуратуры, в плане которого стоит проведение проверок, составить специальную таблицу. В таблицу заносят: объект проверки, необходимая информация (в столбце); источник информации (в строке).

    После того, как таблица будет заполнена, находят совпадающие источники  информации. Это позволит прокурору, во-первых: получить из одного источника  информацию сразу по нескольким проверкам, а во-вторых — осуществлять подготовку к проверкам постепенно, в процессе своей ежедневной деятельности.

    При осуществлении возложенных на него функций, прокурор вправе иметь доступ к документам и материалам поднадзорных органов. При этом снятие копий с  необходимых прокурору материалов должно производиться безвозмездно, независимо от формы собственности предприятий, учреждений, организаций.

    Прокурор  так же вправе требовать от руководителей  и других должностных лиц поднадзорных органов предоставления необходимых  документов, материалов, статистических и иных сведений. 
Однако иногда прокурору отказывают в предоставлении документов или доступе к ним, по причине того, что они содержат государственную или коммерческую тайну. При этом такие отказы во многих случаях необоснованны. Однако неопытные прокуроры оставляют это нарушение без внимания, соглашаясь с мнением должностного лица, не выполнившего требование прокурора. Чтобы определить законность отказа, прокурор должен обратиться к Федеральному закону Российской Федерации «О государственной тайне», содержащий исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну.

    В том случае, если запрашиваемые материалы  действительно содержат сведения, составляющие государственную тайну, то истребовавший такие сведения прокурор должен иметь соответствующий допуск, а порядок предоставления этих сведений осуществляется в соответствии с правилами работы с секретными документами.

    Что касается тайны коммерческой, то закон определил перечень сведений, которые не могут ее составлять. К ним относятся: 
• учредительные документы и уставы предприятий; 
• регистрационные удостоверения, лицензии, патенты; 
• отчетные данные о платежеспособности коммерческих структур, об уплате налогов;

• данные о численности и составе производственного  персонала; 
• сведения о нарушении правил охраны окружающей среды, антимонопольного законодательства, законов об охране труда, несоблюдении условий реализации продукции и иных нарушениях законодательства; 
• сведения об участии должностных лиц в обществах, товариществах и других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.

    Если  прокурору отказывают в доступе  к документам, материалам или не исполняют требование об их предоставлении, то, прежде чем принимать меры реагирования, прокурору следует в первом случае — направить требование, а во втором — повторное требование со ссылкой на соответствующую норму закона.

    При решении вопроса о праве прокурора  требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушения закона, необходимо иметь ввиду, что эти лица вправе отказаться от дачи объяснений в силу ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации, за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности.

    Так же надо иметь ввиду, что закон не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений граждан и должностных лиц. Это право используется лишь в случае нарушения ими законов.

    Для того чтобы использовать средства и методы осуществления прокурорского надзора с наибольшей эффективностью, прежде всего необходимо определить вид предстоящей проверки. В зависимости от поставленных задач, проверки можно подразделить на следующие виды: комплексные, целевые, сквозные и контрольные.

    1. Комплексная проверка ставит  своей целью контроль за исполнением  широкого круга норм действующего законодательства.

    2. Целевая проверка направлена  на проверку исполнения какой-либо  одной отрасли законодательства  — налогового, банковского, регламентирующего определенный вид экономической деятельности и т. д

    3. Если необходимо проверить исполнение  законодательства всеми подразделениями  или звеньями районного (городского) органа, то проводится так называемая  «сквозная» проверка. По своему  характеру она может быть как целевой, так и комплексной.

    4. Фактическое устранение ранее  выявленных нарушений устанавливается  в ходе контрольной проверки. 
В любом случае, независимо от формы и цели проверки, в ее процессе необходимо выяснить следующие обстоятельства:

• характер допущенных нарушений;

• какой  правовой акт, и какие именно содержащиеся в нем нормы нарушены; 
• какие обстоятельства способствовали нарушению закона; 
• почему выявленное прокурором нарушение не было выявлено контролирующими органами, ранее проводившими проверки.

   Это необходимо для того, чтобы впоследствии, при анализе материалов проверки, прокурор мог принять взвешенное и обоснованное решение о применении меры прокурорского реагирования.

   Насколько разнообразны по своему правовому режиму, компетенции, характеру деятельности и другим характеристикам объекты прокурорского надзора, настолько же разнообразны и обстоятельства, которые необходимо установить в ходе проверки. 
 

2.Виды прокурорских проверок 

   Проверка  соответствия закону издаваемых правовых актов.

   В процессе проверки законности актов  необходимо установить следующие обстоятельства:

• уполномочен  ли этот орган издавать подобный акт, т. е., не вышел ли он за пределы своей компетенции;

• соблюден ли порядок принятия акта, закрепленный в регламенте (например, имелся ли необходимый кворум для принятия акта представительным органом власти);

• не противоречит ли данный акт другим актам, ранее  принятым тем же органом;

• не допущено ли нарушения материального закона;

• не ограничивает ли акт права и свободы граждан или законные интересы юридических лиц;

• не устанавливаются  ли актом обязанности граждан, не предусмотренные законом; 
• не разрешает ли акт совершение запрещенных законом действий; 
• не содержит ли акт сведений о совершенных преступлениях или правонарушениях.

   Проверка  деятельности органов контроля. 
В Российской Федерации имеется не один десяток органов, осуществляющих контроль и надзор. Многие из них осуществляют настолько специфическую, узкоспециализированную деятельность, что без обладания специальными знаниямми вряд ли возможно получение достоверной информации. Поэтому при проведении проверки прокурору, скорее всего, придется воспользоваться предоставленным ему правом и потребовать выделения специалиста.

   В ходе проведения самой проверки предстоит ознакомиться:

   • с приказами, положениями, инструкциями и другими актами, изданными руководителем или руководящим органом;

   • с необходимыми для данной проверки журналами, книгами учета, материалами обследований и т. п.;

   • с составленными протоколами, актами, предписаниями и постановлениями.

   Изучение  всех этих материалов необходимо для  того, чтобы в случае наличия у  проверяемого органа соответствующей  компетенции можно было получить ответы на следующие вопросы:

   • осуществляется ли надлежащий учет и регистрация поступающих жалоб, заявлений, устных сообщений;

   • своевременно ли проводятся проверки с целью выявления, устранения и  предупреждения в дальнейшем подобных нарушений;

   • всегда ли определяется наличие материального  ущерба; возмещается ли ущерб за счет виновных лиц;

   • осуществляется ли контроль за исполнением  выносимых предписаний и постановлений;

   • направляется ли в прокуратуру информация, о нарушениях закона.

   Следует иметь в виду, что на практике такая информация должна указывать  на то, что требуется принятие мер прокурорского надзора, поскольку реагирование на подобные нарушения не входит в компетенцию контролирующего органа.

   • передаются ли в органы прокуратуры  и органы внутренних дел материалы, содержащие сведения о признаках  преступлений. При обнаружении в ходе проверки таких материалов прокурор должен их истребовать, провести по ним проверку и принять предусмотренное законом решение. 
 
 

3.Принятие решения о применении мер прокурорского реагирования 

  Как известно, целью проверки является не только выявление нарушения, но и его устранение. Если в результате проверки прокурор выявит нарушение закона, гарантированных Конституцией Российской Федерации или предусмотренных законом прав граждан, он обязан принять меры прокурорского реагирования: внести представление, а в том случае, если в действиях должностного лица содержатся признаки преступления или административного правонарушения, вынести мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

  Представление необходимо приносить, конечно же, не по каждому выявленному нарушению  закона, а только по тем фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона объектами надзора, которые  причинили вред или создали реальную угрозу вреда интересам личности, общества или государства. Помимо того, представление, как средство прокурорского реагирования используется в случаях выявления целого ряда нарушений законодательства или установления причин и условий, способствовавших их совершению.

  Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, а так же причины и условия, им способствовавшие.

  Для того чтобы представление, вносимое прокурором по результатам проверки, было действенным, в нем должны содержаться, как минимум, следующие пункты.

  1. Орган или должностное лицо, которому оно вносится.

  2. Источник информации о выявленных  нарушениях закона — материалы  прокурорской проверки, ревизии, другие документы.

   3. Правовая оценка допущенных нарушений.

   4. Анализ причин и условий, способствовавших выявленным нарушениям.

   5. Требование о принятии в месячный  срок принятия конкретных мер  по устранению допущенных нарушений  закона, их причин и условий, им способствующих.

   6. Предложение о привлечении к ответственности виновных.

   7. Предложение сообщить прокурору  в письменной форме о результатах принятых мер.

   Как известно, прокурор не вправе вмешиваться  в хозяйственную и производственную деятельность предприятия. Однако если отдельные направления этой деятельности регулируются правовыми нормами, то при нарушении этих норм прокурор обязан принять соответствующие меры реагирования. Поэтому он вправе указать в своем представлении не только на нарушения правовых актов, но и на иные причины, хотя и относящиеся к оперативно-хозяйственной деятельности, но, тем не менее, являющиеся непосредственными причинами выявленных нарушений.

   Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор не вправе отменить незаконные или  необоснованные правовые акты. Законодатель предусмотрел для этого определенные формы реагирования: 
• обращение в суд в предусмотренном гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации порядке; 
• принесение протеста на противоречащий закону правовой акт. 
Прокурор сам решает, в какой орган вносить протест — в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Если есть основания считать, что должностное лицо или руководитель органа отклонят протест, целесообразно направить протест вышестоящему органу или должностному лицу.