Прокурорский надзор. 6

Содержание

1 Прокуратура - орган государственной  власти……………………………………………...3

2 Прокуратура и судебная власть……………………………………………………………..12

3 Проблемы и решения прокурорского  надзора………………………………………..……17

1 Прокуратура - орган государственной власти

На сегодняшний день правовой статус прокуратуры спорен. Ведется острая полемика о том, относится  ли прокуратура к определенной ветви  государственной власти, является ли она вообще органом государственной  власти.

Статусная неопределенность прокуратуры в системе разделения властей вносит некоторую нестабильность в процесс осуществления возложенных на нее полномочий, что имеет значение как для правоприменительной практики, так и для защиты прав участников правоотношений, предупреждения и пресечения правонарушений.

Например, авторы комментария  к Федеральному закону от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) не относят  прокуратуру к органам государственной власти¹. Так, КС РФ в Определении от 24.02.2005 N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указал, что согласно Закону о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 Закона о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре; представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (п. 1 ст. 24).

По смыслу приведенных  взаимосвязанных положений Закона о прокуратуре, а также учитывая, что при осуществлении надзора  над исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требования о безусловном исполнении представления прокурора реализуются путем специальных процедур - вынесением самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращением в суд. Так, в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (ч. 1 и абзац четвертый ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Следовательно, положения  ст. 24 Закона о прокуратуре, наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан

Основываясь на этом решении, ВАС РФ Определением от 06.12.2007 N 14042/07 отказал индивидуальному предпринимателю  Б.А. Аверину в передаче в Президиум ВАС РФ дела в порядке надзора над решениями судов нижестоящих инстанций о прекращении производства по делу. Данными решениями Аверину отказано в признании недействительным представления прокурора и незаконными действий прокурора по тем основаниям, что раз представление прокурора об устранении нарушений закона преследует цель понудить лицо, в отношении которого выдано представление, устранить нарушение в добровольном порядке, то, соответственно, права Аверина в сфере предпринимательской деятельности не нарушены.

Аналогичные позиции  содержатся в Постановлении ФАС  Центрального округа от 10.12.2003 N А35-3508/03-С25, в котором указано, что прокурор не является государственным органом, а предостережение прокурора  не относится к ненормативным правовым актам государственных органов, которые могут быть признаны в арбитражном суде недействительными. В Постановлении ФАС Уральского округа от 28.10.2004 N Ф09-3606/04-ГК судом добавлено: предостережение прокурора носит рекомендательный характер, содержит разъяснение норм действующего законодательства, не содержит властно-распорядительных обязательных предписаний, распоряжений.

Думается, что рассмотренные  выше решения судов, согласно которым  прокурор не является государственным  органом, а также мнение авторов комментария к Закону о прокуратуре о том, что прокуратура не относится к органам государственной власти, являются спорными.

Н.М. Коркунов определяет государственную власть как "силу, обусловленную сознанием гражданами их зависимости от государства, в результате которой граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти.

Те лица, за которыми признается право на распоряжение в определенном отношении властью, называются органами государственной власти; выполняемые этими органами действия составляют функции государственной власти.

Осуществление функций  власти, по их сложности, требует обыкновенно  совместной деятельности нескольких лиц  и материальных средств. Поэтому  органами власти являются по большей  части не отдельные лица, а учреждения, имеющие более или менее сложный состав и устройство"²

Итак, анализируя мнение Н.М. Коркунова, приходим к выводу, что  для государственной власти характерны следующие признаки, которые в  полной мере свойственны прокуратуре как органу государственной власти. Во-первых, подчинение граждан субъекту власти в результате осознания своей зависимости; во-вторых, наличие уполномоченных лиц и материальных средств для распоряжения властью; в-третьих, образование чаще определенной структуры учреждений.

Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции  РФ прокуратура России составляет единую централизованную систему с подчинением  нижестоящих прокуроров вышестоящим  и Генеральному прокурору Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура России - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Статьи 11 и 44 Закона о  прокуратуре предусматривают, что Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.

Должностные оклады прокурорским работникам устанавливаются Правительством РФ по представлению Генерального прокурора  Российской Федерации в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, который составляет 80% должностного оклада Председателя Верховного Суда РФ.

Так, ст. 22 Закона о прокуратуре  содержит исчерпывающий перечень полномочий прокурора при осуществлении  надзора за исполнением законов.

Исходя из правовых предписаний  данной статьи, прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещение поднадзорных субъектов, требовать от руководителей и иных должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических данных, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и т.д. Таким образом, Закон о прокуратуре предоставляет прокурору большие полномочия для осуществления надзорных функций. При этом очевидно, что прокурор осуществляет волю государства через свои полномочия по осуществлению надзора от имени Российской Федерации беспрекословно. Вместе с тем каких-либо препятствий со стороны поднадзорных субъектов, думается, ему не оказывается, что обусловлено сознанием прежде всего психологической зависимости поднадзорных субъектов. Однако иное понимание полномочий прокурора (в смысле отсутствия какой-либо зависимости поднадзорных субъектов) привело бы к повсеместному неисполнению его требований, а значит, к парализации деятельности прокуратуры и в скором времени к упразднению данного надзорного органа. Анализ деятельности прокуратуры показывает, что тот объем полномочий, которые она имеет, достаточен для проведения государственной воли по осуществлению надзора от имени Российской Федерации за исполнением законов и соответствием закону правовых актов.

Как видим из совокупности рассмотренных норм Закона о прокуратуре, данная иерархическая система учреждений от имени Российской Федерации непосредственно  реализует волю государства, безусловно, осуществляет государственную власть, а значит, является органом государственной власти (государственным органом).

Далее, обосновывая свою позицию, приведем мнение Ф.Ф. Кокошкина, который под властью понимает "господство одной воли над другой" <1>. Он пишет: "Государственная власть осуществляется государственной организацией. Мы знаем, что государство не имеет естественной воли в психологическом смысле этого слова, что его воля создается из индивидуальных воль отдельных физических лиц путем их взаимодействий. Те члены государства, которые участвуют в образовании его воли, называются органами государства. Существенный признак органов государства в том, что они не только ему служат, но и участвуют в образовании государственной воли.³

Органом государства может называться только тот... кто совершает известные юридические акты, которые считаются проявлением воли государства в праве, или по крайней мере кто участвует в совершении таких актов"⁴. Далее он пишет, что "мировой судья есть орган государства, ибо, постановляя приговор, он совершает от имени государства акт воли, имеющий юридические последствия. Точно так же органы государства - прокурор, губернатор, президент республики, монарх.

Воля физических лиц, составляющих государственный орган, признается в праве волей государства только тогда, когда она выражена в известных формах".⁵

Закон, предоставляя прокурору  достаточно широкие полномочия для  устранения нарушений законности, четко  определяет формы прокурорского  реагирования. Это следующие акты: протест, представление, предостережение о недопустимости нарушений закона, постановление, подача прокурором иска в суд.

Согласно позиции Е.Р. Ергашева прокуратура представляет собой государственный орган, основной функцией которого является функция  осуществления прокурорского надзора. По его мнению, акты прокурорского реагирования имеют свою специфику, которая заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требования прокурора, изложенного в акте. Эти требования обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью лица, которому был адресован акт прокурорского реагирования, является также направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта. В силу чего основным свойством любого акта прокурорского реагирования является его убедительность.

Эта особенность, характерная  для общенадзорных актов прокурорского реагирования, порождает их специфику, сущность которой в том, что любой акт прокурорского реагирования должен быть убедительным. Следовательно, основным способом воздействия актов прокурорского реагирования, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законов, является метод убеждения. Убедительность - характерный признак общенадзорного акта прокурорского реагирования. Он достигается при помощи юридического и фактического аргументирования. Мысли, идеи прокурора должны быть неопровержимы для адресата⁶

Авторы учебника по теории государства и права к общим, традиционным методам осуществления  государственной власти относят  убеждение и принуждение⁷ .

В процессе осуществления  полномочий прокуратуры имеет место  сочетание методов убеждения  и принуждения в зависимости от действий поднадзорного субъекта.

Следует согласиться  с мнением Е.Р. Ергашева, поскольку  убедительность таких актов прокурорского  реагирования, как протест, представление, предостережение, является качеством, влекущим за собой юридические последствия добровольного удовлетворения требований прокурора лицом, которому адресован этот акт. Однако в случае неисполнения требований прокурора, изложенных в акте прокурорского реагирования, поднадзорным субъектом последний рискует испытать на себе меру государственного принуждения в виде психологического или материального воздействия.

Специфичность применения прокурором методов убеждения или принуждения  в том, что прокурор как представитель  органа государства в первом случае совершает юридический акт, который считается проявлением воли государства в праве. Во втором случае он является лишь участником в совершении юридических актов, поскольку от имени государства акт воли, имеющий юридические последствия, совершает мировой судья, рассматривая постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении поднадзорного субъекта.

Между тем отсутствие такого признака, как принудительность, у данных актов  прокурорского реагирования не умаляет  правовой статус прокуратуры как  органа государственной власти, а наоборот, свидетельствует о его легитимности.

Как справедливо отмечает И.А. Ильин, "в отличие от всякой физической силы, государственная власть есть волевая сила. Это означает, что  способ ее действия есть по самой природе  своей внутренний, психический и притом духовный. "Меч" отнюдь не выражает сущность государственной власти; он есть лишь крайнее и болезненное ее средство; он составляет ее последнее слово и слабейшую из ее опор.

Нормальная сила власти не в мече, а в авторитетном влиянии ее волевого императива. Властвовать - значит как бы налагать свою волю на волю других; однако с тем, чтобы это наложение добровольно принималось теми, кто подчиняется"⁸

К высказыванию И.А. Ильина хотелось бы добавить: несмотря на то что определенные акты прокурорского реагирования не содержат властного предписания безусловно исполнить требования прокурора, лицо тем не менее должно такому требованию подчиниться, так как над ним довлеет боязнь наступления неблагоприятных последствий, как реальных, так и мнимых, даже зачастую ему самому неизвестных.

Поэтому видится правильной точка  зрения П.Л. Бергера, согласно которой  приказ субъекта, осуществляющего власть, - выраженная им воля по отношению к  объекту (то есть по отношению к тому, над кем власть субъекта осуществляется), в обязательном порядке сопровождается "угрозой" применения некой, а на самом деле зачастую гипотетической санкции в случае неповиновения. Данная угроза может быть выражена в самых различных формах: от ожидания воздействия на него грубой силы до высокорафинированных дипломатических ухищрений, вследствие чего у управляемого объекта порой постепенно вызревает уверенность в том, что его деятельность обусловлена уже не волей управляющего им субъекта, а его собственной волей.

Парадокс властеотношения (веление-подчинение) заключается в том, что для его возникновения и существования достаточно только одной этой угрозы. Более того, как ни странно это звучит, ее реализация для существования властеотношения просто недопустима. Объект властеотношения, как правило, хорошо чувствует ту условную границу в его действиях (бездействии), при пересечении которой ему неизбежно "придется столкнуться с различными реальными, хотя, как правило, воображаемыми последствиями".⁹

"В то же время и власти  без угрозы не существует. Как только объект власти утрачивает веру в реальность угрозы, власть бесследно исчезает".¹⁰

Современный статус прокуратуры России видится как самостоятельный  орган государственной власти, не входящий в традиционную триаду разделения властей, наделенный совокупностью методов и средств, с помощью которых государство управляет, координирует, подчиняет интересы поднадзорных субъектов единой государственной воле.

2 Прокуратура  и судебная власть

Научные исследования и  прокурорская практика свидетельствуют, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов. В ст. 129 Конституции лишь в самых общих чертах определен статус прокуратуры с указанием на то, что она является централизованной системой, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Практика показала, что такого определения явно недостаточно для всестороннего и полномасштабного раскрытия роли прокуратуры в системе разделения властей России.

Более того, однозначно признано, что  помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в разделе "Судебная власть" не соответствует правовому  статусу прокуратуры и приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти; прокуратура - самостоятельный государственный орган, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ.¹¹

Например, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2001 г. N ГКПИ2001-526¹² установлено следующее: "Д. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой, в которой изложил просьбу о вынесении "...судебного постановления, обязывающего Генеральную прокуратуру Российской Федерации исполнить свою основную государственную функцию - защитить Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, обязывающие обеспечить меня и членов моей семьи бесплатным жильем вне всякой очереди".

Верховный Суд РФ указал на то, что "в соответствии со ст. 10 Конституции  Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В соответствии с данным конституционным принципом суд не вправе выносить решения, обязывающие органы законодательной и исполнительной власти совершать либо не совершать какие-либо действия, запрещать или разрешать принимать какие-либо решения"

Таким образом, Верховный Суд РФ не придерживается позиций отнесения прокуратуры к судебной ветви власти.

В ходе проведения анкетирования 295 судьям российских регионов был задан вопрос: "Как Вы относитесь к мнению ряда ученых о том, что прокуратура  входит в судебную систему?" Только 15,5% опрошенных ответили - "полностью поддерживаю", "частично поддерживаю" - 6,2% и "полностью не поддерживаю" - 65,9%.¹³

Согласно статье 1 Закона от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей  в Российской Федерации"¹⁴, судебная власть в Российской Федерации принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых в установленных законом случаях к осуществлению правосудия представителей народа.

Судебная власть представлена в  Российской Федерации судебной системой и осуществляется посредством судопроизводства. Основу судебной власти составляют совокупность судебных органов¹⁵ и судебная деятельность по осуществлению правосудия (в соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ осуществление правосудия - исключительная компетенция судов).

Как отмечает Д. Лукоянов, "если прокуратура будет включена в судебную власть, то это будет нарушать принцип состязательности, действующий в процессуальном праве"¹⁶

Так, профессор В.П. Божьев, проведя анализ активной деятельности Конституционного Суда РФ по реформированию уголовно-процессуального законодательства, которую он назвал "тихой революцией", отмечает, что "Конституционный Суд постепенно и последовательно в своих постановлениях проводит тенденцию на расширение действия принципа состязательности в уголовном процессе". По мнению Е.А. Зайцевой, "принятие Конституционным Судом РФ ряда постановлений и определений было направлено либо на укрепление равноправия сторон, либо на создание такого режима осуществления судебной деятельности, который бы исключал любую возможность выполнения судом несвойственной ему функции обвинения"¹⁷.

Согласно ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ"¹⁸ <10> прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В целях обеспечения  верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и  государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, федеральными агентствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Исходя из содержания вышеизложенных норм, прокуратуре в  большей мере свойственны функции  исполнительной ветви власти.¹⁹

Как верно заметил  Н.М. Коркунов, "вся организация  административных учреждений построена на внутренней иерархической зависимости отдельных органов, так что низший действует по прямым указаниям высших. Судебные же установления все, даже самые низшие, постановляют свои решения совершенно самостоятельно, ничьим указаниям не подчиняясь".²⁰

Так, согласно ч. 2 ст. 13 ФЗ "О прокуратуре РФ", прокуроры  городов и районов, прокуроры  специализированных прокуратур назначаются  на должность и освобождаются  от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и  подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Тогда как согласно ч. 1 ст. 120 Конституции РФ судьи независимы и подчиняются только Конституции  Российской Федерации и федеральному закону.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Органы прокуратуры, так  же как и контролирующие органы исполнительной ветви власти, могут действовать  в силу внутреннего побуждения, т.е. самостоятельно инициировать плановые проверки. Как правило, основанием для  проведения подобных проверок служат указания вышестоящей прокуратуры. Кроме того, основанием для проведения проверки прокурором служит получение информации не только в письменной форме, но и в устной. Это также может быть информация из СМИ, материалы судебного и административного дела и иные данные, свидетельствующие о нарушении законов.

Поэтому прав С.Г. Буянский, утверждая, что "судебный контроль не обладает свойством инициативности и не может обладать по объективным  причинам. Судья, с каким бы нарушением закона, прав и свобод человека и гражданина ни сталкивался, сам, по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд.

Следует также учитывать  и другой существенный момент: есть немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. К таким нарушениям можно отнести незаконные решения органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где отсутствует "ущемленная сторона", которая может возбудить судебное дело; незаконные решения следователя о прекращении уголовного дела (например, о хищении государственного имущества, злоупотреблении властью и т.п.), а также о необоснованном освобождении от уголовной ответственности лиц, причинивших ущерб. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять, и пресекать их. Прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав".²¹

Однако прокуратура  представляет собой независимую  от других систему государственных органов - она не входит в систему органов судебной власти, по существу являясь самостоятельной ветвью государственной власти.

С учетом изложенного  представляется целесообразным при  принятии новой Конституции РФ или  внесении в нее изменений учесть отмеченный недостаток и вынести прокуратуру из главы "Судебная власть" в отдельную главу Конституции.

3 Проблемы  и решения прокурорского надзора

В настоящее время  поднят вопрос о том, по какому пути должен развиваться надзор прокуратуры за исполнением законов (общий надзор) - сужения или расширения своей сферы и применяемых полномочий. Остроту этому вопросу сегодня придает тот факт, что в Госдуме находится на рассмотрении законопроект группы депутатских фракций "правой" ориентации (СПС, "Яблоко", ОВР), предусматривающий полное изъятие у прокуратуры функции надзора за исполнением законов в сфере экономической и социальной деятельности, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поэтому его обсуждение переходит из чисто ведомственной в политическую плоскость.

Общеизвестно, что российская прокуратура исторически сформировалась как орган государственного надзора  за исполнением законов. Надзор остается ведущей функцией прокуратуры, и  это вполне обоснованно с точки  зрения не только отечественных традиций, но и уровня социально - экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения и, самое главное, - уровня развития судебной власти и других элементов правовой системы государства, их готовности взять на себя значительную часть надзорных полномочий прокуратуры. Зарубежные эксперты и радикальные отечественные реформаторы, заявляя об общем надзоре прокуратуры как анахронизме, вредном пережитке советского прошлого, этого не понимают либо не хотят понимать.

Неотъемлемый атрибут  любого государства - надзор и контроль за соблюдением издаваемых в нем  законов. В федеративном государстве  особое значение приобретает надзор верховной власти за соблюдением  Конституции и федеральных законов  субъектами Федерации. Чем более развита правовая система государства, тем больше эта функция перемещается от чиновничьих структур к судебным. О приоритете судебного контроля за законностью, соблюдением прав и свобод граждан говорится и в международно - правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией в последние годы в связи с приобретением статуса самостоятельного члена ООН и вступлением в Совет Европы. Однако нельзя взять и просто изъять у прокуратуры надзорную функцию, поскольку этому препятствуют объективные причины и прежде всего то обстоятельство, что без такой функции прокуратуры существование государства невозможно.

Следовательно, признавая  необходимость и неизбежность в  перспективе передачи части общенадзорных  полномочий прокуратуры другим элементам  правовой системы государства, следует говорить о постепенности, поэтапности такой передачи, дабы не нанести непоправимый ущерб интересам законности и правопорядка в стране. Она может осуществляться по мере создания административных, трудовых и иных федеральных судов, учреждения уставных судов и уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, других правовых институтов, способных принять от прокуратуры функцию надзора за законностью в экономической, социальной и административной сферах. Если учесть, что до сих пор в зародышевом состоянии находятся мировые суды (закон о них был принят еще в 1998 г.), то начало деятельности административных судов и иных перечисленных учреждений можно прогнозировать не ранее чем через несколько лет.