Прокурорский надзор. 8

     Введение. 

     Прокурорский  надзор – деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени РФ и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ.

     Прокурорский  надзор понимается как:

     1) специфический вид государственной деятельности;

     2) самостоятельная отрасль права;

     3) учебная дисциплина.

     Объектом  прокурорского надзора являются предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов.

     Субъект прокурорского надзора – участники прокурорской надзорной деятельности.

     Под предметом прокурорского надзора понимают сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

     Цель  прокурорского надзора – это результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и ее важнейшая функция – надзор. Как правило, целями прокуратуры являются:

     1) обеспечение верховенства закона;

     2) обеспечение единства и укрепления законности;

     3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

     4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

     На  достижения этих целей направлена вся  деятельность прокуратуры: прокурорский надзор (пять основных направлений или отраслей); уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Основным средством достижения целей, определенных Законом «О прокуратуре», является прокурорский надзор, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1. Прокурорский надзор  как вид государственной  деятельности

     Термин "прокуратура" происходит от латинского "procuro", что означает: забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. В силу своего предназначения прокуратура призвана охранять и защищать права и свободы  граждан, интересы общества и государства, укреплять законность и правопорядок, а чтобы реализовать возложенные  на нее задачи, прокуратура осуществляет особый вид государственной деятельности - прокурорский надзор. Согласно ст. 129 Конституции РФ, прокуратура составляет единую централизованную систему с  подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору  Российской Федерации. Данное положение  находит свою конкретизацию в  Федеральном законе от 17. 11.1995 года N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", где закреплено, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

     Исходя  из этого определения можно выделить основные черты прокурорского надзора  как специфического вида государственной  деятельности.

     Во-первых, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит  централизованный характер. В силу этого прокурорский надзор не может  осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.

     Во-вторых, прокурорский надзор за соблюдением  Конституции РФ и исполнением  законов, действующих на территории Российской Федерации, как это установлено  ст. 1 Закона о прокуратуре, осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается  в том, что прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства. Тот факт, что прокурорский надзор осуществляется от имени государства, также подтверждает, что он является видом государственной деятельности.

     В-третьих, содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением  Конституции РФ и исполнением  законов, действующих на территории Российской Федерации, говорит о  том, что этот вид государственной  деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной  ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.

     Однако  вопрос о месте прокуратуры в  системе российских органов государственной  власти, и в частности в системе  правоохранительных органов, до сих  пор остается спорным. Данное обстоятельство влияет на отношения прокуратуры  с иными государственными органами, на содержание и организацию ее деятельности.

     Решение главного вопроса - о сущности прокурорской власти, ее значении и месте в  системе государственных органов  осложнено тем, что основы правового  статуса прокуратуры Российской Федерации нечетко представлены в Конституции РФ. Так, единственная статья Конституции РФ, посвященная  прокуратуре (ст. 129), помещена законодателем  в гл. 7, которая называется "Судебная власть". Вопрос о месте прокуратуры  в современной системе разделения властей также не разрешен и Законом  о прокуратуре.

     Анализ  действующего законодательства показывает тесную взаимосвязь органов прокуратуры  со всеми ветвями государственной  власти: законодательной, исполнительной и судебной. Так, согласно ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования  действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные  органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Интенсивный законотворческий процесс в Российской Федерации и ее субъектах, необходимость правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стране реформ и действенной борьбы с преступностью, обеспечения соответствия принимаемых нормативно-правовых актов Конституции РФ и федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий, а также необходимость исчерпывающего знания законов и правильного их применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и достоверного учета нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

     По  поводу принадлежности органов прокуратуры  к законодательной ветви власти в литературе было высказано множество  различных мнений. Так, одни авторы считают, что содержание указанной  статьи Конституции РФ и место  этой статьи в тексте Основного Закона во многом являются результатом политической борьбы и в какой-то мере политического  компромисса по вопросу о месте  и роли прокуратуры и отражают скорее политическую ситуацию в стране в октябре-декабре 1993 г., чем реальную роль прокуратуры в государстве. Более того, в проекте Конституции  России за прокуратурой предлагалось оставить лишь поддержание государственного обвинения в суде и надзор за следствием и дознанием.

     Согласно  другой точке зрения "прокуратура  как орган надзора за исполнением  законов должна находиться при законодательной  власти России", поскольку прокуратура  заботится о претворении законов  в жизнь, о точном и неуклонном их исполнении. Как известно, до 1993 г. прокуратура в соответствии с  Конституцией РСФСР являлась органом  высшего надзора за точным и единообразным  исполнением закона. Существовала точка  зрения о том, что прокуратура  в данный период была своего рода контрольным  органом законодательной власти. Это обосновывалось тем, что Генеральный  прокурор назначался Верховным Советом и был ему подотчетен. Однако тот факт, что Генеральный прокурор ранее назначался Верховным Советом, не дает оснований считать прокуратуру органом законодательной власти. Верховным Советом в прошлом назначались и министры, и Председатель Совета Министров, и его заместители, которые, как известно, являются органами исполнительной власти. В юридической литературе высказано мнение, что прокуратура в период с 1922 г. до 1991 г. была органом единой советской государственной власти.

     Конституцией  РФ 1993 г. была создана, по мнению К.А. Григорова, паритетная модель назначения Генерального прокурора РФ - представление вносит Президент РФ, а вопрос о назначении решает орган законодательной власти - Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Вместе с тем тот факт, что  Генерального прокурора РФ назначает  на должность и освобождает от должности Совет Федерации, не может  быть основанием для постановки вопроса  о том, что прокуратура может  быть "вписана" в систему законодательной  власти в качестве ее контрольного органа. Исходя из изложенного, вполне понятно, что прокуратура не может быть отнесена к органам законодательной власти.

     Необоснованными представляются и попытки отнести  прокуратуру к органам исполнительной власти. Включение прокуратуры в  систему органов исполнительной власти приведет к тому, что органы исполнительной власти будут осуществлять надзор за исполнением законов законодательными (представительными) органами власти субъектов  Российской Федерации и органами местного самоуправления, что, безусловно, нарушит равновесие ветвей власти и  превратит исполнительную ветвь  власти в главенствующую. В литературе было высказано мнение о возможности  включения прокуратуры в состав Министерства юстиции РФ, которое  обосновывалось тем, что в России до 1917 г. должности Министра юстиции  и Генерал-прокурора были совмещены, а в зарубежных странах также  прокуратура входит в состав министерств  юстиции. Однако данное мнение не получило поддержки, поскольку в России министерства являются отраслевыми органами исполнительной власти, которые сформировались в советской системе власти.

     Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации  участвуют в рассмотрении дел  судами, арбитражными судами, опротестовывают  противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления  судов. Таким образом, и в сфере  гражданского, уголовного, административного, арбитражного судопроизводства органы прокуратуры также играют определенную роль. Однако не следует относить прокурорский надзор и к органам судебной власти, даже несмотря на то, что ст. 129 Конституции  РФ включена в главу, именуемую "Судебная власть". Содержание данной статьи не дает оснований считать прокуратуру  частью судебной власти.

     В литературе имеется и точка зрения о существовании особой, так называемой "прокурорской" власти. Однако эта  точка зрения не встретила поддержки  в литературе, поскольку прокуратура  не обладает признаками самостоятельной  ветви власти. В противном случае можно говорить о "таможенной", "налоговой" власти с учетом специфики  полномочий соответствующих государственных  органов.

     Было  также предложено отнести прокуратуру  в состав президентской власти, т.е. органов, непосредственно подчиненных  Президенту РФ, что не только бы соответствовало  историческим традициям, когда прокуратура  была учреждена Петром I как "око  государево", но и соответствовало  бы роли Президента РФ как главы  государства, гаранта Конституции  РФ, прав и свобод человека и гражданина, определяющего основные направления  политики государства.

     В то же время следует помнить, что  ст. 5 Закона о прокуратуре устанавливает  запрет на вмешательство в осуществление  прокурорского надзора. Воздействие  в какой-либо форме федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств  массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Кроме того, прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

     В юридической литературе были высказаны  предложения о вынесении нормы  о прокуратуре из гл. 7 Конституции  РФ либо об изложении норм о прокуратуре  в специальной главе Конституции  РФ, поскольку ученые, анализируя роль и место прокуратуры в системе  государственного контроля, пришли к  выводу о том, что прокуратура  не должна входить ни в одну из систем органов государственной власти, а должна осуществлять законоохранительную  функцию без каких-либо административных полномочий. Высказывалось мнение и  о том, что прокуратуру, как и  Президента, следует считать частью системы "сдержек и противовесов"*(9).

     По  мнению многих ученых-правоведов, прокуратура  входит в состав "правоохранительной власти", является правоохранительным органом. Исходя из положений ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, целями прокуратуры  является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и  гражданина, а также охраняемых законом  интересов общества и государства, т.е. основной целью прокуратуры  является охрана права, следовательно, прокуратуру следует отнести  к правоохранительным органам. Имеется  мнение, согласно которому понятия "правоохранительная власть", "правоохранительные органы" являются собирательными понятиями, в  которые включены наряду с прокуратурой также и суды. Это противоречит пониманию роли судебной власти, которая  по действующему законодательству не относится к правоохранительным органам. Иные же, кроме прокуратуры, правоохранительные органы, в частности  Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, действуют в структуре исполнительной власти. Их извлечение из этой структуры может повлечь за собой и выделение других ветвей власти по предмету ведения: экономической, оборонной и т.д. С этим мнением нельзя согласиться, поскольку органы, входящие в систему правоохранительных, объединены не по признаку принадлежности органов к системе органов законодательной, исполнительной или судебной ветви власти. За критерий отнесения их к правоохранительным органам принята их характерная черта: все они предназначены для охраны права. Таким образом, все это, а также анализ стоящих перед прокуратурой задач, позволяет сделать вывод, что прокуратура является самостоятельным государственным органом, который обособлен от законодательной, исполнительной, судебной власти, несмотря на их тесное взаимодействие между собой, основной задачей которого является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина.

     2. Понятие прокурорского  надзора как отрасли  права.

     Законодательное закрепление положений о прокуратуре  как органе, осуществляющем надзор за законностью, позволило предположить, что в настоящее время прокурорский надзор представляет собой самостоятельную  отрасль права.

     Отрасль прокурорского надзора представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих систему и структуру  органов прокуратуры, принципы и  условия их организации и деятельности, полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений законности, средства прокурорского реагирования на нарушения закона и процессуальные акты, исходящие от прокуроров как  блюстителей законности.

     Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими отраслями  права, как уголовно-исполнительное право, административное право, уголовный, гражданский, арбитражный процесс и др. Однако несмотря на тесную взаимосвязь с указанными отраслями отрасль прокурорского надзора, как и другие отрасли права, отличается своим особым предметом правового регулирования. Под предметом любой отрасли права понимаются те общественные отношения, на которые направлено действие правовых норм. Предметом прокурорского надзора выступают общественные отношения, на регулирование которых направлена прокурорская деятельность, а именно: общественные отношения, связанные с исполнением требований законов. Часть 2 ст. 15 Конституции РФ закрепляет, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. К сожалению, законодательные предписания не всегда исполняются субъектами, которым они адресованы. Как правильно заметил В.И. Басков, если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется лишь добрым пожеланием и не более того. Именно в связи с этим каждое государство предусматривает систему гарантий от нарушений законодательных предписаний. Одним из таких гарантов в Российской Федерации выступает прокуратура Российской Федерации в совокупности со всеми подчиненными ей нижестоящими прокуратурами. Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации, органы прокуратуры в центре и на местах принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.

     Для каждой отрасли права характерно наличие метода правого регулирования. Традиционно в литературе выделяют диспозитивный и императивный методы правового регулирования. Диспозитивный  метод - это метод дозволения, основанный на равенстве субъектов. Как правило, диспозитивный метод присущ гражданским  правоотношениям. Императивный метод предполагает метод власти-подчинения, властных предписаний. Данный метод присущ отношениям, где одним из субъектов выступает орган (лицо), наделенный властными полномочиями. В силу того, что прокуратура является органом государственной власти, на который законодателем возлагаются функции по осуществлению надзора за законностью, а в соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Из изложенного становится понятно, что для отрасли прокурорского надзора характерен императивный метод, где прокуратура как орган власти обязана давать властные указания об устранении допущенных нарушений законодательства, а все другие субъекты обязаны подчиняться этим указаниям.

     Закон о прокуратуре, который является базовым законодательным актом, устанавливающим правовой статус прокуратуры, ее основные цели, задачи, функции, направления  деятельности, имеет свою структуру, которая подразделяется на две части: общую, содержащую положения о системе  и организации органов прокуратуры  Российской Федерации, и особенную, регулирующую осуществление прокурорского  надзора в различных сферах деятельности. Поэтому и систему отрасли  прокурорского надзора также  подразделяют на две части: общую  и особенную. Общая часть включает в себя вопросы, касающиеся целей, задач, функций, направлений деятельности прокуратуры, принципов ее деятельности, системы и организации прокуратуры, полномочий должностных лиц прокуратуры, средств реагирования на нарушения  законности, службы в органах и  учреждениях прокуратуры, особенностей организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры. Особенная  часть включает в себя положения, которые касаются осуществления  прокурорского надзора в сферах соблюдения прав и свобод человека и гражданина, исполнения законов  органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами дознания и предварительного следствия, администрациями органов и учреждений, исполняющими наказание, назначаемое судом, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, участия прокурора в рассмотрении дел судами. Обе эти части, как любые элементы системы, тесно взаимосвязаны друг с другом и взаимообусловлены. Так, общая часть определяет основополагающие начала организации прокуратуры, без которых немыслима реализация конкретных полномочий по надзору за различными сферами деятельности. В то же время положения общей части теряют свой смысл без конкретизации в особенной части. Таким образом, система отрасли прокурорского надзора представляет собой тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные общую и особенную части, одна из которых определяет правовой статус органов прокуратуры, а другая конкретизирует этот статус в реализуемых органами полномочиях по осуществлению прокурорского надзора.

     3. Прокурорский надзор  как учебная дисциплина

     Как учебная дисциплина, прокурорский надзор представляет собой совокупность систематизированных  знаний, положений о предмете и  методе прокурорского надзора, законодательных  источниках, истории развития прокуратуры, о правовом статусе прокуратуры, ее системе, структуре, полномочиях, направлениях деятельности. Прокурорский надзор как  учебная дисциплина позволяет овладеть знаниями об основополагающих принципах  организации и деятельности прокуратуры, о задачах прокуратуры которые  напрямую связаны с укреплением  законности и правопорядка, а также  о непосредственных задачах прокуроров - должностных лиц прокуратуры, и  об их полномочиях как в различных  отраслях надзора, так и в рамках сложившейся иерархии прокурорской системы и средствах реагирования на допускаемые нарушения закона. Учебная дисциплина "Прокурорский надзор" раскрывает вопросы, касающиеся методики и тактики осуществления прокурорского надзора в различных его отраслях и основных направлениях деятельности органов прокуратуры. Курс "Прокурорский надзор" дает возможность глубже изучить формы и методы осуществления прокурорского надзора не только по выявлению нарушений законности, но и по принятию действенных мер для их устранения. Учебная дисциплина включает в себя освещение положений Закона о прокуратуре, приказов Генерального прокурора РФ, принятых в исполнение указанного Закона, теоретических исследований, научных взглядов по проблемам совершенствования прокурорского надзора.

     Учебная дисциплина "Прокурорский надзор" уже самим названием подчеркивает наличие особой функции одного из важнейших правоохранительных органов  в системе органов государства. Отношение общественности к прокуратуре  в разные исторические эпохи было неоднозначным. Тем не менее органам  прокуратуры принадлежало и принадлежит  важнейшее место в системе  государственных органов, призванных поддерживать законность и правопорядок в стране.

     Учебная дисциплина "Прокурорский надзор" рассматривает вопросы, определяющие жизнедеятельность прокурорской системы, ее контрольно-надзорную роль в механизме  государственной власти и управления. Она раскрывает весь комплекс функций  и направлений надзора, дает анализ его законодательной базы, действенности  и пробелов функционирования в различных  областях общественной жизни.

     Система курса "Прокурорский надзор" делится  на две части: общую и особенную. Общая включает в себя вопросы, касающиеся рассмотрения прокурорского надзора  с точки зрения государственной  деятельности, отрасли права, учебной  дисциплины, истории развития прокуратуры, принципов организации прокуратуры, функций, задач прокуратуры, ее системы  и т.д. Особенная часть предполагает изучение подотраслей прокурорского  надзора, их предмета, полномочий прокуроров при осуществлении надзора, средств  прокурорского реагирования на допущенные нарушения закона в различных сферах деятельности, поднадзорных прокуратуре, тактики и методики прокурорского надзора.

     Учебная дисциплина "Прокурорский надзор" тесно связана с рядом других юридических дисциплин, затрагивающих  те или иные вопросы, являющиеся центральными, основными для прокурорского  надзора. Так, в теории государства  и права прокуратура рассматривается  с точки зрения ее роли в обеспечении  законности и правопорядка, а прокурорский надзор - в качестве одного из видов  государственной деятельности. Учебная  дисциплина "Конституционное право  Российской Федерации" предусматривает  изучение конституционных норм, определяющих основные положения организации  прокуратуры; порядок назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов  Федерации и иных прокуроров; место  прокуратуры в системе других органов государства и взаимоотношения  между ними. Наиболее тесно с дисциплиной "Прокурорский надзор" связана  учебная дисциплина "Правоохранительные органы", один из подразделов которой  посвящен прокуратуре, ее задачам, функциям, системе органов, вопросам организации. Учебные дисциплины "Уголовный  процесс", "Гражданский процесс", "Арбитражное право" освещают полномочия прокурора соответственно в уголовном, гражданском, арбитражном  судопроизводстве.

     Учебная дисциплина прокурорского надзора  имеет связь и с другими  правовыми дисциплинами, поскольку  предмет прокурорского надзора  охватывает исполнение и соблюдение законов в самых разнообразных  сферах деятельности человека, общества и государства.