Прокурорский надзор за деятельностью органов дознания

Введение 

Система правоохранительных органов достаточно сложная и разветвленная. Однако одно из важнейших мест в ней занимает такой орган как прокуратура. Как орган высшего надзора  за точным и единообразным исполнением  законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей и т.п.

Под прокурорским надзором понимается осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов государственными и общественными образованиями путем выявления и своевременного устранения нарушений законов, привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Прокурорский  надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной  деятельности наряду с другими ветвями  власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор – самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами¹.

Для уяснения сущности и специфики  прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контроль», мы имеем в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью  и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы местной власти и управления, осуществляя контроль за соблюдением законности всеми государственными органами, общественными и частными организациями, действующими на соответствующей территории.  

Прокурорский надзор отличают от контроля вышеуказанных органов следующие черты.

Прокуратура не обладает никакими административными  функциями, поэтому не вмешивается  непосредственно в оперативно-хозяйственную  и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

Вскрыв  нарушение, прокуратура сама его  не устраняет, а передают дело на рассмотрение суда, либо соответствующего государственного органа

Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исполнением закона при расследовании уголовных дел и частично при надзоре за местами лишения свободы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона.

Существенным  отличием прокурорского надзора является и то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления. При этом предметом и объектом надзора может быть и деятельность контролирующих органов.      

Таким образом, прокуратура ввиду специфики  своей деятельности и структуры  объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти – федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России.  

1. Правовая основа прокурорского надзора, объекты, предмет и задачи прокурорского надзора  за процессуальной деятельностью органов дознания.

Правовую основу прокурорского надзора составляют:

• Закон о прокуратуре  (ст. ст. 29,30);
• УПК РФ ;
• приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29.12.2005 г. №  39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений» ;
• приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»;
• приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007  г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования»  и др².

К органам дознания относятся (ст. 40 УПК РФ ):

• органы внутренних дел РФ;
• органы Федеральной службы безопасности;
• Федеральные органы государственной охраны;
• органы Федеральной таможенной службы РФ;
• Службы внешней разведки РФ;
• органы Федеральной службы исполнения наказаний;
• органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков;
• Главный судебный пристав РФ, главный военный судебный пристав, главный судебный пристав субъекта РФ, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ;
• командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;
• органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.
• Кроме этого, при определенных обстоятельствах возбуждение уголовного дела и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также на:
• капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;
• руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок;
• глав дипломатических представительств и консульских учреждений РФ — по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.

Предмет прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания   (в соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре) включает:

1) соблюдение  прав и свобод человека и  гражданина;

2) соблюдение  установленного порядка разрешения  заявлений и сообщений о преступлениях;

3) соблюдение  установленного порядка проведения  предварительного расследования;

4) законность  решений, принимаемых органами дознания  и предварительного следствия.

Прокурорский  надзор является лишь одним из направлений  прокурорской деятельности. Формой осуществления  этого направления по реализации правозащитной функции прокуратуры является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Выделение этой деятельности прокуратуры в самостоятельную отрасль обусловлено прежде всего тем, что при производстве дознания и предварительного следствия затрагиваются гарантированные Конституцией права и законные интересы граждан.

При осуществлении  надзора за соблюдением законов  при производстве дознания внимание должно быть обращено на защиту прав и  законных интересов потерпевших от преступлений, обеспечено внимательное рассмотрение их жалоб и заявлений, приняты все необходимые меры по восстановлению нарушенных прав, к возмещению материального и морального ущерба, обеспечению личной безопасности потерпевших и членов их семей. Деятельность эта должна быть организована таким образом, чтобы каждое совершенное преступление было раскрыто, чтобы по нему было произведено полное, объективное и всестороннее расследование, чтобы ни одно виновное лицо не избежало законного наказания и, в то же время, чтобы ни одно невиновное лицо не было привлечено к уголовной ответственности и осуждено. Потому что ни в какой другой сфере деятельности органов государственной власти и управления не затрагиваются так остро права и законные интересы граждан, как в сфере уголовного судопроизводства. Никакие другие нарушения законов не причиняют людям таких нравственных и физических страданий как нарушения связанные с незаконными задержаниями и арестами, необоснованными привлечениями к ответственности и осуждение невиновных.

Хорошо  организованное предварительное следствие  и дознание, а также осуществляемый прокурорский надзор за исполнением  законов при их производстве представляют собой одну из существенных гарантий четкого выполнения поставленных задач.

Задачи, стоящие перед прокурором, осуществляющим надзор за органами дознания и предварительного следствия, сформулированы в Законе «О прокуратуре РФ», в Уголовно-процессуальном кодексе, приказах Генерального прокурора РФ и состоят в том, чтобы:

• ни одно преступление не осталось не раскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной ответственности;
• задержание лиц по подозрению в совершении преступления производилось в порядке и по основаниям, установленным законом;
• никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному ограничению в правах;
• никто не подвергался аресту без судебного решения или санкции прокурора;
• соблюдались установленные законом порядок возбуждения и расследования уголовных дел, сроки расследования, права участников уголовного судопроизводства и других граждан;
• при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном, объективном исследовании все обстоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его ответственность обстоятельства;
• выявлялись причины совершения преступлений и способствующие им условия, принимались меры к их устранению³.

Эти задачи будут успешно выполнены при  условии, что прокуроры и лица, производящие дознание и предварительное следствие будут строго придерживаться требований закона и норм уголовного процесса. Принцип законности в уголовном процессе является одним из основополагающих принципов организации и деятельности органов дознания и предварительного следствия.

Деятельность  органов прокуратуры будет по-настоящему эффективной, когда она будет  осуществляться в условиях гласности  и демократии.

Целью прокурорской деятельности является обеспечение  верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав РФ и субъектов Федерации и т.д.

Порядок предварительного расследования преступлений как по форме дознания, так и  предварительного следствия регламентируется уголовно-процессуальным кодексом. Прокурорский надзор служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного процесса, неукоснительного соблюдения процессуальных норм при расследовании преступлений.

Некоторые лица ведущие расследование преступлений считают, что для раскрытия преступления пригодны любые средства, даже те которые противоречат закону. К задаче прокурорского надзора относится пресечения таких противоправных действий органов дознания и предварительного следствия.

Каждое  процессуальное действие, выполненное  органом дознания и предварительного следствия которое относится  к выявлению любого обстоятельства по делу необходимо выполнять с повышенными  требованиями к их исполнителям, так  как при малейшем отступлении от установленного порядка может повлечь, а зачастую влечет за собой грубые нарушения законности в уголовном судопроизводстве. 
 
 
 
 

2. Прокурор  и его полномочия при осуществлении  надзора за деятельностью  органов дознания

С целью  устранения и предупреждения нарушения закона и норм уголовного процесса, охраны прав и законных интересов граждан прокурору в сфере уголовного судопроизводства предоставлены весьма существенные полномочия.

Прежде  всего прокурор выступает как  орган надзора за исполнением законов. В полной мере использовать имеющиеся полномочия для эффективного надзора за законностью деятельности следственных органов, защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены. В связи с возложенными на прокуратуру функции по надзору прокурор должен:

• в соответствии с требованиями п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ систематически, не реже одного раза в месяц, проводить проверки исполнения следственными органами требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.
• проверять законность и обоснованность решений об отказе в возбуждении уголовного дела с изучением всех материалов проверки. При выявлении нарушений порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, проведения доследственных проверок требовать их устранения и привлечения виновных лиц к ответственности, используя в полном объеме предусмотренные законом меры прокурорского реагирования.. Признав решение об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, выносить мотивированное постановление о направлении материалов проверки руководителю следственного органа для решения вопроса о его отмене, в котором излагать свое мнение о необходимости возбуждения уголовного дела при достаточности к тому данных либо возобновления проверки.
• при наличии предусмотренных законом оснований, в том числе в связи с выявлением фактов фальсификации материалов доследственных проверок, выносить мотивированное постановление о направлении в органы предварительного следствия соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений.
• обеспечить надлежащий надзор за законностью возбуждения следственными органами уголовных дел. Требовать своевременного направления прокурору копий постановлений о возбуждении уголовного дела.
• своевременно принимать меры к пресечению необоснованного и незаконного применения к подозреваемым и обвиняемым мер процессуального принуждения. В случаях несоблюдения установленного ч. 3 ст. 92 УПК РФ срока сообщения прокурору о произведенном задержании принимать соответствующие меры прокурорского реагирования.
• проверять законность задержания подозреваемых по уголовным делам, принимать меры к выявлению и устранению нарушений порядка задержания, несоответствия данных, содержащихся в протоколе задержания, обстоятельствам происшедшего. Незамедлительно проверять жалобы на незаконность задержания и нарушение прав задержанных. Учитывать, что согласно ч. 4 ст. 96 УПК РФ сохранение в тайне факта задержания (за исключением задержания несовершеннолетнего) может осуществляться только с согласия прокурора.
• требовать своевременного направления прокурору уведомления о каждом случае производства без судебного решения осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, обыска и выемки в жилище, личного обыска, наложения ареста на имущество, указанное в ч. 1 ст. 104.1 УК РФ, а также материалов по результатам их производства для правовой оценки.
• при выявлении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, направлять руководителю соответствующего следственного органа мотивированное требование об устранении нарушений.
• осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, добиваться соблюдения требований ч.3 ст. 7 и ст. 75 УПК РФ о недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка.
• полномочия прокурора о передаче уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому, предусмотренные п.12 ч.2 ст.37 УПК РФ, использовать с целью обеспечения объективного, полного и качественного производства предварительного следствия, а также с учетом общественной значимости расследуемого уголовного дела.

В отрасли  прокурорского надзора за органами дознания и предварительного следствия  полномочия прокуроров носят властно-распорядительный характер. Прокурор обязан быстро без  промедления устранить любое нарушение закона. Полномочия прокурора в этой стадии процесса сформулированы в УПК, в Законе «О прокуратуре РФ», в приказах Генерального прокурора РФ. Они по своему назначению подчинены одной цели это обеспечить законность в стадии дознания и предварительного следствия.

Дознание  как вид процессуальной деятельности по расследованию преступления осуществляется только по возбужденному делу и по правилам, установленным уголовно-процессуальным законом.

Из практики работы органов дознания должны быть полностью исключены факты необоснованных задержаний и арестов, незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности. Каждый случай нарушения закона должен быть расценен как чрезвычайное происшествие и должна быть проведена проверка с принципиальными строгими выводами.

Критериями  оценки работы каждого следственного  аппарата является обоснованность возбуждения  уголовных дел, соблюдение требований закона о всесторонности, полноте  и объективности расследования, обеспечение конституционных гарантий неприкосновенности личности. За последние годы качество деятельности органов дознания и предварительного следствия значительно снижено. Таким показателем качества является количество возвращенных прокурором дел на дополнительное расследование.

Установленный законом порядок возбуждения уголовного дела, предъявления обвинения, избрания меры пресечения, производства отдельных процессуальных действий вовсе не лишает их исполнителей инициативы, проявления творческого отношения к делу. Правильное применение закона обеспечивает успешное раскрытие преступления и привлечение к уголовной ответственности виновного, что соответствует требованиям законодательства и тем самым гарантирует защиту прав и свобод граждан. Известны различные случаи, когда из-за небрежного отношения следователей и лиц, производящих дознание к закону по уголовным делам об убийствах, изнасилованиях и других опасных преступлениях привлекались невиновные лица, а виновные в это время безнаказанно совершали новые тяжкие преступления. Это происходило прежде всего из-за стремления любыми средствами раскрыть преступление, когда заявляемые подозреваемыми и обвиняемыми ходатайства о выполнении процессуальных действий, которые бы подтверждали их непричастность к совершенному преступлению, полностью игнорировались и нарушались различные права граждан.

Практика  подтверждает, что участились случаи, вследствие утраты лицами, производящими  дознание и прокуратуры личной ответственности  за выполнение своих обязанностей, пренебрежительного отношения к  сбору, закреплению и проверке доказательств и доводам подозреваемых, обвиняемых и потерпевших, игнорирования обстоятельств, опровергающих или ставящих под сомнение обвинение, допускаются нарушения конституционных гарантий неприкосновенности личности, жилища, тайны переписки телефонных и иных переговоров и т.д.

Генеральный прокурор РФ предлагает руководителям  органов прокуратуры обеспечить строгий надзор за соблюдением требований закона и норм уголовного судопроизводства в период всего расследования  преступления и проведения оперативно-розыскных мероприятий. Контроль за соблюдением законности с момента возбуждения уголовного дела до составления обвинительного заключения должен проводиться непрерывно. Очень важное значение имеет исполнение законов при выполнении тех процессуальных действий, которые обеспечивают движение уголовного судопроизводства от стадии к стадии. Имеется ввиду соблюдение норм процесса при выполнении таких процессуальных действий как прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о совершенных преступлениях; возбуждение уголовного дела; задержание подозреваемого и избрание ему меры пресечения, в особенности содержание под стражей; производство выемки, обыска и наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, предъявление обвинения, отстранение обвиняемого от занимаемой должности; ознакомление обвиняемого с материалами уголовного дела; составление и утверждение обвинительного заключения⁴.

При осуществлении  своих полномочий прокурор использует предусмотренные законом и выработанные практикой формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

В уголовно-процессуальном законе есть и другие действенные  формы реагирования, однако не все  из них используются достаточно полно  и точно.

Прокурор, осуществляющий надзор за исполнением  законов органами дознания и предварительного следствия, вправе отстранить лицо производящее дознание от дальнейшего ведения следствия, если им допущены нарушения закона при расследовании дела.

Изъятие дела возможно при обнаружении обстоятельств  влекущих отвод лица, производящего дознания, при обнаружении оснований считать то, что дознаватель прямо или косвенно, заинтересован в этом деле. Их участие в дознании, которое производилось ранее по данному делу, не является основанием для отвода от дела. Основаниями для отвода могут быть заявления подозреваемым, обвиняемым, защитником, а также потерпевшим и его представителем.

Отстранение лица, производящего дознание, от дальнейшего  ведения дела, представляет собой  процессуальную санкцию за допущенные нарушения закона при расследовании. Эта мера своего рода крайняя, которая необходима тогда, когда есть сомнения в том, что лицо, производящее дознание, соблюдает принципы полноты и объективности выполнения законов. Обычно эта мера применяется прокурором в тем случаях, когда лицо, производящее дознание, совершает серьезный служебный проступок, являющийся процессуальным нарушением и препятствием дальнейшему развитию расследования.

Прокурор  обладает властно-распорядительными  полномочиями. Это проявляется, в  частности, в том, что прокурор вправе отменить незаконные и необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание. Довольно часто встречаются такие случаи как неправомерный отказ в возбуждении уголовного дела:

Пример: Прокурором района был рассмотрен отказной материал по факту причинения телесных повреждений гражданки К. Между гражданкой К. и ее мужем – К. произошла ссора, в ходе которой гр-н К. умышленно толкнул гражданку К., она ударилась о дверной проем и произошел перелом левой ключицы. Гражданка К. обратилась в РОВД Кузнецкого района г. Новокузнецка с заявлением о привлечении к уголовной ответственности гр-на К. за причиненные ей повреждения. 

Дознаватель РОВД П. вынесла постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, мотивируя свое решении нецелесообразностью возбуждения дела в связи с лечением гражданки К. Данное постановление незаконно и подлежит отмене, так как в действиях гражданина К. усматриваются признаки состава преступления, предусмотренного ст. 112 ч.1 УК РФ – перелом ключицы по медицинским критериям относится к средней тяжести вреда здоровью. Мотив нецелесообразности в уголовном законе не предусмотрен.

Прокурор  наделен правовыми средствами для  осуществления процессуального  руководства расследования преступлений: он вправе давать письменные указания о расследовании преступления, об избрании либо отмене меры пресечении, о квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий, способствующих раскрытию преступлений.

При осуществлении  надзора за законностью, прокурор может  участвовать в производстве дознания и предварительного следствия. Он составляет планы расследования, в участии в допросах свидетелей и обвиняемых, в осмотре места происшествия, проводит совещания о ходе расследования наиболее сложных опасных преступлений и т.д. Отдельные следственные действия прокурор может выполнять и лично, неважно от того в производстве какого органа дознания или следствия находится уголовное дело 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                 Заключение 

Таким образом, под дознанием в уголовном процессе РФ следует понимать виды предварительного расследования, производимого уполномоченными на то законом должностными лицами и органами и состоящие:

• в совершении неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления, в выполнении поручений и указаний следователя о производстве следственных действий по делам, по которым проводится предварительное следствие;
• в полном расследовании по делам, по которым предварительное следствие не обязательно.

Основным  нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность прокуратуры в РФ является Закон «О прокуратуре»

Прокурорский  надзор – один из важнейших методов охранения законности. От его успешного проведения во многом зависит процесс построения правового государства в республике, поскольку законность -неотъемлемый, если не основной его атрибут. Это отраслью государственной деятельности занимается прокуратура – единая централизованная система органов. Ее деятельность регулируется Конституцией РФ и Законом РФ «О прокуратуре». В нем подробно разъясняются общие положения об органах прокуратуры, дается определение органам прокуратуры, их место в системе государственных органов, правовые основы деятельности прокуратуры и ее основные направления. В отдельном разделе Закона «О прокуратуре» рассматривается тема надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание. Реализация полномочий прокурора направлена на то, чтобы не были нарушены права и законные интересы участников уголовного процесса и других граждан; ни одно преступление не осталось нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало уголовной ответственности; задержание граждан по подозрению в совершении преступлений производилось только в порядке и по основаниям, которые установлены законом; чтобы никто не подвергался не обоснованному привлечению к уголовной ответственности.

Но к  сожалению, прокурорский надзор далеко не всегда обеспечивает своевременное  выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности. Зачастую с согласия прокуроров принимались решения об отказе возбуждении и прекращении дел с применением мер общественного воздействия без учета реальных возможностей их осуществления. Нередко такие решения принимались в целях улучшения статистических показателей и выполнения плана⁵.