Прокурорский надзор за деятельностью ОВД

Введение

Прошли столетия с тех пор, как  Дж. Локк и Монтескье выдвинули  идею разделения властей, вошедшую в  наше время во многие конституции  разных стран. Такой же подход нашел  отражение и закрепление в  Конституции РФ 1993 г.: государственная  власть в РФ разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей рассматривается как  общецивилизованный уровень. И, кажется, все в данной модели находится в идеальном состоянии, как говорится, на своем месте, но из этого положения как раз и вытекает насущный вопрос о том: “Какое место занимает прокуратура в системе разделения властей”.

Таким образом можно обозначить проблему применения на практике классической триады властей в виду неопределенности с положением прокуратуры как  основного участника контрольно-надзорных  правоотношений в системе органов  государственной власти.

Около 3 веков назад Петр I изначально замыслил прокуратуру как особо доверенный орган с функциями надзора за деятельностью чиновников, учредив должность Генерального прокурора при Сенате. Далее в результате судебной реформы 1864 года прокуратура в значительной степени утратила свои надзорные полномочия. В 1917 году прокуратуру была упразднена и через 5 лет воссоздана - как инструмент, защищающий единое правовое поле, целостность государства. В 1970 - 1980-х г.г. на органы прокуратуры было возложено множество несвойственных ей функции, которые оттеснили на второй план ее главную задачу по осуществлению надзора за законностью. В 1991 - 1992 годах вновь делаются попытки понизить ее статус, лишить надзорных полномочий, низвести до уровня органа государственного обвинения. Принятый в 1992 году федеральный закон “О Прокуратуре РФ” деполитизировал органы прокуратуры. С тех пор была расширена сфера надзорных полномочий прокуратуры.

В настоящее все отчетливее “выражается” мнение об ограничении надзорных  полномочий прокуратуры, при этом делается ссылка на западные образцы. Парламентскую Ассамблею Совета Европы не устраивает ряд факторов в статусе прокуратуры РФ. Все устремления этой организации направлены на переустройство российской прокуратуры по образу и подобию западных, создание единого мирового стандарта. ПАСЕ критикует и отсутствие реформы прокуратуры в целом, и наличие полномочий по надзору за исполнением законодательства Ковязина Ю. Реформы XX века: стремление к преобразованию прокурорского надзора// Законность. 2002. № 10. С.2..

В странах, на которые ссылаются  сторонники ограничения полномочий прокуратуры, уже давно созданы  гражданские общества и его саморегуляторы: стабильное законодательство, традиция уважения к закону, ответственность  перед ним. Правовой культурой в  таких странах проникнуты все  структуры общества. Именно этим и  обусловлено сужение государственного контроля и надзора Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее. - Н. Макаров, заместитель генерального прокурора// Российская юстиция. 2002. № 4. С. 12.. Не секрет, что в России на сегодняшний момент совсем другая ситуация, и исходить нужно, несомненно, из нее, с чем яполностью согласен. Я придерживаюсь точки зрения, что цели, задачи, полномочия прокуратуры должны исходить, прежде всего, из национальных моделей и принципов правосудия.

На внутренней политической арене  России также высказываются мнения о реорганизации самой прокуратуры  и ее функций и основной упор всех “реорганизаторов” делается на лишение  прокуратуры широких надзорных  полномочий и отнесение ее в ведомство  Министерства юстиции, с чем я  полностью не согласен, так как  в этом случае будет утрачена сущность прокуратуры как независимого надзорного органа.

Таким образом, подходя к изложению  основного материала своей работы, я указал на важные моменты, с позиции  которых я попытаюсь раскрыть сущность прокурорского надзора  в сфере административных отношений и его конкретное проявление в сфере надзора за органами внутренних дел.

Из многообразия субъектов, образующих в Российской Федерации систему  органов административной юрисдикции, построенную по территориально- отраслевому  принципу, милиция является самой  многофункциональной структурой. Законодатель указал, что производство по делам  об административных правонарушениях  милиции - это регламентированная административно-процессуальными  нормами деятельность ее должностных  лиц, состоящая в рассмотрении и  разрешении дел об административных правонарушениях, а также в применении ими мер административно- процессуального  обеспечения в установленных  законом формах и порядке.

Многообразие общественных отношений  в области охраны общественного  порядка и обеспечения общественной безопасности обуславливает отнесение к ОВД широкого круга административных правонарушений.

Но практика привлечения нарушителя к административной ответственности, это только часть многообразной  административной деятельности органов  внутренних дел.

Административная деятельность органов  внутренних дел (милиции) в качестве основных направлений в целом  охватывает:

-охрану общественного порядка,  прежде всего выявление и пресечение  административных правонарушений, привлечение к ответственности  лиц их совершивших, предупреждение  административных проступков;

-лицензионно- разрешительную деятельность;

-паспортно - регистрационную деятельность;

_ -контроля за соблюдением правил  безопасности движения автомобильного  транспорта;

_ -контроль за соблюдением правил  въезда в Российскую Федерацию  и выезда из Российской Федерации,  пребывания и проезда через  территорию России иностранных  граждан и лиц без гражданства  Административная деятельность  органов внутренних дел. - Под  ред. Кикотя В.Я. М.; 2003. С. 98..

§1. Понятие административной юрисдикции и ее особенности в  органах внутренних дел

Занимая специфическое место  в системе государственного аппарата, органы внутренних дел осуществляют различные виды правоохранительной деятельности, в том числе - деятельность административно-юрисдикционную. Правильное использование органами внутренних дел возможностей административной юрисдикции оказывает большое влияние  на состояние общественного порядка  и общественной безопасности.

Юрисдикция как государственно-властная деятельность полномочного органа состоит  в применении закона к юридическим  конфликтам и принятии по ним правовых индивидуальных актов.

В научной и учебной  литературе административная юрисдикция рассматривается нередко как  деятельность по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и  дел об административных правонарушениях, осуществляемая органами государственного и местного самоуправления. По мнению авторов, она включает производство по жалобам, согласительное производство, производство по делам об административных правонарушениях.

Существуют и «другие, более упрощенные определения. Например, А.С. Дугенец считает, что административная юрисдикция является самостоятельным  видом правоохранительной деятельности органов государственного управления по рассмотрению только дел об административных правонарушениях.

Административная юрисдикция является разновидностью правоприменения. Ее содержанием являются сбор, исследование, оценка информации и принятие решения. Компетентный орган устанавливает  прежде всего факты, имеющие юридическое  значение для разрешения дела. При  этом требуется выяснить: было ли совершено  административное правонарушение, виновно  ли Данное лицо в его совершении, имеются ли обстоятельства, смягчающие либо отягчающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб и др.

Исследованию и оценке подлежат не только обстоятельства дела, его решение невозможно без соответствующей  нормативной основы. Юрисдикционный орган выбирает норму права, в  соответствии с которой может  быть разрешено конкретное дело, и  принимает правовое решение.

Эти процессуальные действия и являются формой реализации административной юрисдикции.

Таким образом, административная юрисдикция обладает всеми признаками, которые присущи юрисдикции в  целом.

К их числу относятся:

- наличие административного  правонарушения, требующего восстановления  правопорядка в соответствии  с предписаниями закона;

- состязательная процедура  разрешения дела, которая обусловлена  необходимостью установления и  доказывания его фактических  обстоятельств, что предполагает  активность не только органа (должностного  лица), рассматривающего дело, но  и заинтересованных участников  данного дела;

- обязательность принятия  юрисдикционного акта.

Каждый из названных признаков  применительно к административной юрисдикции имеет свое специфическое  содержание.

Являясь одним из видов  правоохранительной деятельности, административная юрисдикция осуществляется многими  органами государства, в том числе  и органами внутренних дел. В этой связи органы внутренних дел наделены широким кругом полномочий, в рамках которых они реализуют принадлежащее им право привлечения к административной ответственности. При этом юрисдикция органов внутренних дел имеет свои особенности по сравнению с другими административно-юрисдикционными органами.

Основные юрисдикционные полномочия органы внутренних дел реализуют  в сфере охраны общественного  порядка и общественной безопасности. Такое положение обусловлено  тем, что в соответствии с законодательством  охрана общественного порядка и  обеспечение общественной безопасности является одной из важнейших задач, стоящих перед органами внутренних дел (милицией).

Бесспорно, административно-правовая охрана в названных сферах предполагает использование и неюридических  форм и методов, направленных на предупреждение и выявление нарушений установленных  правил (предупредительные действия сотрудников патрульно-постовой и  дорожно-патрульной службы, участковых уполномоченных милиции; различного рода разъяснения, консультации; устранение противоправных ситуаций и др.). Однако один лишь надзор не может оптимально обеспечить правомерность поведения  граждан в рассматриваемых сферах. Поэтому органы внутренних дел и  наделяются правом осуществлять не только надзорную, но и юрисдикционную деятельность, связанную с применением мер  административно-принудительного воздействия.

Таким образом, наряду с административным надзором юрисдикционная деятельность призвана обеспечить защиту от противоправных посягательств общественного порядка, общественной безопасности и других общественных отношений, охрана которых  возложена на органы внутренних дел.

Широта охраняемых органами внутренних дел общественных отношении  обусловливает больший по сравнению  с другими органами объем юрисдикционных полномочий. Если другие административно-юрисдикционные органы отраслевой компетенции рассматривают, как правило, небольшую группу однородных административных правонарушений, то органы внутренних дел уполномочены разрешать более 40 разновидностей дел об административных правонарушениях (ст. 23.3. КоАП РФ): о нарушении правил дорожного движения, правил хранения, использования огнестрельного оружия, правил в сфере охраны общественного порядка и др.

В системе органов внутренних дел юрисдикционными полномочиями наделен значительный круг должностных  лиц. При этом их компетенции присуща  определенная степень специализации. Если для начальников органов  внутренних дел характерен универсализм юрисдикционных полномочий, то большинство  других сотрудников вправе разрешать  только строго определенные категории  дел. Так, сотрудники ГИБДД рассматривают  лишь дела о нарушении правил дорожного  движения.

Особенностью административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел  является и то, что кроме рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, на них возлагается  обязанность по пресечению и процессуальному  оформлению правонарушений, подведомственных другим органам административной юрисдикции. Так, органы внутренних дел осуществляют надзор за соблюдением правил в сфере  предпринимательской деятельности, пограничного режима, правил привлечения  и использования иностранной  рабочей силы и др. В случае нарушения  указанных правил, должностные лица органов внутренних дел принимают  необходимые меры (доставление, административное задержание, личный досмотр, составление  протокола), чтобы обеспечить возможность  рассмотрения данного правонарушения компетентным органом (должностным  лицом). Такими полномочиями обладают практически все сотрудники органов  внутренних дел, что обусловлено  необходимостью принятия оперативных  решений в отношении нарушителей  правопорядка.

Административную юрисдикцию органов внутренних дел отличает также использование трех видов  производства по административным правонарушениям:

1) обычное, когда последовательно  реализуются все стадии производства  по делам об административных  правонарушениях (возбуждение дела, оформление материалов, рассмотрение  дела, исполнение постановления,  пересмотр постановлений (решений)).

Каждая стадия характеризуется  своей спецификой, которая обусловлена:

- фактическими процессуальными  основаниями возникновения;

- содержанием - совокупностью  процессуальных действий, этапов;

- кругом компетентных  органов и иных участников;

- наличием процессуальных  сроков;

- особенностями процессуального  оформления промежуточных и итоговых  процессуальных решений;

2) упрощенное производство  характеризуется минимумом процессуальных  действий и наибольшей оперативностью. При этом протокол об административном  правонарушении не составляется, а соответствующее решение принимается  компетентным должностным лицом  на месте правонарушения. Такая  процедура является исключением  из общих правил и предназначается  для наиболее очевидных дел.  Чаще всего она применяется  при нарушении правил дорожного  движения и пользовании средствами  транспорта, когда к виновному  применяется предупреждение или  налагается штраф. Так, около  50 % водителей, нарушивших правила  дорожного движения, привлечено  сотрудниками ГИБДД к административной  ответственности без составления  протокола;

3) особое производство - понятие  собирательное, имеющее место  в тех случаях, когда общий  порядок производства видоизменяется  отдельными федеральными законами. Например, особенности порядка производства  по делам об административных  правонарушениях в отношении  отдельных категорий субъектов установлены: Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Российской Федерации», Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и т. д.

Любое производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии  хотя бы одного из обстоятельств, указанных  в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

Следует отметить еще одну особенность. На органы внутренних дел  возложено исполнение постановлений  о назначении некоторых административных наказаний, применяемых судьями. Речь идет об исполнении таких наказаний, как возмездное изъятие или конфискация  оружия и боевых припасов, лишение  специального права (права управления транспортным средством), административный арест, административное выдворение иностранных  граждан и лиц без гражданства.

1.1 Прокурорский надзор в сфере  соблюдения законодательства, регулирующего  оборот оружия и боеприпасов

Конституцией Российской Федерации  вопросы оборонного производства, определения  порядка продажи и покупки  оружия, боеприпасов, военной техники  и другого военного имущества  отнесены к исключительному ведению  Российской Федерации Конституция  РФ. ст. 71. п. “М”..

Проверку на данном направлении  рекомендуется проводить в связи  с осложнением состояния законности в сфере оборота оружия, в том  числе с учетом динамики правонарушений и преступлений, совершаемых с  применением оружия, посягающих на жизнь и здоровье граждан, собственность, общественный порядок.

В сферу проведения проверки попадают органы внутренних дел, юридические  лица с особыми уставными задачами и физические лица, действующие в  сфере оборота гражданского и  служебного оружия, боеприпасов.

С чего начинается любая проверка с определения массива нормативных  актов, которым следует руководствоваться  при проведении проверки.

Так при проведении проверок в данном направлении необходимо руководствоваться  следующими основными нормативными актами:

1. Федеральным законом от 13.12.96 N 150-ФЗ “Об оружии”,

2. Постановлением Правительства  РФ от 21.07.98 N 814 "О мерах по  регулированию оборота гражданского  и служебного оружия и патронов  к нему на территории РФ",

3. Постановлением Правительства  РФ от 08.06.98 г. № 574 “О размерах  единовременных сборов, взимаемых  за выдачу лицензий, разрешений  и сертификатов, предусмотренных  Федеральным законом “Об оружии”,  а также за продление сроков  их действия”,

4. Приказом МВД РФ от 12 апреля 1999 г. N 288 “О мерах по реализации  постановления Правительства РФ  от 21.07.98 г. N 814”.

Непосредственный государственный  контроль за соблюдением законодательства об оружии, его оборотом возложен на лицензионно-разрешительные службы Министерства внутренних дел, которые выполняют  широкий комплекс мероприятий, связанных  с выдачей и отзывом (лишением) лицензий (разрешений) на право приобретения (владения), хранения, ношения, перевозку  и коллекционирование огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых веществ, на открытие и функционирование объектов, где они обращаются, регистрацией, перерегистрацией и учетом оружия; его изъятием; проверки его хранения и оформление материалов на нарушителей этих правил Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оружии: учебное пособие. - М.; 1997. С. 10. .

Перед непосредственным проведением  проверки предлагается проанализировать рассмотренные районными (городскими) судами за истекший период времени  дела по жалобам граждан на неправомерные  действия (решения) должностных лиц  органов внутренних дел при осуществлении  ими лицензионно-разрешительных и  контрольных полномочий в сфере  оборота оружия. Это позволит сориентироваться по наиболее типичным нарушениям, которые  могут допускаться сотрудниками ОВД, и сделать, тем самым, последующую  проверку более эффективной. Кроме  этого необходимо провести анализ жалоб  в данной сфере, поступивших от граждан  и юридических лиц.

В ходе проверки необходимо учитывать, что в силу ст. 9 Федерального закона “Об оружии” производство оружия, торговля им, его приобретение, коллекционирование или экспонирование на территории РФ подлежат лицензированию, за исключением  производства и приобретения оружия государственными военизированными организациями. На хранение и ношение оружия выдаются разрешения при регистрации приобретенного оружия в ОВД.

Лицензии на торговлю оружием, его  приобретение, коллекционирование или  экспонирование выдаются ОВД на основании  заявления гражданина РФ. Срок действия лицензий на торговлю оружием, его коллекционирование или экспонирование - три года со дня выдачи лицензий (срок может  быть продлен на пять лет по заявлению  владельца соответствующей лицензии, которое подается за 3 месяца до истечения  срока действия лицензии и рассматривается  ОВД), а лицензии на приобретение оружия - шесть месяцев со дня выдачи лицензии.

Необходимо проверить законность выдачи лицензий и разрешений ОВД, а  именно: соблюдены ли со стороны  ОВД требования действующего законодательства при выдаче лицензии (затребованы ли необходимые документы и соблюдены ли все необходимые условия для выдачи лицензий);

своевременность внесения единовременных сборов, взимаемых за выдачу лицензий (разрешений), соответствие их размерам, установленным Постановлением Правительства  РФ от 08.06.98 г. № 574 (с изменениями  и дополнениями от 13. 07. 2004);

законность принятых решений об отказе в выдаче лицензий и разрешений.

Основаниями для отказа в выдаче лицензий и разрешений или продлении  срока их действия являются:

1. непредставление заявителем необходимых  сведений либо представление  им неверных сведений;

2. невозможность обеспечить условия  безопасности производства, учет  и сохранность оружия либо  не обеспечение этих условий.

3. другие основания, предусмотренные  ФЗ “Об оружии” (в зависимости  от категорий соискателей лицензий  и видов деятельности, лицензию  на осуществление которых они  претендуют получить).

Необходимо установить, соблюдаются  ли должностными лицами ОВД требование закона об обязательном письменном информировании заявителя об отказе в выдаче лицензии или продлении срока ее действия с указанием мотивированных причин отказа. Информирование заявителя в  подобных случаях является гарантией  возможности своевременного использования  им судебной защиты своего нарушенного  права.

Проверить правильность аннулирования  лицензий, разрешений на право хранения и ношения оружия лицензионно-разрешительными  службами ОВД.

В соответствии со ст. 26 Федерального закона “Об оружии” Собрание законодательства РФ. № 51. Ст. 5681. лицензии на производство гражданского и служебного оружия, торговлю им, его приобретение, коллекционирование или экспонирование, а также разрешения на хранение или хранение и ношение оружия аннулируются органами, выдавшими эти лицензии или разрешения, в случаях:

1) добровольного отказа от указанных  лицензий или разрешений, либо  ликвидации юридического лица, либо  смерти собственника оружия;

2) систематического (не менее двух  раз в течение года) нарушения  либо неисполнения юридическими  лицами или гражданами требований, предусмотренных настоящим Федеральным  законом и иными нормативными  правовыми актами РФ, регламентирующими  оборот оружия;

3) возникновения предусмотренных  Федеральным законом “Об оружии”  обстоятельств, исключающих возможность  получения лицензий или разрешений;

4) конструктивной переделки владельцем  гражданского или служебного  оружия и патронов к нему, повлекшей  изменение баллистических и других  технических характеристик указанных  оружия и патронов к нему.

Принятию решения об аннулировании  лицензий или разрешений по основаниям, предусмотренным пунктом 2, должно предшествовать предварительное письменное предупреждение владельца лицензии или разрешения органом, выдавшим эти лицензию или  разрешение. В предупреждении указывается, какие именно правовые нормы и  правила нарушены или не исполнены, и назначается срок для устранения допущенных нарушений. При этом необходимо иметь ввиду, что все предупреждения ОВД должны строго соответствовать  требованиям действующего законодательства. В случае установления незаконных предупреждений, на основании которых в последующем  лицензии и разрешения на право хранения и ношения оружия были аннулированы, решения об аннулировании лицензий необходимо опротестовывать.

Проверить законность изъятия конфискации  оружия и патронов к нему. В силу ст. 27 Федерального закона “Об оружии”  изъятие оружия и патронов к нему производится органами внутренних дел  в случаях:

1. отсутствия лицензий на производство  гражданского и служебного оружия  и патронов к нему, торговлю  ими, их приобретение, коллекционирование  или экспонирование, а также разрешений  на хранение или хранение и  ношение оружия; аннулирования в  установленном порядке указанных  лицензий и разрешений;

2. нарушения юридическими лицами  или гражданами установленных  Федеральным законом “Об оружии”  и иными нормативными правовыми  актами РФ правил передачи, приобретения, коллекционирования, экспонирования, регистрации, учета, хранения, ношения,  перевозки, транспортирования и  применения оружия до принятия  окончательного решения в порядке,  установленном законодательством  РФ;

3. выявления самодельных или  переделанных владельцем гражданского  или служебного оружия и патронов  к нему с измененными баллистическими  и другими техническими характеристиками;

4. смерти собственника гражданского  оружия до решения вопроса  о наследовании имущества, а  также смерти гражданина, имевшего  на законных основаниях боевое  или служебное оружие;

5. ликвидации юридического лица.

Порядок изъятия оружия и патронов к нему определен “Правилами оборота  гражданского и служебного оружия и  патронов к нему на территории Российской Федерации”, утв. Постановлением Правительства  РФ от 21.07.98 г. № 814 Собрание законодательства РФ. № 32. Ст. 3878..

Согласно п.79 Правил, оружие и патроны  изымаются органами внутренних дел  и другими уполномоченными на то федеральным законодательством  органами.

Органы, осуществляющие государственный  надзор за соблюдением правил охоты, рыболовства, охраны природы и природных  ресурсов, передают изъятые оружие и патроны в соответствующие  органы внутренних дел.

Изъятые либо конфискованные оружие и патроны подлежат передаче в  органы внутренних дел в порядке, установленном МВД РФ. При этом оружие и патроны, изъятые и признанные вещественными доказательствами по уголовным делам, передаются после  окончания рассмотрения дел в  судебном порядке.

Об изъятии оружия и патронов составляется протокол (акт), в котором  указываются вид, тип, модель, калибр, серия и номер изымаемого оружия, а также вид и количество патронов либо делается соответствующая запись в протоколах об административном правонарушении, о досмотре вещей или административном задержании в случаях, предусмотренных  федеральным законодательством. Протокол (акт) составляется в порядке, установленном  федеральным законодательством.

Оружие и патроны, выданные юридическим  и физическим лицам во временное  пользование, изымаются на период устранения выявленных нарушений либо обстоятельств, препятствующих обеспечению сохранности  или безопасности хранения этого  оружия и патронов.

В ходе проверки необходимо проанализировать административную практику органов, рассматривающих  дела об административных правонарушениях. За нарушение правил оборота оружия в РФ граждане, и должностные лица организаций могут быть привлечены к административной ответственности  по ст. ст. 20.8, 20.9, 20.10, 20.11, 20.12, 20.13, 20.14, КоАП РФ.

Дела данной категории в соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ рассматриваются органами внутренних дел (милиция), за исключением  ст. 20.9 КоАП РФ, рассмотрение которой  подведомственно мировым судьям.