Развитие законодательства о гражданстве в Российской Федерации

Оглавление

Введение 3

Глава 1 Развитие законодательства о гражданстве в Российской Федерации                                                                                                       

§ 1.1 Понятие гражданства  Российской Федерации 5

§ 1.2 Принципы гражданства Российской Федерации 8

§1.3 Принципы гражданства  Российской Федерации 9

Глава 2 Особенности института  гражданства 

§ 2.1 Основания и порядок  приобретения гражданства Российской Федерации                                                                                                       16

§ 2.2 Порядок прекращения  гражданства 19

§ 2.3 Гражданство детей 21

§ 2.4 Порядок решения дел  о гражданстве Российской Федерации   24

Заключение                                                                                       27

Библиография 30

Введение

Каждый человек имеет  право на гражданство.

Никто не может быть произвольно  лишен своего гражданства или  права изменить свое гражданство...

Ст. 15 Всеобщей декларации прав человека

Гражданство является важнейшим  государственно-правовым институтом, определяющим взаимоотношения человека с государством, первоосновой правового  статуса личности, поэтому данная тема является особо актуальной. Обусловлено  это, прежде всего тем, что закрепленный конституцией и действующим законодательством  объем прав, свобод и обязанностей личности непосредственно связан с  гражданством. Во всей полноте лицо может их использовать, только будучи гражданином соответствующего государства.

Конституция и закон о  гражданстве вкладывают более широкий  смысл термин «гражданин». Согласно ст. 2 Закона 1991 г. гражданином Российской Федерации является лицо, приобретшее  гражданство. Последнее определяется ст. 1 как устойчивая правовая связь  человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. Следовательно, гражданином является человек, который  приобрел гражданство Российской Федерации  в предусмотренном законом порядке, находится в постоянной правовой связи с государством и обладает определенным правовым статусом.

В качестве так называемого  физического лица гражданин является субъектом права, т. е. носителем  прав и обязанностей, и может выступать  в качестве субъекта различных правовых отношений.

Правовое положение личности определяется действующим в России законодательством, а также принципами и нормами международного права, одним из основных нормативных актов  которого в этой области является Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной ассамблеей Организации  Объединенных Наций 10 декабря 1946 г . В России такого рода актом общего характера является Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.

Актуальность данной темы обусловлена, прежде всего, вступлением  в силу 1 июля 2002г. нового закона о  гражданстве. Принятие данного закона продиктовано, прежде всего, необходимостью приведения законодательства в этой сфере в соответствие с Конституцией Российской Федерации.  Существующий ранее закон о гражданстве 1992г  за десятилетний период своего действия  не претерпел существенных изменений ни в связи с подписанием Россией в 1997 г. Европейской конвенции о гражданстве, ни в связи с необходимостью учета сложившихся отношений между Россией и новыми независимыми государствами, образовавшимися в результате распада СССР.

Повышенный интерес правоведов к проблемам института гражданства, особенностям его развития обусловлен важным значением данной предметной области для повседневной государственно-правовой деятельности.

Во-первых, утверждение в  РФ основополагающих традиций правового  государства предполагает определенное и точное соблюдение общепризнанных мировых стандартов в области  прав человека. Среди прочих немаловажное значение имеет право на гражданство, его приобретение и изменение.  Так положениями ст.15 Всеобщей декларации прав человека определено: «каждый  человек имеет право на гражданство, никто не может быть произвольно  лишен своего гражданства». С точки  зрения международного права государство  является определяющим критерием установления социального равенства индивидов, провозглашенного конституциями современных  цивилизованных государств.

Во-вторых, актуальность избранной  темы в значительной степени обусловлена  спецификой российской действительности. Незапланированные формы проявления некоторых политических и экономических процессов на территории РФ способствовали тому, что выезд российских граждан за её пределы на постоянное место жительства приобрел массовый и устойчивый характер.

Цель и задачи исследования. Цели  данной работы заключаются  в проведении комплексного анализа  юридической природы и содержания российского гражданства, определении  развития этого института на основе изучения исторического опыта, современных  нормативно-правовых актов.

  Указанными целями  обусловлены, постановка и решение следующих задач:

– проследить развитие законодательства о гражданстве в Российской Федерации,

– определить понятие гражданства  Российской Федерации,

– определить принципы гражданства  Российской Федерации,

– изучить основания и  порядок приобретения и прекращения  гражданства Российской Федерации,

– определить порядок изменения  гражданства детей,

– ознакомиться с порядком решения дел о гражданстве  Российской Федерации.

Глава 1 Общие положения  о гражданстве Российской Федерации

§1.1 Развитие законодательства о гражданстве в Российской Федерации

До 1917 года в России понятия  гражданства не существовало. Все  жители Российской империи считались  подданными. При этом поданные делились на несколько разрядов с особым правом статусом. Законодательство признавало:

Природных подданных, которые  в свою очередь делились на дворянство (потомственное и личное), духовенство (делилось по вероисповеданию), городских  обывателей (почетные граждане, купцы, мещане и цеховые) и сельских обывателей. Инородцев (евреи и восточные  народы), финляндских обывателей. Кроме  того, законодательство делило четыре группы природных подданных на два  сословия – лица податного состояния  и лица неподатного состояния. С  принадлежностью к той или  иной категории подданных законодательство связывало весьма значительное различие в правах и обязанностях. Все это  шло из глубины веков, носило яркий  отпечаток феодальных начал и  не основывалось на юридическом равенстве  граждан, как уже было в значительном количестве развитых европейских стран. Крушение царской России повлекло за собой крупные изменения и  в правовом регулирования отношений гражданства. В 1917 году Россия стала Республикой, а понятие «подданство» связано с монархией – там, где есть царь, император, король и т.д., есть и его подданные.

«Так, декретом ВЦИК от 23 (10) ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» все существовавшие в императорской России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские  чины упразднялись; уничтожались всякие звания и наименования гражданских  чинов и устанавливалось «одно  общее для всего населения  РФ наименование – гражданин Российской Республики»¹ .

Выступая с докладом на сессии ЦИК СССР в связи с принятием первого Положения о союзном гражданстве (от 29 октября 1924 г.), нарком иностранных дел СССР Г.В. Чичерин подчеркивал: Декларация прав человека и гражданина в 1791 году (Франция – С.А.) заменила понятие подданного, т.е. объекта навязываемой воли, чуждой ему, принудительной государственной власти понятием гражданина, т.е. участника в коллективном волеизъявлении народа, воплощаемом в виде государственной власти. Однако на почве экономического неравенства классов государство не могло осуществлять волеизъявление трудящихся масс. И Октябрьская революция впервые создала гражданина в смысле носителя частицы коллективного волеизъявления трудящихся масс, воплощаемого в Советском государстве²  .

Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 года «О приобретении прав российского  гражданства» установил право принимать  в российское гражданство иностранцев, проживающих на территории РСФСР  местным Советам. Народный комиссариат  по внутренним делам лишь регистрировал  принятых в российское гражданство  иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. Но уже  Конституция РСФСР 1918 года за местными Советами оставила право принимать  в российское гражданство лишь тех  иностранцев, которые проживая в  РСФСР и работая, принадлежали к  рабочему классу или трудовому крестьянству. Эта тенденция повышения уровня органов правомочных принимать  в российское, а с 1924 года, в гражданство  СССР, получила свое закрепление в  дальнейшем развитии законодательства о гражданстве. Очевидно, это было связано с политической линией на дальнейшую централизацию власти. Политическими  мотивами следует объяснить также  появление в законодательстве возможности  лишить человека гражданства, в том  числе решением суда.

Положение о гражданстве  Союза ССР от 1931 года установило, что каждое лицо, находящееся на территории СССР, признается гражданином  СССР, если не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Это Положение также закрепило, что гражданин СССР является гражданином  той союзной республики, на территории которой он постоянно проживает. Если он по национальности или по происхождению  считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать  гражданство этой республики.

Конституция СССР 1936 года вновь  подтвердила принцип единства союзного гражданства и сохранила отнесение  к ведению Союза ССР решение  вопросов о союзном гражданстве  и о правах иностранцев. Принятый на основе новой Конституции Закон  о гражданстве Союза ССР от 19 августа 1938 года закрепил ряд новых  положений. Теперь гражданами СССР являлись все лица, состоявшие к 7 ноября в  подданстве Российской империи и не утративши советского гражданства, а также лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке. Все лица, не отвечающие данным условиям, и проживающие на территории СССР признавались лицами без гражданства.

В дальнейшем, изменения  в положении СССР (например, присоединение  к Советскому Союзу Латвии, Эстонии, Литвы, Бессарабии, Северной Буковины и т.д.) повлекли за собой принятие ряда нормативных актов регулирующих отдельные вопросы приобретения советского гражданства.

Конституция СССР 1977 года выразила важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой  и покровительством Советского государства.

Принятый на основе новой  Конституции Закон о гражданстве  СССР 1978 года по новому сформулировал  условия принадлежности к гражданству  СССР. Теперь основным принципом, по которому определялось принадлежность к советскому гражданству, становилась наличие  советского гражданства на день вступления в силу настоящего закона, а не подданство Российской империи. Этот же закон впервые  закреплял законодательные права  республик в вопросах гражданства.

Последним законом советских  времен, регулирующим отношения гражданства, был Закон о гражданстве СССР от 23 мая 1990 года.

Распад Советского Союза, провозглашение государственного суверенитета России, появление новых независимых  и суверенных государств, взамен союзных  республик потребовал в корне  иного законодательства о гражданстве.

Вопрос этот чрезвычайно  важен и в практическом смысле для миллионов граждан бывшего  Советского Союза волей судеб  оказавшихся за пределами Российской Федерации.

В настоящее время вопросы  гражданства в первую очередь  регулируются Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с  поправками от 30 декабря 2008 года) (далее  – Конституция РФ от 12.12.1993).

Не менее важным документом, регулирующим вопросы гражданства, является Закон о гражданстве  Российской Федерации №62-ФЗ от 31.05.2002 г. (с изменениями от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г., 3 января, 18 июля 2006 г., 1, 4 декабря 2007 г., 1 октября, 30 декабря 2008 г., 28 июня 2009 г.) (далее – Закон №62-ФЗ от 31.05.2002).

«В настоящем Федеральном  законе содержатся принципы гражданства  Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные  с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и  порядок приобретения и прекращения  гражданства Российской Федерации»³.

Другим специальным актом  является Положение о порядке  рассмотрения вопросов гражданства  Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14.11.2002 г. №1325 (с изменениями  от 31 декабря 2003 г., 3 ноября 2006 г., 27 июля 2007 г., 15 июля 2008 г., 19 августа, 22 октября 2009 г.) (Далее – Положение от 14.11.2002).

Для понимания и применения категории «гражданство» важное значение имеют и подзаконные акты, в особенности принятые Министерством внутренних дел РФ.

§1.2 Понятие и сущность гражданства

Гражданство является важнейшей  предпосылкой обязанности каждого  государства защищать в полном объеме закрепленные в конституции права  и свободы личности.

Под гражданством, как трактует М.В. Баглай в учебнике «Конституционное право Российской Федерации»⁴, понимается правовая принадлежность лица к данному государству, т.е. признание государством этого лица в качестве полноправного субъекта конституционно-правовых отношений. Состояние гражданства создает права и обязанности для лица не только на территории  своего государства, но и за рубежом.

Для подавляющего большинства  людей в каждой стране установление гражданства не представляет чего-то сложного, так как они являются гражданами данного государства  с самого рождения и сохраняют  это правовое состояние на протяжении всей жизни. И все же по ряду причин, и прежде всего вследствие межнациональных  конфликтов и растущей интернационализации  экономики, возникают различные  миграционные потоки, т.е. перемещение  больших групп людей из одной  страны в другую. Такие передвижения, являющиеся как индивидуальными, так  и групповыми, распространенные и  в Российской Федерации, а также  и браки, заключаемые между гражданами различных государств, постоянно  порождают проблемы приобретения и  изменения гражданства.

Значительная часть практических вопросов, связанных с определением гражданства, разрешается с помощью  международного права (по соглашениям, заключаемым между государствами.)

В государствах  с унитарной  формой правления существует единое гражданство. В федеративных же государствах лицо считается гражданином  союза  и одновременно субъекта федерации. На него в связи с этим распространяются  не только федеральные законы, но и законодательство данного субъекта федерации. Такое положение характерно и для Российской Федерации.

В любом государстве проживают  люди, правовое положение которых  отличается от статуса большинства. Большинство жителей всегда являются гражданами  данного государства, но значительные группы не имеют гражданства (это апатриды) или же являются иностранными гражданами.

 В некоторых государствах  признается двойное гражданство и такие граждане называются бипатридами. Различия в правовом положении не означают при этом дискриминации граждан. Государство защищает права этой категории граждан, поскольку многие права, как это установлено международным правом, принадлежат человеку независимо от гражданства.

Но тем не менее, в полном объеме государство охраняет права  и свободы тех, кто его учредил  и несет все обязанности, т.е. своих  граждан.

Обширное понятие  российского  гражданства дается  в Федеральном  законе РФ « О гражданстве РФ»⁵.

§1.3 Принципы гражданства Российской Федерации

В Законе о гражданстве  в ст. 4 «Принципы гражданства  Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства в Российской Федерации»⁶ закреплено, что принципы и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Закон закрепляет следующие принципы гражданства:

1)   Единство и равенство гражданства Российской Федерации.

Федеративное устройство России, наличие в ее составе республик, имеющих собственное гражданство, придают особую значимость данному  принципу. В Конституции Российской Федерации⁷ в ч. 1 ст. 6 закреплено, что гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения. Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. преодолел неопределенность в вопросе единства российского гражданства, поскольку сама возможность существования гражданства республик в нем не признается.

2) Принцип равного гражданства.

Принцип равного гражданства  выражается в двух аспектах: в содержательном и в формальном. В первом он означает равенство правовых статусов граждан, во втором — равенство относительно прав в вопросах гражданства. Отечественное законодательство не устанавливает каких-либо различий в правовом статусе лиц, ставших гражданами России по рождению, усыновлению, в связи с Принятием в гражданство по рождению и другим различным основаниям. В Российской Федерации отсутствует деление граждан на «природных» и «натурализованных», т.е. принятых в гражданство. Для всех граждан установлен единый статус российского гражданина. Принцип равного гражданства подразумевает и недопустимость ограничений прав граждан относительно вопросов гражданства по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 1. ст. 4 Закона о гражданстве)⁸.

3) Принцип свободы и добровольности выбора гражданства.

В его основе лежит субъективное право лица на гражданство, выступающее  в качестве предпосылки для свободной  реализация каждым человеком своего естественного желания иметь  гражданство и в силу этого  пользоваться защитой со стороны  государства, а также конституционными правами и свободами. В ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации закреплено: «Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его». Аналогичная формулировка содержится в ч. 4 ст. 4 Закона «О гражданстве Российской Федерации»⁹.

4) Принцип недопустимости лишения гражданства.

Основания прекращения гражданства  Российской Федерации, за исключением  отмены решения о приеме в гражданство (глава IV Закона «О гражданстве Российской Федерации»)¹⁰, предусматривают добровольное волеизъявление гражданина. Нормы, касающиеся прекращения гражданства полностью соответствует Конституции Российской Федерации, Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., ст. 15 Всеобщей декларации прав и свобод человека и другим международным соглашениям. Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 19 апреля 2002 г., также как и предыдущий, исключает возможность произвольного лишения гражданства. Согласно ч. 4 ст. 4 Закона «О гражданстве Российской Федерации», в Российской Федерации никто не может быть лишен гражданства Российской Федерации¹¹.

5) Принцип недопустимости выдачи гражданина Российской Федерации другому государству.

Развитие международных  связей порождает проблему международной, транснациональной преступности, представляющую серьезную угрозу как для отдельных государств, так и для всего человечества. Лица, совершившие преступления в одной стране, скрываются на территории другой, часто меняя место проживания. В условиях необходимости объединения разных стран в борьбе с преступностью проблема выдачи преступников (экстрадиции) становится весьма актуальной. Конституции Российской Федерации во второй главе о правах и свободах человека и гражданина (ст. 62, 63), что служит важнейшей гарантией их соблюдения. Кроме того, экстрадиция должна соответствовать также и другим нормам Конституции РФ, посвященным процессуальным гарантиям: никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление (ч. 1 ст. 54); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (ч. 2 ст. 54).

В международном праве  последнее существует в виде принципа двойной криминализации, заключающейся  в том, что совершенное деяние должно считаться преступлением  как в государстве, запрашивающем  о выдаче, так и в запрашиваемом  государстве¹². В Конституции Российской Федерации он зафиксирован в ч. 2 ст. 63 наряду с положением о невыдаче лиц, преследуемых за политические убеждения, что также соответствует международным нормам¹³.

6) Принцип допустимости двойного гражданства.

В ч. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации закреплено, что гражданин  Российской Федерации может иметь  гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или  международным договором Российской Федерации. Признание двойного гражданства конституционной нормой всецело обусловлено распадом Советского Союза и большим числом оставшихся проживать в его бывших республиках российских этнических соотечественников¹⁴.

Согласно ст. 6 «Двойное гражданство» Закона «О гражданстве Российской Федерации», гражданин Российской Федерации, имею­щий также иное гражданство, рассматривается Российской Федера­цией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации¹⁵.

7) Принцип сокращения безгражданства.

Безгражданство — правовое состояние, характеризующееся отсутствием у лица гражданства какого-либо государства. В ст. 3 Закона о гражданстве Российской Федерации содержится следующее понятие лица без гражданства — это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. Безгражданство, как и многогражданство, как правило, порождается вследствие несовпадения принципов приобретения и прекращения гражданства в различных странах. Безгражданство может быть абсолютным и относительным: абсолютное — возникает с момента рождения; относительное — с момента утраты гражданства.

Ни в одном международном  договоре, касающемся лиц без гражданства, Россия не принимает участия, ограничиваясь  внутренними мерами. Так, в ч. 6 ст. 4 Закона о гражданстве России закреплено, что Российская Федерация поощряет приобретение ее гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.

Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. Их правовое положение определяется внутренним законодательством государства, в котором они проживают. Государства  обязаны обеспечить для лиц без  гражданства пользование основными  правами человека и обеспечить для  них соответствующий режим. В  России статус лиц без гражданства  по существу приравнивается к статусу  иностранных граждан, за исключением  того, что иностранное дипломатическое  представительство не вправе оказывать  им защит. Лица без гражданства не несут воинской обязанности и не обладают правами граждан, на них распространяются те же ограничения, что и на иностранцев.

8) Принцип защиты и покровительства граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами.

Существо этого принципа заключается в установлении обязательства  государства оказывать всемерную  защиту своим гражданам, находящимся  за пределами его территории, покровительствовать  им. В своей сущности данный принцип  связан с суверенитетом государства  и наличием взаимных обязанностей между  последним и гражданином, что  отражает природу гражданства.

Как следует из ст. 7 Закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г.¹⁶, гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации, предоставляются защита и покровительство Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы.

9) Принцип сохранения гражданства при заключении или расторжении брака.

Данный принцип подчеркивает сущность гражданства как индивидуальной связи лица с государством, недопустимость прекращения отношений гражданства  без волеизъявления лица и соблюдения установленной законом процедуры. Само по себе заключение или расторжение  брака между гражданами различных  государств, а равно рождение в  таком браке детей либо их усыновление  обусловливает возникновение довольно сложных правовых ситуаций, связанных  с определением гражданства супругов (либо бывших супругов) и их детей.

Для Российской Федерации  данный принцип весьма актуален из-за большой распространенности международных  браков. В связи с этим в ст. 8 Закона о гражданстве Российской Федерации закреплено, что заключение или расторжение брака между  гражданином Российской Федерации  и лицом, не имеющим гражданства  Российской Федерации, не влечет за собой  изменение гражданства указанных  лиц. Изменение гражданства одним  из супругов не влечет за собой изменение  гражданства другого супруга. Расторжение  брака не влечет за собой изменение  гражданства родившихся в этом браке  или усыновленных (удочеренных) супругами  детей¹⁷.

10) Принцип предоставления почетного гражданства.

При анализе института  почетного гражданства возникает  ряд вопросов, на которые нет однозначных  ответов: поскольку не определен  правовой статус почетных граждан, в  частности, не ясно, будет ли он полностью  совпадать с правовым статусом российских граждан или же отличаться от них; необходимо ли согласие государства, гражданину которого предоставляется почетное гражданство; должна ли Россия осуществлять защиту прав почетного гражданина. Из-за нерешенности указанных вопросов, институт почетного гражданства не нашел применения в Российской Федерации. Высказывалась целесообразность исключения почетного гражданства из закона о гражданстве Российской Федерации, с предложением оставить его как звание на муниципальном уровне¹⁸. Авторы нового Закона о гражданстве Российской Федерации разделяют последнее мнение, поскольку института почетного гражданства он не предусматривает.

11) Принцип приоритета норм международного права и международных договоров по вопросам гражданства над национальным законодательством.

Отдельной нормы, фиксирующей  приоритет международных до­говоров в отношении внутригосударственного законодательства, в отличие от предыдущего  закона о гражданстве в Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г. не содержится. В то же время з ст. 2 нового Закона, определяющей законодательство о гражданстве Российской Федерации, установлено, что вопросы гражданства регулируются помимо Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального Закона, и принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации также международными договорами Российской Федерации. Кроме того, указание на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации содержится также в ряде других статей (6, 7). Данный принцип является не специальным принципом гражданства, а общеправовым, в силу чего нет необходимости раскрывать подробно его содержание. В Конституции Российской Федерации он зафиксирован в ч. 4 ст. 4, где сказано, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.