Развитие земельного законодательства

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………2

§1. Развитие земельного законодательства…………………..3-8

§2. Место Земельного Кодекса в системе нормативных  правовых актов

……………………………………………………………………..9-11

§3 Установление в  земельном законодательстве понятий  субъекта и объекта правового  регулирования…………………………..12-16

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………...17-18

Список литературы………………………………………………19

Введение Земельное законодательство является признанной самостоятельной отраслью российского законодательства, представляющей собой систему нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения.

   Начало формированию современного земельного законодательства было положено в 90-х г.г. прошлого столетия. В основе этого процесса было как создание новых институтов и правовых механизмов земельной реформы, так и необходимость преемственности правового регулирования земельных отношений.¹

     Закон РСФСР  1990 г. « О земельной реформе»  и Земельный кодекс РСФСР 1991г.  легли в основу формирования  указанного законодательства Российской Федерации.

   Последовавшее за  их принятием десятилетие стало  важным, но  противоречивым и сложным  периодом развития законодательства  о земле.

  Если в отношении  ключевых направлений земельной  реформы разногласий практически  не было, то система земельного  законодательства вызвала много  дискуссий.

§1. Развитие земельного законодательства

    Вслед за принятием  Конституции РФ в 1993 г. прекратила действие большая часть статей ЗК РСФСР. Длительное непринятие нового основного закона о земле сказалось не лучшим образом на систематизации земельного законодательства и, что важнее, на стабильности земельных отношений. С принятием в 1994г. ГК РФ, в котором содержалась гл. 17 « Право собственности и другие вещные права на землю», ситуация не улучшилась, поскольку введение данной главы в действие было отложено до утверждения нового Земельного кодекса РФ. В результате на федеральном уровне основной груз регулирования использования земли и реализации реформ лег на указы Президента  РФ и федеральные подзаконные нормативные правовые акты. В этой ситуации активизировалось законотворчество субъектов РФ, иногда в ущерб требованиям Конституции РФ о непротиворечивости законов субъекта РФ федеральным законам.

   Как результат,  к началу ХХI в., ко времени принятия в 2001г. ЗК РФ, земельное законодательство отличали низкий уровень системности, большое количество пробелов и противоречий. Однако общие направления и идеи земельных преобразований реформенного периода остались сохранёнными. Они легли в основу содержания разделов ЗК РФ 2001г., основными из которых являются: принципы земельного законодательства; право собственности и иные права на землю; охрана земель; возникновение и прекращение прав на землю; землеустройство; мониторинг земель; кадастровый учёт земель; государственный и муниципальный земельный контроль; правовой режим отдельных категорий земель.

   Можно сказать,  что к началу века сформировались  идеи и подходы нового развития земельного законодательства. Так, при обращении к формированию институтов отрасли за основу берутся общие институты базовых отраслей: об имущественных правах, о видах юридической ответственности

( административной, уголовной  и др.), о структуре органов  государственной власти и местном самоуправлении. В то же время, исходя из основных направлений государственной земельной политики и на основе принятия специальных и взаимосвязанных земельно-правовых норм, формируется совокупность правовых механизмов воздействия на отдельные виды земельных отношений. Нормы, составляющие правовые механизмы, имеют как публично-правовой, так и частноправовой характер и направлены прежде всего на обеспечение баланса частных и публичных интересов по поводу земли в обществе. При этом важное, если не решающее значение придаётся соотношению и сочетанию этих механизмов в рамках земельно-правового регулирования. Частноправовой характер взятых в отдельности норм о владении, пользовании и распоряжении земельными участками не вызывает сомнений, как и публично-правовой характер норм о государственном земельном контроле или кадастровом учёте земельных участков. Однако ценность земельного законодательства как самостоятельной отрасли заключается в возможности его использования в качестве инструмента комплексного системного правового воздействия на земельные отношения в государстве.²

   Если рассматривать  земельное законодательство просто  как перечень публично-правовых  и частноправовых норм, изложенных  в ЗК РФ, иных нормативных правовых  актах, важная часть регулятивных  возможностей этой отрасли окажется  не задействованной. Земельное  законодательство – совокупность  объективно взаимосвязанных норм, где объективная взаимосвязь  осуществляется путем воздействия  на отношения нормами 

«совместно», независимо от желания законодателя. Из осознания  этой связи следует по крайней мере необходимость комплексной оценки воздействия на конкретное земельное отношение любой принимаемой правовой нормы.

   В целом данному  подходу отвечает в настоящее  время и развитие системы нормативных  земельно-правовых актов, что  выглядит в самых общих чертах  следующим образом. В основе  земельного правового регулирования  находятся конституционные нормы (ст. 9, 36, 72, 76 Конституции РФ). Согласно этим нормам в законодательстве развивается общий подход к земле как ценному объекту – природному ресурсу и объекту недвижимости, достоянию народов, проживающих на данной территории. Кроме того, законодатель не отходит от конституционного положения, в соответствии с которым земля может находится в частной, муниципальной. государственной формах собственности. Формирование системы земельного законодательства осуществляется под воздействием положений ст. 72, 76 Конституции РФ, исходя из которых земельное законодательство, находясь в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, формируется из законов обоих уровней.

   Системообразующее значение для земельного законодательства имеет при этом ЗК РФ Данный акт не только содержит ряд основных специальных норм о земле, изложенных в определённой последовательности, но и служит звеном обеспечивающим связь и взаимодействие всей совокупности нормативных правовых актов других отраслей законодательства, касающихся вопросов регулирования земельных отношений. Прежде всего, это ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ, Лесной, Водный кодексы РФ, Закон РФ « О недрах» и др. Другая, не менее важная задача, которую выполняет ЗК РФ, заключается в том, что в нём закрепляются связанные между собой нормы, образующие конкретные правовые средства воздействия на определённые земельные отношения (использование земель природоохранного, сельскохозяйственного назначения, предоставление и использование земельных участков для строительства и др.).

   Данный подход  определяет назначение закреплённых  в Кодексе специальных частноправовых  и публично-правовых норм об  использовании земли, а также  основания и степень их взаимодействия. Частноправовые или публично  правовые по своему характеру  нормы ЗК РФ имеют смысл  только в составе общего механизма  правового воздействия на земельные  отношения. В рамках земельно-правового  механизма земельные отношения  оказываются предметом спланированного воздействия для достижения определённой цели.

   Поскольку реализация правовых отношений права собственности на земельный участок подчиняется требованиям как минимум двух отраслей законодательства – гражданского, которое устанавливает общие положения о праве собственности на имущество, и земельного, устанавливающего особенности реализации этого права для земельных участков, поскольку данная категория тесно связана с обеими отраслями, каждая из которых привнесла особенности в её реализацию.

   При этом если  право собственности как совокупность  норм всегда являлось институтом  гражданского законодательства³, то право собственности на земельный участок в том же понимании считается институтом как гражданского, так и земельного законодательства.⁴

   В рамках изучения  отношения права собственности  на землю следует обратить  особое внимание на ту особенность,  что право собственности распространяется, по сути, не на один вид объекта  в земельных правоотношениях,  а как минимум на два –  земельный участок и землю.  Действительно, право собственности  на земельные участки закрепляется  за конкретными лицами – гражданами, юридическими лицами и публичными  образованиями – муниципальными, государственными. Иные земли РФ, не сформированные в земельные  участки ( их площадь достаточно велика), также находятся в собственности – в государственной собственности без определения конкретного объекта. Отношения по поводу права государственной собственности на землю в данном случае являются отношениями в области управления земельными ресурсами, имеющими административно-правовой характер. Такие отношения предусматривают действия со стороны уполномоченных органов в области охраны земли и контроля за соблюдением установленного для соответствующих территорий земельно-правового режима. Таким образом, право собственности в земельных отношениях распространяется как на земельные участки – недвижимость, имущество, так и на землю – объект правовых отношений,

не подпадающий в современных правовых условиях под понятие недвижимости.

   В этом случае, если рассматривать право собственности  только с позиции гражданского  законодательства, могут возникнуть  проблемы. Земельное законодательство, законодательство лесное и водное, законодательство о недрах закрепляют  право собственности на нечто,  что в классическом понимании  сложно признать имуществом. Для  решения обозначенной проблемы возможно исключить из системы правоотношений собственности такие объекты, которые в принципе не могут рассматриваться как недвижимость. Это прежде всего относиться к лесам и водным объектам. Часть этих идей, отвечающих потребностям оборота, находит воплощение в законодательстве. С теоретической точки зрения такая конструкции выглядит вполне законченной и имеет сторонников. В то же время полная её реализация, как в законодательстве, так и на практике, не происходит. Дело в том, что для достижения цели требуется в том числе окончание процедуры разграничения государственной собственности на землю и образование земельных участков по всей стране. Но реализация этой идеи разграничения государственной собственности на землю по всей территории Российской Федерации наталкивается на целый ряд вопросов об экономической и организационной целесообразности её воплощения в кратчайшие сроки. Выяснилось, что активность в закреплении земельных участков в собственность проявляется у конкретного публичного образования в том случае, если участок предполагается вовлечь в оборот для использования юридическими лицами и гражданами. Помимо этого, существенная часть земель РФ занята лесами и водными объектами, которые как природные объекты уже находятся в федеральной собственности.

   Однако, собственность  – категория не только правовая, но и экономическая. Экономические  характеристики определяют юридические свойства права собственности. Объектами права собственности могут быть те объекты, которые имеют для общества экономическую ценность. Как объект собственности с экономической точки зрения земля выступает в качестве земельного участка, т.е. в своём «изначальном» состоянии. Не следует ли из этого, что, сводя право собственности на землю только к собственности на имущество, необоснованно сужаются экономические возможности распространения права собственности на землю как природный ресурс и объект?

   Действующее законодательство  имеет в виду оба объекта  земельной собственности: право  государственной собственности  на землю в РФ существует  вне зависимости от того, сформирован   на данной земле земельный  участок или нет.

   Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что в  ходе дельнейшего развития законодательства  о земле вряд ли в скором  времени произойдёт отказ от  двойственного подхода к категории  права собственности на землю.

§2. Место Земельного Кодекса в системе нормативных  правовых актов

   Решение вопроса  системы земельного законодательства  продолжает обсуждаться.  При  этом высказываются различные  мнения по поводу места ЗК  РФ в системе нормативных правовых  актов и его содержания. Так,  предполагается введение ряда  новых для российского права правовых титулов вещных прав на землю (право застройки, эмфитевзис и др.), которое должно сопровождаться исключением из ЗК РФ всех норм о правах на землю и переносом их в ГК РФ. Различие в теоретических мнениях часто заключается и в том, могут ли отношения по поводу владения. пользования и распоряжения земельными участками быть одновременно предметом регулирования земельного и гражданского законодательства или же эти отношения надлежит считать предметом регулирования одной отрасли законодательства? В ряде работ высказаны возражения против возможности включения имущественных по своему характеру земельных отношений в состав предмета регулирования земельного законодательства, поскольку все имущественные отношения - предмет регулирования законодательства гражданского.⁵

   Такой подход вызывает  возражение в то числе и  потому, что им создаются условия  для разрыва уже налаженной  связи норм и институтов по  правам на землю с целым  рядом институтов иных отраслей  права и законодательства, которую  ЗК РФ, как было сказано, объективно  обеспечивает. Это может нанести  ущерб правовой стабильности, возможно, на продолжительный период.

    Взаимодействие  и взаимное влияние публично-правовых  и частноправовых норм характерно  для регулирования всех земельных  отношений.  Нельзя не учитывать,  что кардинальные изменения частноправовой  части регулирования земельных  отношений не могут не повлиять  на состояние публично-правового  регулирования и наоборот. Поэтому  преобразования в области частноправового  регулирования оборота земель должны сопровождаться анализом последствий таких преобразований и в публичных земельных отношениях. То же можно сказать и о преобразованиях в регулировании государственным или муниципальным управлением земельными ресурсами.

   В данном случае  следует подчеркнуть, что современное  земельное законодательство,  формируя  особые нормы о правах на  землю, их возникновении, прекращении  и реализации, не ставит целью  изолировать землю от общего  имущественного оборота. Роль  норм заключается, наоборот, в  адекватном, приемлемом как для частных, так и для публичных интересов включения земли в общие имущественные отношения, с обязательным учётом специфики земли как объекта отношений.  Имеющееся сейчас соотношение общих норм об имущественных правах, закреплённых в ГК РФ, и специальных норм о правах на землю в ЗК РФ создаёт условия правового регулирования оборота земель, учитывающие насущные потребности такого оборота. При этом общие нормы ГК РФ, с присущей им жесткостью и отстранённостью от каждодневных потребностей рынка, играют важную роль в обеспечении стабильности земельного оборота.  Тогда как более подвижные и отзывчивые на развитие земельного оборота и социальную обстановку специальные нормы ЗК РФ, на основе положений ГК РФ, обеспечивают необходимое динамичное регулирование закона в области формирования общественных земельных отношений. В этом смысле иные, противоположные по смыслу предложения об изъятии из ГК РФ норм о праве собственности и иных правах на землю оказываются более логичными.

   Обратим внимание  на то, что в установлении специальных  норм об управлении и обороте  земель российское законодательство  не противоречит общим тенденциям  регулирования земельных отношений  в иных государствах. Так, несмотря  на то что германская правовая система всегда исходила из закрепления основных норм о правах на земельные участки в Гражданском уложении Германии, она содержит целый ряд специальных нормативных правовых актов, регулирующих особые условия оборота земель, территориального планирования и т.п. К таким законам относится, например, Закон « О правовых сделках с земельными участками», принятый бундестагом в 1961г. и действующий поныне. Данный Закон регулирует в Германии в том числе отношения по поводу сделок с сельскохозяйственными землями.

   Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что основная задача земельного законодательства в российской правовой системе заключается в правовом обеспечении баланса частных и публичных интересов в использовании земли, который достигается закреплением совокупности взаимосвязанных правовых механизмов воздействия на различные виды общественных земельных отношений. Данной задаче отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства, состоящая из федеральных законов, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Во главе этой системы находится ЗК РФ, который, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на возникновение и прекращение прав на землю, использование земли и управление правовыми ресурсами. С другой стороны, ЗК РФ выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Основания к изменению устоявшегося подхода к систематизации земельного законодательства для обеспечения стабильного земельного правопорядка в стране не видятся.

§3 Установление в  земельном законодательстве понятий  субъекта и объекта правового  регулирования

     С позиции  предоставления права собственности  или иных прав на землю различий  между всеми участниками в  правосубъектности, в том числе в зависимости от вида использования земли, быть не должно, поскольку это может вступить в противоречие с принципом равенства всех перед законом.

     Однако, когда речь заходит о реализации субъектами имеющихся у них возможностей по приобретению земельных участков, выясняется, что потенциально равные для всех возможности могут обернуться (и оборачиваются) фактическим неравенством при предъявлении претензий на конкретные земли. Это неравенство по факту может выразиться в отсутствии пригодных для конкретного использования земель или в отсутствии в условии высоких цен на землю финансовых средств на ее приобретение.    Кроме того, в РФ есть несколько субъектов, которые из-за своего особого статуса не могут принимать равное со всеми участие в свободном обороте земель. В частности к ним можно отнести общины коренных малочисленных народов, существующие вне развивающихся рыночных отношений. Особое положение в земельных отношениях принадлежит субъектам естественных монополий, которые на повышение цен на землю способны отреагировать повышением цен и тарифов на социально значимые услуги ( электро-, газоснабжение, железнодорожный транспорт и др.). У ряда субъектов при известных обстоятельствах возникают дополнительные возможности приобретения земельных участков, как законным, так и незаконным путём. Есть большое количество примеров незаконного захвата земельных участков по подложным документам – рейдерство.

   Таким образом,  земельное законодательство предусматривает  функцию выравнивания правовыми методами положения участников земельных отношений. Собственно, эта функция может рассматриваться как часть общего предназначения земельно-правового регулирования по обеспечению баланса общественных интересов в государстве – через уточнение и согласование правосубъектности носителей этих интересов.

   Но следует признать, что в реализации данной идеи  есть существенные проблемы. Так,  тенденцией установления в законодательстве  особых правил для вхождения  отдельных категорий субъектов  в земельные правоотношения можно  считать отсутствие системности  и специального контроля за этим процессом. Этот факт может стать причиной негативных явлений в земельных отношениях.

   Так, особые правовые  условия приобретения прав на  земельные участки в ряде случаев  устанавливаются земельным законодательством  для граждан и для отдельных видов юридических лиц. Можно задать целый ряд вопросов законодателю, установившему для юридических лиц условия для их вхождения в те или иные правовые отношения по поводу земли. В частности, земельное законодательство категорически разделило все субъекты( включая и юридические лица) на тех, кому может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, а кому – нет. Данное право на землю может быть предоставлено, согласно ст. 20 ЗК РФ, только государственным и муниципальным учреждениям, казённым предприятиям, центрам исторического наследия РФ, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

    Замечу, что вряд  ли можно найти юридическое  объяснение приведённому законодательному  решению. Конечно, в данном  случае можно говорить о соотнесении  переоформления права на землю  с процессами приватизации государственного  и муниципального имущества, которые  осуществляются на основании  Федерального закона от 21 декабря  2001г. № 178-ФЗ « О приватизации  государственного и муниципального  имущества» также на возмездной  основе; можно говорить и о больших, занимаемых юридическими лицами, и о том, что для коммерческих организаций и отчасти для некоммерческих земля является основным ресурсом. Однако эти и другие объяснения, имеющие скорее политическую, чем юридическую основу, не отвечают на вопрос о границе, проведённой законодателем между субъектами переоформления прав на землю по признаку принадлежности их к физическим и юридическим лицам.

   Таким образом, можно сказать, что в земельном законодательстве права и обязанности субъектов при приобретении прав на землю создают условия для разной земельной правосубъектности граждан и юридических лиц. Но при этом нельзя сказать, что процесс закрепления норм, обеспечивающих особую правосубъектность разных участников земельных отношений, упорядочен и имеет продуманную основу. Как представляется, законодателю целесообразно в этом определиться. При установлении прав и обязанностей субъектов целесообразно учитывать общую правосубъектность публичных и частных субъектов, основанную на нормах базовых отраслей права, а также установленный правовой режим конкретных категорий и разрешённого использования земельных участков, права на которые субъекты приобретают. Эти два параметра могут дать основания для оценки примерного перечня потенциальных претендентов на использование земель конкретной категории, их возможностей в приобретении земли, основанных по крайней мере на общем интересе в использовании земли и их правосубъектности. А это, в свою очередь, может помочь составить модель взаимодействия участников отношений, которую целесообразно учесть при установлении особых прав и обязанностей в целях предотвращения негативных последствий этого взаимодействия.

   Российским земельным  законодательством установлены  разные объекты правового регулирования.  Статьёй 6 ЗК РФ определено, что  объектами земельных отношений  являются: земля как природный  объект и природный ресурс; земельные  участки; части земельных участков.

   Объектом земельных  отношений закон называет, помимо  частей земельного массива РФ, землю в целом как природный  объект и ресурс. В то же  время земля как таковая выступает  не только как объект экологической  охраны, но и в качестве объекта  прав.

   В законодательстве  не так редко категории»земля» и «земельный участок» употребляются как синонимы. Но это относится скорее к традиции, чем к принципиальному положению о том, что они тождественны.

   Таким образом, при регулировании земельных отношений нормами земельного законодательства подчёркивается, что в самом общем смысле объектом общественных отношений является земля – со всем набором качеств, присущих этому материальному явлению. В то же время при включении земли или её частей в правовые отношения требуется облечь их в определённую правовую форму, оставляя содержание (естественные свойства земли) неизменным.

   Если попытаться  обобщить подходы к конструированию  правовой формы земельного участка  как объекта земельного или  гражданского законодательства, то  нельзя не заметить границу.  Для гражданского законодательства  важно определить земельный участок  как индивидуально-определённую  вещь и объект оборота. Природные  свойства для определения правового  положения такого объекта если  и имеют значение, то вторичное. и это не может быть неверным, поскольку отношения оборота нуждаются в унификации объектов.

   Земельное законодательство, обращаясь в том числе и к отношениям оборота земли, при определении «идеи» объекта правового регулирования принципиально (ст. 1 ЗК РФ) требует одновременного внимания ко всем свойствам земли – как природного объекта. Указание на приоритет отношения к земле как природному объекту происходит из-за учёта того, что основное свойство земли состоит в том, что она является частью природной среды.

   Поэтому, думается, что отсутствуют основания для  утверждения о земле как недвижимости,⁶хотя отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками законодатель выделил в особый вид имущественных земельных отношений. Согласно п.3 ст.3 ЗК РФ, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

   Заметим также, что в перспективе законодателю еще предстоит обратить пристальное внимание на регулирование иных, кроме земельного участка, форм включения земли в правовые отношения. При этом, как правило, эти формы выполняют функцию обеспечения публичных интересов разного свойства.

Заключение Общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных участков и, если нормами земельного законодательства не установлено иное, всегда являются основанием выстраивания отношений между сторонами по приобретению или прекращению прав на землю. Гражданское законодательство справляется с обеспечением прав сторон или заключением договоров и иных сделок с землёй, обеспечением права собственности и иных прав на землю. Иными словами, в обеспечении стабильности отношений между конкретными участниками оборота земель гражданское законодательство играет важную роль. Тем более что способы обеспечения прав и исполнения обязанностей оказываются сходными или идентичными при вхождении лиц в любые имущественные отношения, что пожалуй, можно считать дополнительным условием их стабильности. Кроме того, общие нормы гражданского законодательства оказываются в основе обеспечения единого согласованного оборота всех видов имущества, помимо земли. Роль земельного законодательства может в данном случае оказаться в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота земель, в том числе предупреждения и ликвидации «провалов» рынка земли, обеспечения земельными ресурсами менее защищённых участников земельного рынка. Такое законодательство должно быть основано на исследовании состояния оборота и общем развитии земельных отношений в обществе и по своей сути может представлять интерес в виде совокупности взаимосвязанных специальных правовых норм, составляющих определённый механизм правового воздействия на те или иные виды отношений оборота земли.

   При этом законодательное  регулирование отношений по поводу  земли должно исходить из осознания  того, что земля как материальный  объект отношений сочетает в  себе сущностные экологические  качества, которые выражаются в  признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли  природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов.