Реформа социального страхования

Реформа социального страхования.

В комплексе происходящих в России социально-экономических  преобразований особое место занимает реформа социального страхования. Необходимость ее проведения вызвана  рядом причин, среди которых главная - переход к рыночной экономике. Он характеризуется, в частности, тем, что сокращаются бюджетные ассигнования в социальную сферу, уменьшаются  возможности граждан (особенно молодежи и женщин) в трудоустройстве, значительно  снижаются доходы социально уязвимых групп трудящихся, особенно пенсионеров, инвалидов, многодетных, появляются значительные по численности маргинальные слои.

С самого начала следует констатировать, что нынешние изменения в российской системе  социального страхования оказались  весьма тяжелыми и болезненными, И  это - в обстоятельствах, когда самый сложный участок реформационного пути в данной сфере еще не пройден. Трудности в значительной степени обусловливаются отставанием в концептуальном и правовом обеспечении этого среза реформ.

Социальное страхование и социальная помощь: их место и роль в рыночной экономике. Переход к ней существенно изменяет социально-экономическую среду, в которой формируется, развивается и воспроизводится трудовой потенциал. В общественное сознание возвращается понятие «социальный риск» (имеется в виду вероятность материальном необеспеченности трудящихся при утрате ими возможности участвовать в экономическом процессе). Причины и факторы социального риска зачастую носят объективный по отношению к отдельно взятому человеку характер: угрозы безработицы, потери трудоспособности из-за несчастного случая, болезни и т.д. В такого рода случаях ни обособленный, ни даже вошедший в какую-либо значительную группу трудящихся работник, едва ли в состоянии предотвратить негативные события.

Строго говоря, социальные риски появились у  нас не сегодня. Они существовали и в социалистическом обществе, но в значительно меньших масштабах. Централизованно-плановая система  стандартизировала благополучие людей, причем на уровне его минимума, но обеспечивала устойчивость условий общественной жизнедеятельности. Социалистическое государство, будучи основным работодателем и собственником средств производства, в принципе гарантировало экономическую, социальную стабильность, безопасность, несло ответственность за экономические и социальные риски. С развитием многообразия форм собственности картина стала иной, сфера государственного обеспечения и ее возможности сократились.

Возрастание степени  социального риска неоправданно рассматривать как неудачное  стечение обстоятельств; это закономерный, естественный в наших условиях процесс, своего рода «оборотная сторона» повышения экономической свободы. Отсюда несомненная необходимость создания таких механизмов и форм социальной защиты, которые были бы адекватны новым условиям в обществе, новому соотношению интересов работника, предприятия, государства и общества.

Осуществляющийся  в стране процесс реформирования лишает систему социального обеспечения  ее прежнего основного гаранта - стабильных поступлений из госбюджета. Бесплатные социальные услуги уходят в прошлое, вытесняясь платными. В основу формирующейся системы социальной защиты должны быть положены страховые методы. Их суть сводится к распределению материальной ответственности по компенсации и минимизации социальных рисков среди максимально возможного числа участников; иначе говоря, социальная защита приобретает форму организованной взаимопомощи.

В соответствии с классификацией основных причин потери заработка социальное страхование  делится на несколько видов (ветвей): от несчастных случаев, по болезни, старости, инвалидности, в связи с материнством, потерей кормильца и, наконец, безработицей.

Помимо характера  риска, при классификации видов  социального страхования учитывается  и способ его организации: на добровольных началах или в обязательном порядке. Между этими двумя основными  формами возможен ряд переходных, объединяемых так называемым условно-обязательным страхованием. Еще одна грань отличия состоит в том, что страхование может быть местным, т.е. распространяющимся лишь на определенную территорию, и общегосударственным.

Наряду с социальным страхованием существует и другая форма  социальной защиты -социальная помощь. В ее основе иные принципы организации. Практика страхования строится на прочной статистической базе, учете и анализе закономерностей того или иного вида риска, имеет своими важнейшими задачами его профилактику и снижение и распространяется прежде всего на экономически активное, занятое население (так как финансируется главным образом за счет его доходов). Программы же социальной помощи носят в основном компенсационный характер, нацелены на поддержку наиболее уязвимых слоев населения и финансируются преимущественно из бюджетных средств различного уровня. Кроме того, существенной особенностью страхования является самопомощь его участников, самоуправление страховой организации. Социальная помощь, напротив, несет на себе отпечаток попечительства, вспомоществования со всеми вытекающими отсюда особенностями прямого государственного управления.

Основную грань  между социальным страхованием и  социальной помощью, таким образом, можно свести к различию функции  и роли государства в организации  и деятельности этих институтов.

На нынешнем этапе  развития нашей страны весьма важным вопросом является построение рыночной модели социального страхования. Его  социалистическая модель характеризовалась  явным сходством с социальным обеспечением. Такая система имела  несомненные положительные черты, прежде всего здесь имеется в  виду то, что государство все функции  социальной защиты брало на себя, и  на этой основе достигалась стабильность функционирования. Но в, то, же время по самой природе своей она освобождала людей от личной ответственности за свое будущее. Государство (с помощью профсоюзов) собирало ресурсы и распределяло их в виде пособий и пенсий, получатель которых, хотел он того или нет, играл роль иждивенца. Поскольку такое положение было всеобщим, оно, естественно никак не могло способствовать заинтересованности трудящихся в повышении эффективности их участия в общественном производстве.

Социальное страхование  базируется на других подходах. Они  таковы, что государство устанавливает  лишь общие «правила игры», утверждает их в виде нормативных актов, регулирующих взаимоотношения трех социальных субъектов: работодателей, работников и государственных  органов. Страховые взносы аккумулируются в страховых фондах и расходуются  на строго определенные цели при наступлении  страховых случаев. Государство  вмешивается в деятельность самоуправляемых  фондов социального страхования  лишь в минимальной степени, сводящейся к контролю над соблюдением порядка  выплат из них.

Предпринимаемые в настоящее время попытки  перехода от модели социального обеспечения  к модели социального страхования  основаны на том, что он должен ориентироваться  на мировую и отечественную (до 1917 г.) практику. Это означает, что формирование системы социального страхования  связано с принципами последнего и должно опираться на теорию социальных рисков и актуарных расчетов, реализоваться  в совокупности автономных, самоуправляемых  товариществ.

В области организации  страхования рыночного типа стоят  две важнейшие задачи: 1) объективная  оценка, учет и анализ уровня и факторов риска для различных категорий  работников или отдельных профессиональных групп трудящихся; 2) справедливое распределение  ответственности за отдельные виды социального риска между субъектами социально-трудовых отношений. Приходится отметить, что общество во многом оказалось не готовым к осмыслению и решению этих задач.

Социальное страхование - перемены на марше. В процессе начавшихся в России реформ в автономные внебюджетные фонды выделились системы пенсионного обеспечения, социального страхования временной утраты трудоспособности, медицинского страхования и занятости. Их формирование в значительной степени способствовало смягчению последствий рыночной трансформации экономики. Следует, однако, отметить: нынешняя система социального страхования страховой по своей сути все еще не является. Она, в основном, все еще, как и прежде, выполняет функцию социального обеспечения (вспомоществования) со всеми вытекающими отсюда последствиями. Размер страховых взносов и сейчас не увязан с уровнем социального и профессионального риска, с объемом прав и гарантий страхователей и застрахованных, причем и те, и другие остаются отстраненными от участия в управлении фондами.

До сих пор  не получил законодательного оформления один из самых старых и распространенных в мире видов социального страхования - от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Далее, существующий порядок сбора, аккумуляции страховых  взносов и централизованного  государственного распределения, образовавшихся из них средств делает неявной связь между страховыми случаями, которые охватываются социальным страхованием (болезнь, несчастные случаи на производстве, льготные пенсии за работу во вредных условиях труда и т.д.), взносами работодателей (предприятий) и получением застрахованными пособий, пенсий, медицинской помощи.

Не достигли надлежащего  развития институты (государственные, профсоюзные, страховые, общественные), которые могли бы эффективно осуществлять оценку социальных и профессиональных рисков, информационно-статистическое и кадровое обеспечение системы  социального страхования. Активизация  работы в этом направлении тем  более актуальна потому, что существенное отставание в развитии страховых  механизмов происходит в условиях все  более ощутимого нарастания негативных тенденций. Резко понизился уровень социальной защиты работников (и членов их семей), отчетливо обозначилась неготовность системы страхования погасить и компенсировать вполне очевидные издержки перевода народного хозяйства на рыночные рельсы: реально помочь тем, кто лишился работы (а ведь пик безработицы еще впереди), противостоять отрицательным тенденциям в воспроизводстве населения (нарастающая смертность при падении рождаемости, увеличение заболеваемости и т.п.), расширению масштабов бедности. Приведу в данной связи лишь несколько фактов. Реальное содержание среднего размера пенсий по старости в 1994 г. в сравнении с 1987 г., снизилось в четыре раза; средняя величина пособий по безработице составляет всего около 12% от средней заработной платы, резко ухудшилось качество медицинской помощи; в два-три раза меньше контингент попадающих в санатории и профилактории, в 5- 8 раз снизилась численность детей, выезжающих в оздоровительные лагеря.

Из ряда причин существенного отставания в проведении реформ в системе социального  страхования отмечу три.

Во-первых, реформирование этой системы проводится без должной увязки с государственной социальной политикой. В стране до сих пор не сформирована идеология перемен в области социального страхования. Разработчики соответствующих законопроектов видят свою задачу в решении лишь частных вопросов. В отличие от большинства развитых западных стран и ряда стран СНГ в России отсутствуют Основы законодательства о социальном страховании.

Во-вторых, упускается из виду, что рассматриваемая система - один из важнейших механизмов регулирования в социально-трудовой сфере, основанного на взаимодействии трех социальных субъектов (работодателей, работников и государства). Как свидетельствует мировой опыт, социальное страхование позволяет каждому из этих субъектов проявить в достаточно очевидной форме свою ответственность и реализовать широкую гамму обязанностей. У нас же на сегодня ни один из субъектов страхования не играет адекватной его природе роли и не обеспечивает выполнение присущих только ему функций. Так, работодатели и работники до сих пор не допускаются к управлению фондами. В конечном итоге это подрывает социальную защиту трудящихся, не удовлетворяет минимальные потребности в ней, хотя на работодателей и ложится непомерно тяжкое бремя совокупных платежей по страхованию. Для сравнения: в большинстве развитых стран с рыночной экономикой суммарный взнос работодателей по всем видам социального страхования составляет 20-25% от фонда оплаты труда, в России же - 39%.

Что же касается государства, то оно уклоняется от ответственности  за создание и регулирование правового  поля социального страхования, проявляет  себя как недисциплинированный и  постоянно нарушающий «правила игры»  партнер (хронический должник взносов  в Пенсионный фонд, нерадивый распорядитель  средств Фонда занятости и  Фонда медицинского страхования). Такое  поведение государства превращает систему социального страхования  из механизма обеспечения согласия в обществе в механизм социального  напряжения.

В-третьих, неупорядоченной и нескоординированной остается финансовая сфера социального страхования. Не обоснованы размеры страховых взносов по каждому его виду, не определены принципы распределения нагрузки страховых платежей между работодателями, работниками и государством. Страховые платежи сохраняют налоговый характер, но при этом отсутствуют действенные механизмы контроля за сбором и расходованием страховых средств. При ныне действующем порядке взимания страховых взносов налицо значительный разрыв между их уплачиваемым страхователями размером и уровнем выплат застрахованным, что, понятно, вызывает нарекания, и вполне справедливые. Между тем в мировой практике такие проблемы давно решены. Обязательные страховые взносы начисляются на заработную плату, ограниченную верхним пределом. С той же ее суммы, которая превышает этот предел, взносы не взимаются.

Практически все  наши страховые фонды ставят вопрос о недостаточности нынешних размеров страховых взносов - и это при том, что они, как уже было показано, в процентном отношении к фонду оплаты труда в полтора- два раза выше для предприятий, чем в странах

Запада, и вдвое  больше, чем были у нас же до 1990 г. Парадокс: при таком бурном росте  страховых взносов уровень социальной защиты по большинству составляющих снизился в два-три раза.

Расходованию  средств из страховых фондов явно не хватает «прозрачности»; во многом это связывается с нежеланием государства проводить принцип  их самоуправляемости, при котором  основную роль призваны играть работодатели и работники.

Еще раз стоит  отметить: названные здесь проблемы не исчерпывают причин, вызывающих серьезные недостатки в реформировании социального страхования, из всего  комплекса причин здесь перечислены  лишь основные.

Экономика, социальная политика и  социальное страхование. Социальная политика нашего государства не может сейчас не исходить из того, что трудящиеся России, да и все ее население, не имеют необходимой социальной защищенности. Это относится и к возможностям противостояния эксплуатации работодателями (как новыми частными хозяевами, так и основным работодателем - государством), и к оплате труда, которая не позволяет большей части работников достичь хотя бы прожиточного минимума, и к нищенскому уровню пенсий, стипендий и пособий, и к условиям труда (для большинства занятых в материальном производстве они характеризуются как вредные), и к приходящим в упадок системам здравоохранения и образования за общественный счет.

Все это позволяет  говорить о существовании конфликта между трудом и государством. В настоящее время он не только не слабеет, а напротив, усугубляется. Его разрешение предполагает верную оценку роли государства в жизни современного общества. В условиях становления рынка и смешанной экономики выполняемые государством распорядительные функции на одних направлениях должны «сжиматься», на других же, напротив, усиливаться. Так, наряду с сохранением в жестко ограниченных рамках функций контроля и принуждения, теперь необходимо выдвинуть на первый план функции защиты прав человека, экономических свобод личности и помощи социально незащищенным категориям населения. При этом и в функциях, по которым на первый взгляд намечается «отход» государства, его роль не умаляется. Более того, она становится в определенном смысле даже более значительной, что воплощается в эффективном и всесторонне обоснованном нормотворчестве. Оно теперь призвано развивать различные общественные институты, опирающиеся на саморегулирование, взаимопомощь и солидную поддержку тех или иных социальных групп трудящихся: на товарищества социального страхования, организации по защите от профессиональных рисков, земские организации и другие местные, трудовые и региональные органы самоуправления, взаимопомощи и солидарности.

Выше проводились  некоторые сравнения состояния  дел в рассматриваемой области  в России и в западных странах  с развитой рыночной экономикой, и  это небесполезно для определения  курса и конкретных мер социальной политики. Вместе с тем было бы ошибочно полагать, что она должна строиться  по аналогии с имеющимся зарубежным опытом. Такая ориентация неприемлема  не только в связи с серьезными различиями в реальном социально-экономическом положении, но и потому, что недопустимо игнорировать исторически сложившуюся специфику нашей страны. Социальная политика России должна опираться на национальные понятия о социальной защите (общинность, соборность, ответственность за свою семью, помощь ближнему). Это нисколько не мешает тому, чтобы принять и ратифицировать базовые Конвенции МОТ, относящиеся к данной сфере.

Социальная политика российского государства должна быть пронизана идеями равенства, всеобщности  охвата и доступности для всех слоев населения национальных систем образования, здравоохранения, социального  страхования. Идеи солидарности в обществе должны реализовываться в финансовой поддержке пенсионеров, инвалидов, имеющих низкие доходы семей с  детьми, тех, кто не по своей вине утратил трудоспособность и не в  состоянии в достаточной степени  позаботиться о себе. Именно такая политика отвечает сути социального государства. Что касается трудоспособного населения, то государство должно проявлять свою заботу о нем в формах, которые бы обеспечивали личную ответственность каждого, не ставя в характерное для тоталитарных государств унизительное положение получателей помощи.

Таким образом, социальная политика государства призвана дополнять принцип индивидуальной ответственности принципом солидарности. В частности, федеральные и региональные органы власти должны направлять свои усилия на поддержку социальных групп, способных создавать необходимые структуры социального страхования, взаимопомощи и защиты. Эти группы могут быть представлены профессиональными структурами, местными общинами, кооперативами, религиозными организациями, общественными объединениями или другими, конкретно для этой цели созданными, организациями.

Политику государства  по развитию социального страхования  следует рассматривать в едином контексте с его экономической  и финансовой политикой. Требуются  скоординированные и целенаправленные действия по повышению общего прожиточного уровня. Это предполагает сочетание  ускорения экономического роста  с эффективно действующей системой мер по налогообложению доходов, с контролем над ценами на товары, входящие в «корзину физиологического минимума» (либо с субсидиями на их покупку). Эти меры входят в круг важнейших стратегических задач  обеспечения экономической и  социальной стабильности в обществе. Надо также подчеркнуть их взаимосвязанность. Ведь даже скромный экономический рост создает благоприятные предпосылки  для расширения базы налогов и  взносов в фонды социального  страхования, способствует снижению уровня безработицы и расширяет доступ к системам социальной помощи. В  то же время социальный мир в обществе, стабильные и доброжелательные отношения  между наемными работниками и  работодателями, достигаемые в существенной мере с помощью системы социального  страхования, правомерно, наряду с трудом и капиталом, рассматривать в  качестве еще одного, третьего, производственного  фактора. Развитые системы социального  страхования способны оказывать  положительное влияние на состояние  экономики и социальное положение  трудящихся посредством рационального  перераспределения доходов, активного  стимулирования сбережений населения, увеличения его покупательной способности.

Стратегия и тактика предстоящих  реформ. Программа действий, направленных на совершенствование системы социального страхования, основывается на том, что в современных условиях в России необходимо сформировать рыночную модель этой системы, в законодательном плане четко определить и, соответственно, разграничить ответственность - прежде всего финансовую - между работодателями, работниками и государством.

Оправданно, по моему  убеждению, назвать в качестве первоочередных следующие меры государственной социальной политики по реформированию системы социального страхования.

1. Разработка  методологии формирования и функционирования  системы социального страхования.  За основу здесь надо принять  теорию социальных и профессиональных  рисков, методы актуарных расчетов.

2. Расширение  и углубление сферы действия  социального страхования, включая  не только компенсацию утраты  доходов в форме выплат, но  и, причем прежде всего, предоставление застрахованным профилактических услуг и разработку реабилитационных мероприятий.

3. Воссоздание  обязательного социального страхования  от несчастных случаев на производстве И профессиональных заболеваний. Система социальной защиты от профессиональных рисков (рисков утраты трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) сейчас крайне несовершенна. В значительной мере это связано с ее не страховым характером и законодательно закрепленным порядком, по которому предприятие непосредственно возмещает ущерб пострадавшим.

4. Уточнение функций  фондов социального страхования  и обязательного медицинского  страхования. В данной связи  надо отметить необходимость  введения обязательных платежей  из заработной платы (доходов)  лиц, застрахованных по случаю  временной нетрудоспособности, на  паритетных началах с работодателями, а также частичной оплаты этими  лицами медицинских услуг. Такие  нововведения будут стимулировать  заботу работников о своем  здоровье. Еще замечу, что «Фонд  социального страхования» хорошо  бы переименовать: этим термином, воспринимаемым буквально, охватывается  вся система социального страхования,  а не только та ее область,  что фактически «подведомственна»  фонду.

5. Формирование  Федеральной целевой программы  по социальному страхованию на 1996--1997 г. и организационно-правовое  обеспечение ее выполнения.

6. Разработка и принятие еще в 1995 г. Основ законодательства Российской Федерации о системе социального страхования, в которых обосновывались бы размеры страховых взносов по всем видам социального страхования (пенсионного, медицинского, по болезни, безработице) на ближайшие пять лет при справедливом распределении финансового бремени между работодателями, работниками и государством, что способствует достижению социального согласия и его дальнейшему поддержанию.

7. Включение в проект Основ законодательства РФ о системе социального страхования положения о создании автономной системы социального страхования от несчастных случаев на производстве и страховании льготных пенсий за работу во вредных условиях труда.

8. Включение в  проект Основ законодательства  РФ о системе социального страхования  и в Генеральное соглашение  на 1996 г. мер по усилению «прозрачности»  и самоуправляемости фондов социального  страхования, - путем передачи функций  контроля за оперативным управлением всеми видами социального страхования основным субъектам: страхователям (полномочным объединениям предпринимателей) и застрахованным (наиболее представительным профсоюзам).

9. Разработка, при  подготовке проекта Генерального  соглашения на 1996 г., концепции и  пакета законодательных актов  (с участием представителей предпринимателей  и трудящихся) по проведению реформы  льготного пенсионного обеспечения.

Конечно, в условиях коренной ломки экономической модели хозяйствования реформу системы  социального страхования проводить  трудно вдвойне. Сложившиеся в сознании населения стереотипы по поводу социального  страхования как не требующего усилий самих трудящихся объекта забот  государства и профсоюзов затрудняют выработку новых подходов и, тем  более, их реализацию. Требуется широкая разъяснительная работа в обществе (с охватом и управленческого аппарата всех уровней), показывающая природу и формы социального страхования, мобилизующая на повышение ответственности работников, на осознание того факта, что успешное осуществление всех социально-экономических реформ возможно лишь при достижении общественного согласия по уровню и способам социальной защиты работников и членов их семей.

Отвечающее современным  условиям России социальное страхование  должно стать одним из важнейших  механизмов развития и регулирования  социальных процессов, предназначенным  не только для компенсации издержек перехода к рыночной экономике, но и  для ее укрепления, придания ей социально ориентированного характера.