Роль и значение бюджетного планирования

ВВЕДЕНИЕ

Бюджет и государственная бюджетная  система в целом являются совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения ВНП и национального дохода. Бюджет активно воздействует на все стадии воспроизводства, поэтому развитие и совершенствование бюджета следует рассматривать, прежде всего, на основе развития и совершенствования экономических отношений, которые выступают в количественной и качественной формах доходов и расходов.

Бюджет - важная предпосылка  и средство осуществления воспроизводственного процесса. С его помощью создаются  условия для реализации социальных программ, обеспечения сохранности  окружающей среды, стимулирования научно-технического прогресса, поддержания обороноспособности, выполнения иных государственных функций. Соответственно, нормальное функционирование хозяйственного механизма невозможно без совершенствования бюджетных  отношений, без последовательного  проведения научно разработанной бюджетной  политики, без наличия эффективной  системы управления бюджетным процессом.

Определение сущности, роли и места бюджета в системе  воспроизводства служит основным методологическим пунктом развития теории бюджетного планирования и использования ее результатов в создании и совершенствовании бюджетной системы. Сущность бюджета нельзя рассматривать вне конкретных экономических условий, поскольку она зависит от системы производственных отношений, того или иного способа производства и определяется ею.

Бюджет является не только единственным плановым документом, утверждаемым в качестве закона, но и основой, вокруг которой организуется система финансового хозяйства в целом, финансовое планирование и прогнозирование на основе единой финансовой политики государства.

Республика Казахстан  является унитарным государством, следовательно, для нее характерна двухуровневая бюджетная система, включающая республиканский бюджет и местные бюджеты.

Определение экономической сущности бюджета помогает понять его роль и значение в условиях перехода к  рынку. Взаимоотношения предприятий  и организаций с бюджетом в  этих условиях представляют собой постоянно обновляющий процесс. Экономическая сущность бюджета является отправным методологическим пунктом в совершенствовании бюджетного планирования, более полном использовании особенностей его доходов и расходов в современных условиях.

1.1 Экономическая сущность  и роль государственного бюджета.

В огромном многообразии финансовых связей можно выделить обособленные сферы, отличающиеся отдельными общими чертами. Так, особую область стоимостного распределения валового общественного продукта образуют финансовые отношения, складывающиеся у государства с предприятиями, организациями, учреждениями и населением. Этим отношениям присуще то общее, что возникают они в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, и связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общественных потребностей. Данная совокупность финансовых отношений составляет экономическое содержание понятия, носящего название государственный бюджет.

Государственный бюджет как совокупность экономических отношений имеет объективный характер. Его существование в качестве самостоятельной сферы распределения объективно предопределено самим общественным производством, развитие которого нуждается в соответствующих централизованных ресурсах. Централизация денежных средств необходима для организации бесперебойного кругооборота в масштабах всего народного хозяйства для обеспечения функционирования экономики в целом. Существование специфической бюджетной сферы стоимостного распределения обусловлено также природой и функциями государства. Государство нуждается в централизованных средствах для финансирования приоритетных отраслей, для проведения социально-культурных мероприятий в масштабах всего общества, решения задач оборонного характера, покрытия общих издержек государственного управления. Таким образом, существование государственного бюджета отнюдь не результат субъективного желания (воли) людей, а объективная необходимость, обусловленная потребностями расширенного воспроизводства, природой и функциями государства.

На современном этапе развития экономики централизованные финансовые ресурсы позволяют государству обеспечивать необходимые темпы и пропорции общественного производства, добиваться совершенствования его отраслевой и территориальной структуры, формировать в необходимых размерах средства для первоочередных программ развития отраслей экономики, проводить крупные социальные преобразования. Благодаря финансовой централизации денежные средства сосредоточиваются на решающих участках экономического и социального развития, подготавливая условия для успешной реализации экономической и социальной политики государства.

Таким образом, как особая часть стоимостного распределения государственный бюджет выполняет специфическое общественное назначение - служит удовлетворению общегосударственных потребностей. Являясь экономической формой существования объективных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное той части общественного продукта и национального дохода, которая прошла известные стадии стоимостного распределения и поступила государству для удовлетворения потребностей по расширенному воспроизводству, социально-культурному обслуживанию населения, обороне и управлению. Формирование и использование бюджетного фонда выражает процесс движения стоимости в связи с ее распределением и перераспределением.

Как экономическая категория государственный бюджет выражает денежные отношения, возникающие между государством и другими участниками общественного производства в процессе распределения и перераспределения стоимости общественного продукта путем образования централизованного фонда денежных средств государства и его использования на цели расширенного воспроизводства и удовлетворения общественных потребностей. Государственный бюджет как экономическая категория выполняет функции, соответствующие категории финансов в целом, - распределительную и контрольную. Действие данных функций определяется рассмотренной спецификой бюджетных отношений.

Бюджет воздействует на экономику  через бюджетный механизм. В этом проявляется роль бюджета как инструмента влияния на экономику в целом. Бюджетный механизм - это совокупность форм и методов образования и использования централизованного фонда денежных средств государства. Регулирование экономики осуществляется путем установления количественных размеров централизованного фонда денежных средств, регламентации форм и методов его образования и использования, перераспределения финансовых ресурсов в процессе исполнения бюджета.

Государственный бюджет, как и любая другая экономическая категория, выражает производственные отношения и имеет соответствующее им материально-вещественное воплощение: бюджетные отношения материализуются (овеществляются) в централизованном фонде денежных средств государства - в бюджетном фонде. В результате этого реальные экономические (распределительные) процессы, происходящие в обществе, получают свое выражение в потоках мобилизуемых и используемых государством денежных средств. Бюджетный фонд -- это объективно обусловленная экономическая форма движения той части общественного продукта и национального дохода, которая прошла известные стадии стоимостного распределения и поступила государству для удовлетворения потребностей по расширенному воспроизводству, социально-культурному обслуживанию населения, обороне и управлению. Формирование и использование бюджетного фонда выражает процесс движения стоимости в связи с ее распределением и перераспределением.

Роль государственного бюджета в общественном воспроизводстве определяется в первую очередь тем, что с помощью государственного бюджета распределяется и перераспределяется около 30% национального дохода и от 10 до 15% валового общественного продукта (расходная часть). Он распределяет денежные средства между различными отраслями народного хозяйства, секторами производства, сферами общественной деятельности, экономическими районами и территориями страны.

Государственный бюджет активно воздействует на экономику в целом, так как он выступает в качестве бюджета всего народного хозяйства. Большую роль играет государственный бюджет в сфере материального производства, выступая в качестве стимулятора его роста. Средства бюджета используются для обеспечения как индивидуального (в рамках отдельных предприятий), так и общественного (в масштабе всего народного хозяйства) кругооборота фондов. Бюджетное финансирование капитальных вложений и оборотных средств на действующих и вновь вводимых предприятиях, обеспечение операционных и других расходов позволяет бюджету включаться в индивидуальный кругооборот фондов на отдельных предприятиях, способствуя его бесперебойности и равномерности.

Бюджетные ассигнования в непроизводственной сфере являются основным источником ее функционирования и дальнейшего  развития. Основная часть учреждений и организаций этой сферы не имеет собственных источников доходов и находится на бюджетном финансировании. Расходы государства на просвещение и здравоохранение, социальное обеспечение, науку, культуру и искусство являются той финансовой базой, без которой невозможно проведение социально-культурных мероприятий общегосударственного масштаба. Большое значение имеет бюджет в формировании рациональной структуры отраслей непроизводственной сферы. Обеспечивая финансовыми ресурсами функционирование непроизводственной сферы, государство через бюджет может формировать окончательные размеры фонда потребления, влиять на территориальные пропорции в его использовании.

1.2 Основы бюджетного  планирования.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное планирование и регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Содержание  бюджетного планирования включает также  вопросы теории и методологии составления бюджетов и других финансовых планов. К бюджетному планированию относится не только составление бюджета по всем звеньям бюджетной системы, но и его исполнение.

Кругооборот внутреннего  валового продукта совершается в  материально-вещественной и стоимостной  форме. В ходе оборота валового продукта в стоимостной форме возникают  финансовые отношения по поводу создания, распределения, перераспределения  и потребления финансовых ресурсов. Управление процессами создания, распределения, перераспределения и потребления  финансовых ресурсов осуществляется с  помощью финансового планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря финансовому  планированию обеспечивается сбалансированность народнохозяйственных, межотраслевых  пропорций, определяются пути рационального  использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Финансовое планирование на общегосударственном и территориальных  уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с  материальными и трудовыми балансами  в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации  и управления финансами в конкретном звене управления. Со сводным финансовым планированием тесно связано  бюджетное планирование.

Важнейшее условие успешного  ведения хозяйства - постоянное совершенствование  методов его управления. Управлять - значит предвидеть. В связи с  этим возрастает роль перспективного планирования, а значит и научного прогнозирования. Прогнозирование  параметров натуральных показателей  должно сопровождаться прогнозом финансовых ресурсов, так как невозможно качественное прогнозирование развития хозяйства  без учета перспективы роста  этих ресурсов.

В отличие от сводного финансового  планирования осуществляемого, как  правило, на более длительный период, бюджетное планирование является адресным и рассчитано на бюджетный период. Но так как основная подавляющая  часть показателей сводного финансового  баланса включает ряд бюджетных  показателей, то при составлении  перспективного сводного финансового  баланса необходимо проводить прогнозные расчеты основных бюджетных показателей.

Под прогнозом развития бюджета  подразумевается комплекс вероятностных  оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.

Цель бюджетного планирования - на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических  условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные  пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов  такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных  мер в финансовой политике государства.

Перед бюджетным планированием  выдвигаются следующие основные задачи:

• установление общего объема финансовых ресурсов и их распределение по отдельным направлениям, национально-государственным и административным образованиям РК, выявление размеров направления собственных ресурсов хозяйства;
• организация работы по мобилизации денежных накоплений и других финансовых ресурсов государства, финансовому обеспечению развития экономики, науки и социальной сферы;
• осуществление финансового контроля за ходом выполнения бюджета.

Финансово-бюджетное планирование является сравнительно молодой отраслью финансовой науки. Ее развитие было связано  с необходимостью составления сводных  финансовых балансов на перспективу.

Методология прогнозирования  территориальных бюджетов впервые  была разработана и апробирована Т.Е. Поляком в ходе подготовки и  реализации комплексных планов экономического и социального развития административно-территориальных  единиц. Проблемы территориального бюджетного прогнозирования отражены также  в работах С.К. Битокова, Н.М. Дементьевой, Т. Т. Тулебаева.

При разработке прогноза развития бюджета могут быть использованы различные методы.

1) Метод экстраполяции,  т. е. составление перспективы  исходя из практики предшествующих  периодов. Однако этот метод пригоден  для прогнозирования лишь некоторых  статей расходов и доходов  бюджета, имеющих более или  менее стабильный характер.

2) Метод экспертных оценок, т. е. прогноз, строящийся на  базе оценок, сделанных и обоснованных  компетентными специалистами в  отдельных отраслях науки и  народного хозяйства, также не  лишен недостатков, поскольку  имеет элемент субъективизма.

3) Применение этих двух  методов одновременно; при этом  используются как объективные  тенденции развития, так и мнения  экспертов.

Одним из способов экстраполяции  основных финансовых закономерностей  могут быть линии регрессии, надежность которых повышается при построении многошаговых корреляционных моделей, ставящих прогнозируемые бюджетные  показатели в зависимость от нескольких переменных. Поэтому работу над бюджетным  прогнозом следует начать с выявления  и изучения факторов (переменных величин), влияющих на формирование бюджета. К  таким факторам следует отнести  развитие производительных сил страны и наличие общегосударственных  финансовых ресурсов, демографические  изменения, развитие отраслей хозяйства  и др.

Основными принципами планирования бюджета являются:

- принцип преемственности  - планирование бюджета с соблюдением  направлений среднесрочной фискальной  политики, принятых за основу  в предыдущий период, с учетом  результатов исполнения бюджета  истекшего и текущего финансовых  годов;

- принцип приоритетности - планирование бюджета с соблюдением  приоритетных направлений социально-экономического  развития на предстоящий среднесрочный  период;

 - принцип обоснованности - планирование бюджета на основе нормативных правовых актов и других документов, определяющих необходимость включения в проект бюджета тех или иных поступлений или расходов и обоснованность их объемов.

2. Бюджетный процесс и его этапы.

Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов  государственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению  и исполнению соответствующих бюджетов, а также составлению и утверждению  отчета об его исполнении. Срок действия утвержденного бюджета называется бюджетным годом; в нашей стране он определен в двенадцать месяцев  и совпадает с календарным  годом (с первого января по тридцать первое декабря). В основе бюджетного процесса лежат принципы, характерные  для бюджетного устройства Республики Казахстан: единства, полноты, реальности, гласности, достоверности, адресности, самостоятельности всех бюджетов.  Вместе с тем для бюджетного процесса характерны и некоторые другие принципы. Так, распределение полномочий в  бюджетном процессе основано на принципе разграничения компетенции между  органами представительной и исполнительной властей. В соответствии с этим принципом  составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов  исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением  бюджетов к функциям органов представительной власти. Всем без исключения стадиям  бюджетного процесса свойственен принцип  специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов  бюджетной системы по источникам, а расходов - по целевому их направлению. Принцип специализации бюджетных  показателей реализуется через  бюджетную классификацию, систематизированную  группировку доходов и расходов бюджетов по однородным признакам. Бюджетная  классификация оформляется специальным  юридическим актом. Для бюджетного процесса характерен и принцип ежегодности, выражающийся ежегодном повторении его стадий. Разработка и принятие бюджетов на больший или меньший  период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюджетного процесса, так как годовые бюджеты  принимаются в любом случае.

1. Участники бюджетного процесса.

В соответствии с Бюджетным  кодексом Республики Казахстан бюджетный  процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов  государственной власти, органов  местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению  и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных  внебюджетных фондов, утверждению и  исполнению бюджетов и бюджетов государственных  внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Участниками бюджетного процесса являются:

- Президент РК;

- Органы законодательной  (представительной) власти;

- Органы исполнительной  власти;

- Органы денежно - кредитного  регулирования;

- Органы государственного  финансового контроля;

- Государственные внебюджетные  фонды;

- Иные органы, на которые  возложены бюджетные, налоговые  и иные полномочия;

- Бюджетные учреждения;

- Государственные  предприятия,  другие получатели бюджетных  средств;

- Кредитные организации,  осуществляющие отдельные операции  со средствами бюджетов.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на республиканском уровне, являются:

- Президент РК;

- Парламент РК;

- Правительство РК;

- Министерство финансов  РК;

- Органы, осуществляющие  сбор доходов бюджета;

- Национальный Банк Республики  Казахстан;

- Государственные внебюджетные  фонды;

- Иные органы.

В систему органов,  обладающих бюджетными полномочиями, входят:

1. финансовые органы, определяемые  указом Президента страны;

2. органы денежно - кредитного регулирования, т. е. Национальный Банк РК;

3. органы государственного  финансового контроля, к которым  относятся:

- контрольные и финансовые  органы исполнительной власти;

- контрольные органы законодательных  органов субъектов Республики  Казахстан и представительных  органов местного самоуправления.

Бюджетные полномочия законодательных  органов включают рассмотрение и  утверждение бюджетов и отчетов  об их исполнении, осуществление последующего контроля за исполнением бюджетов, формирование и определение правового  статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы и иные полномочия.                                                                                                  Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления связаны:

- с составлением проекта  бюджета;

- с внесением его с  необходимыми документами и материалами  на утверждение на утверждение  законодательного органа;

- с исполнением бюджета;

- с управлением государственным   долгом;

- с ведомственным контролем  за исполнением бюджета;

- с представлением отчета  об исполнении бюджета с другими  полномочиями.

Бюджетные полномочия Национального  Банка Республики Казахстан направлены: на совместную с Правительством страны разработку и представление на рассмотрение Правительства основных направлений  денежно - кредитной политики; на обслуживание счетов бюджетов; на осуществление  функций генерального агента по государственным  ценным бумагам Республики Казахстан.

Кредитные организации могут  привлекаться для осуществления  операций по предоставлению средств  бюджета на возвратной основе. Они  могут обслуживать счета бюджетов, то есть выполнять некоторые функции  Национального Банка РК, только в  случае отсутствия учреждений Национального  Банка Казахстана на соответствующей  территории или невозможности выполнения ими этих функций. Главным распорядителем средств Национального Фонда  является орган государственной  власти Республики Казахстан, имеющий  право распределять средства государственного бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов государственного бюджета. Главным  распорядителем средств бюджета  субъекта Республики Казахстан, средств  местного бюджета является орган  государственной власти субъекта Республики Казахстан, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право  распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и  получателям средств бюджета  субъекта Республики Казахстан, средств  местного бюджета, определенные ведомственной  классификацией расходов соответствующего бюджета. Полномочия главных распорядителей предусмотрены Бюджетным Кодексом Республики Казахстан.                                                                                                         Помимо понятия главного распорядителя  бюджетных средств, Бюджетный Кодекс Республики Казахстан ввел понятие  “распорядитель бюджетных средств”, к которому относится орган государственной  власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные  средства по подведомственным получателям  бюджетных средств.

2.2 Составление  проектов бюджетов.

Следующий этап бюджетного планирования - процесс составления  проекта бюджета. Главная задача разработки проекта бюджета - определение  объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового  обеспечения функций, возложенных  на органы государственной власти и  органы местного самоуправления, и  мероприятий, предусмотренных прогнозом  экономического и социального развития государства и территории.                                                                                                               Составление проекта бюджета  является прерогативой Правительства  Республики Казахстан. По их поручению  проект бюджета разрабатывается  Министерством финансов РК. Главным  источником информации для составления  проекта бюджета служит прогноз  социально-экономического развития государства, который в свою очередь разрабатывается  на основе данных экономического и  социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый  год и других показателей. При  разработке проекта бюджета учитываются  также основные положения финансово-бюджетной  политики, принятой на соответствующий  плановый период.

                                                                                                                                  Проект государственного бюджета  разрабатывается Министерством  финансов РК по поручению Правительства  РК. Работа над проектом бюджета  начинается за двенадцать месяцев  до начала планируемого года.

В задачу Министерства финансов входит разработка:

• проекта государственного бюджета;
• проектировок основных показателей государственного бюджета на среднесрочную перспективу, которые разрабатываются на базе среднесрочной программы Правительства Республики Казахстан, среднесрочного прогноза социально-экономического развития Казахстана и сводного финансового баланса;
• проекта государственного закона о государственном бюджете на планируемый год.

На первой стадии формирования проекта бюджета государственными  органами исполнительной власти разрабатываются  сценарные условия экономического и социального развития на планируемый  год, и которых отражены главные  макроэкономические показатели и материалы  для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального  развития страны. После одобрения Правительством РК этих сценарных условий Министерство финансов РК разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов государственного бюджета на среднесрочную перспективу. Кроме того, рассматриваются предложения о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу. Все эти материалы и расчеты направляются на рассмотрение Правительства РК. После их принятия Правительством они должны быть представлены в Парламент РК.                      .                                                                                                                     Затем Министерство финансов РК направляет основные характеристики по доходам и расходам государственного бюджета, государственным органам исполнительной власти на плановый год.

На второй стадии разработки государственного бюджета государственными органами исполнительной власти производится распределение предельных объемов  бюджетных средств по показателям  бюджетной классификации, а также  адресное распределение финансовых ресурсов между главными распорядителями  бюджетных средств. При этом Министерство экономики РК определяет государственные  целевые программы, подлежащие финансированию, и согласовывает объемы их финансирования в плановом году и в среднесрочной  перспективе. Для проведения работы по составлению проекта бюджета в Министерстве финансов РК используются материалы, расчеты и обоснования, поступающие от  министерств и ведомств Республики Казахстан. Эти материалы сначала анализируются специалистами, закрепленными за соответствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты показателей финансовых планов министерств, бюджетов территорий, выявляются возможности мобилизаций дополнительных доходов и экономии расходов. Затем расчеты с внесенными поправками рассматриваются у руководителей департаментов Министерства, а затем направляются в бюджетный департамент, который рассматривает представленные расчеты. Вносит в них в случае необходимости поправки и направляет на решение руководства Министерства финансов РК.                                                                                                      В случае если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение Межведомственной правительственной комиссии.                           После согласования всех бюджетных расчетов бюджетный департамент Министерства финансов РК составляет окончательный проект государственного бюджета, который представляется в Правительство Республики Казахстан.