Система государственного контроля за использованием земель

    Контроль  за рациональным использованием и охраной  земель является одним из традиционных инструментов земельного законодательства. Земельным кодексом Российской Федерации  установлены следующие виды земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный, производственный.  

      Государственный земельный контроль  является наиболее эффективным  исходя из перечня полномочий. За последние годы система  государственного земельного контроля  претерпевала значительные преобразования.

    В соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Росреестру переданы полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости), а Роснедвижимость упразднена с 1 марта 2009 г.  Полномочия по государственному земельному контролю в настоящее время возложены на Росреестр и ее территориальные органы.

    Должностные лица и специалисты Росреестра и  ее территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном  контроле".

    Утвержденное  указанным Постановлением Правительства  РФ Положение устанавливает порядок  осуществления государственного земельного контроля Федеральной службой государственной  регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору  в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.

    Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями  независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

    Уполномоченные  органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют  в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

    Росреестр и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

    а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия  земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования  земельных участков без оформленных  на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

    б) порядка переуступки права пользования  землей;

    в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

    г) выполнения требований о наличии  и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

    д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

    е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области  земельных отношений;

    ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования  и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности. 
 

    Государственные инспекторы по использованию и охране земель Росреестра имеют право:

    а) запрашивать в соответствии со своей  компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

    б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля;

    в) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также  предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

    Предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства выдаются в случае выявления следующих  нарушений требований земельного законодательства:

    использование земельного участка без оформленных  в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю (ст. 26 ЗК РФ), если отсутствует возможность привлечения правонарушителя по ст. 7.1 КоАП РФ;

    использование земельного участка не в соответствии с его разрешенным использованием, установленным в правоустанавливающих документах (ст. 42 ЗК РФ);

    невыполнение  требований по сохранности межевых  знаков границ земельных участков (ст. 42 ЗК РФ).

    В остальных случаях предписания  по вопросам соблюдения земельного законодательства выдаются одновременно с вынесением постановления о назначении административного наказания.

    В случаях, предусмотренных ст. 54 ЗК РФ, одновременно с наложением административного  взыскания должностным лицом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о возможном принудительном прекращении прав на землю за допущенное земельное правонарушение с уведомлением об этом соответствующих органов, осуществляющих предоставление земельных участков;

    г) составлять протоколы в порядке, установленном законодательством  об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим  должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях  с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

    д) обращаться в органы внутренних дел  за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в  установлении лиц, виновных в нарушении  земельного законодательства;

    е) носить форменную одежду.

    Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в  соответствии с планами, утверждаемыми  в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также  внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

    Внеплановые проверки проводятся:

    для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений  земельного законодательства;

    в случае получения от органов государственной  власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

    Юридические и физические лица, использующие земельные  участки, в отношении которых  проводятся проверки, обязаны обеспечить должностным лицам специально уполномоченных органов доступ на эти участки и представить документацию, необходимую для проведения проверки.

    Лица, препятствующие осуществлению государственного земельного контроля, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим этот контроль должностным лицам, несут установленную законодательством РФ ответственность.

    В свою очередь, должностные лица уполномоченных органов несут установленную  законодательством РФ ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного земельного контроля.

    Мероприятия по государственному земельному контролю   в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должны проводиться в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

    Указанный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

    В соответствии с Законом проверки подразделяются по видам на плановые и внеплановые, по форме проведения - на документарные и выездные. Предметом  плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

    Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

    Основанием  для проведения внеплановой проверки является:

    1) истечение срока исполнения юридическим  лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

    2) поступление в органы государственного  контроля (надзора), органы муниципального  контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

    а) возникновение угрозы причинения вреда  жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

    б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

    в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых  нарушены).

    Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена в ряде случаев, установленных в Законе, только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

    В отдельных случаях, установленных  в Законе и обусловленных неотложной необходимостью проверки (например, если основанием для проведения внеплановой  выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде), предварительное согласование внеплановой проверки с органами прокуратуры не требуется: допускается извещение прокуратуры в установленные сроки о начале проверки.

    Срок  проведения проверки не может превышать двадцать рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

    В исключительных случаях, связанных  с необходимостью проведения сложных  и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований  на основании мотивированных предложений  должностных лиц органа государственного земельного контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий - не более чем на пятнадцать часов.

    Проверка  проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя  руководителя органа государственного земельного контроля. Проверка может  проводиться только должностным  лицом или должностными лицами, которые  указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного земельного контроля.

    Особые  требования установлены к проверкам  юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации. Так, например, плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем 10% общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами. 

    При проведении проверки должностные лица органа государственного земельного контроля не вправе:

    1) проверять выполнение обязательных  требований, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного земельного контроля;

    2) осуществлять плановую или внеплановую  выездную проверку в случае  отсутствия при ее проведении  руководителя, иного должностного  лица или уполномоченного представителя  юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случаев, установленных в Законе;

    3) требовать представления документов, информации, образцов продукции,  проб обследования объектов окружающей  среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

    4) отбирать образцы продукции, пробы  обследования объектов окружающей  среды и объектов производственной  среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;

    5) распространять информацию, полученную  в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

    6) превышать установленные сроки  проведения проверки;

    7) осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.

    По  результатам проверки должностными лицами органа государственного земельного контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

    К акту проверки прилагаются протоколы  отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы  или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

    Юридические лица, индивидуальные предприниматели  обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной  федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

    Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующий орган государственного земельного контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного земельного контроля.

    Порядок проведения государственного земельного контроля, установленный в федеральном законодательстве, уточнен в Административном регламенте исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утв. Приказом Министерства юстиции РФ от 27 декабря 2007 г. N 254.

    Прежде  всего, данным Административным регламентом  установлена последовательность действий при исполнении государственной  функции по проведению государственного земельного контроля.

    Государственная функция осуществляется в следующей последовательности:

    1) планирование проверок;

    2) подготовка к проведению проверки;

    3) проведение проверки и оформление  ее результатов;

    4) подготовка к рассмотрению дела  об административном правонарушении;

    5) рассмотрение дела об административном правонарушении;

    6) пересмотр постановлений по делам  об административных правонарушениях;

    7) исполнение постановления о назначении  административного наказания;

    8) контроль за устранением нарушений  земельного законодательства.

    В Регламенте детально прописываются  процедуры, происходящие в процессе контрольных мероприятий. Кроме  того, Административным регламентом  установлен порядок обжалования  действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе государственного земельного контроля.

    Следует отметить, что в соответствии с  федеральным законодательством  органы государственной власти субъектов  РФ не имеют полномочий по осуществлению  государственного земельного контроля, однако должностные лица исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать виновных лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством субъекта РФ.