Система государственного тарифного регулирования в Российской Федерации

Система государственного тарифного регулирования в Российской Федерации

Регулирование экономики  государством является одним из наиболее актуальных вопросов для сегодняшней  России. Очевидно, что ее экономика  нуждается в кардинальном изменении  структуры производства с целью ликвидации структурных “перекосов”, формирования конкурентоспособного рынка. На практике такая задача неосуществима без вмешательства государства в регулирование инвестиций, занятости, без участия государства в перераспределении ресурсов.

Приоритетными задачами тарифной политики в настоящее время  являются обеспечение сбалансированности и долгосрочной стабильности регулируемых рынков товаров и услуг в инфраструктурных секторах на всех уровнях государственного ценового регулирования, обеспечение высокого уровня качества и обоснованности принимаемых решений по определению (установлению) цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий и организаций жилищно-коммунального комплекса, а также повышение эффективности государственного контроля регулируемых цен и тарифов и защита интересов потребителей.

Необходимость и сущность государственного регулирования  цен

Практически во всех странах  есть группы отраслей, выведенных из-под  действия антимонопольных законов. Это так называемые отрасли прямого регулирования, в которых государство специально устанавливает и охраняет доминирующее положение производителей, независимо от формы собственности. Они известны также под названием “естественные монополии”.

Речь идет о тех  видах деятельности, в которых по технологическим и иным условиям не может быть конкуренции. Это отрасли, организованные по принципу крупномасштабного сетевого хозяйства с дорогостоящим оборудованием (такое хозяйство не может быть продублировано на его территории); отрасли, где объем спроса задан технологией (например, емкостью кабелей связи, числом частот эфира); отрасли, в которых только крупномасштабное производство имеет низкие издержки, а продукцией пользуются практически все, и потребителей следует защищать от дискриминации и от монопольно высоких цен. Это отрасли общественного пользования, к которым относятся электроэнергетика, газовое хозяйство, водоснабжение, а также железнодорожный, воздушный и муниципальный транспорт, связь, радиовещание и телевидение. Доступ в эти отрасли регулируется разрешениями соответствующей администрации, которая руководствуется балансом спроса и предложения в данном районе (на транспорте - по маршрутам), чтобы спрос в районе (маршруте) был полностью покрыт и не слишком сильно превышен.

Так создается территориальная  монополия поставщика, который должен быть достаточно крупным, чтобы обеспечивать экономию на масштабах деятельности. Предприятия в этих отраслях не могут  закрываться (даже временно) без разрешения государственной администрации и обязаны обслуживать всех клиентов без дискриминации. Им вменяется в обязанность подавать в органы исполнительной власти планы капиталовложений развития и капитального ремонта оборудования, а также калькуляцию себестоимости по монопольной продукции, балансовую оценку имущества и бухгалтерскую отчетность, т.е. сведения, которые в других отраслях составляют коммерческую тайну предприятий.

Тарифы на продукцию (услуги) этой группы отраслей регулируются государством, и в случаях резкого роста  издержек (например, при повышении цен на топливо для электростанций) государство субсидирует тарифы из бюджета.

Регулирование естественных монополий опирается на специальные  нормативные акты, относящиеся к  сфере антимонопольного законодательства. Администрация “естественных монополий” может быть организована по-разному. В некоторых странах предприятия этих отраслей находятся в государственной собственности. Но в любом случае не допускается административный произвол в ценовой политике. Администрация ответственна либо перед правительством, либо перед парламентом.

Регулирование цен в  наиболее общем и коротком определении  состоит в простом прямом установлении государством тарифов на основании  неких доводов, либо в установлении предела цены. Необходимость такого регулирования обусловлена, во-первых, монопольным положением предприятий-поставщиков продукции/услуг. То есть государство призвано сдержать неоправданно высокие монопольные цены, которые наверняка захочет назначить производитель, и последующее снижение объема производства. Второй аспект, тесно с первым связанный, состоит в том, что колебания цен в отраслях естественных монополий могут по-разному и в том числе очень негативно сказываться на населении. Таким образом, государство вынуждено балансировать между потребностями производителей и потребителей, что является весьма непростой задачей.

Нормативно-правовая база государственного регулирования  тарифов в России

Государственное регулирование  цен (тарифов) отраслей, естественных монополий  включает регулирование тарифов как на электрическую, так и тепловую энергию. В настоящее время в системе тарифного регулирования естественных монополий в России происходят серьезные изменения. Провозглашено создание единого тарифного органа, сокращение перекрестного субсидирования, переход на адресную систему социальных льгот. В то же время у государства отсутствует целостная долгосрочная концепция ценового регулирования естественных монополий.

Концепция реформы естественных монополий с точки зрения ценового регулирования должна предусматривать, прежде всего, введение новых, взаимоувязанных тарифов на их продукцию. Для этого необходимо обоснование общей модели тарифной системы, адекватной для переходных условий экономики России.

Модель ценового регулирования  должна базироваться на таких общих принципах регулирования тарифов в отраслях естественных монополий, как принцип справедливой цены и принцип индексирования тарифов в соответствии с ростом уровня цен.

На данном этапе существует нормативно-правовая база, отражающая основные принципы и правила, в соответствии с которыми регулируется деятельность в области тарифной политики. Можно выделить основные нормативно-правовые акты и их предмет:

- Конституция РФ (ст. 71), в соответствии с которой основы  ценовой политики находятся в  ведении Российской Федерации;

- Федеральный конституционный  закон от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ "О  Правительстве Российской Федерации", в котором предусмотрено, что  в полномочия Правительства РФ  входит разработка и осуществление  мер по проведению единой политики  цен (ст. 15) и что номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен, устанавливается исключительно на заседаниях Правительства РФ (ст. 28);

- Указ Президента Российской  Федерации от 28. 02. 95 г. №221 "О  мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", которым установлено, что государственное регулирование цен осуществляется по продукции естественных монополий. Этим же Указом Правительству РФ предоставлено право определять и утверждать с учетом норм, установленных законодательными актами Российской Федерации, перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

- Постановление Правительства  РФ от 07.03.95 г. № 239 "О мерах  по упорядочению государственного  регулирования цен (тарифов)" (в  ред. от 20.08.01 г.), которым утверждены, перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- Федеральный закон  от 28.08.95 г. № 154-ФЗ "Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации" (в ред. от 04.08.2000 г.), которым органам местного самоуправления предоставлено право осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) предприятий, организаций и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

- Федеральный закон  от 17.08.95 г. №147-ФЗ "О естественных  монополиях" (в ред. от 08.08.01 г.), которым предусмотрено регулирование деятельности хозяйствующих субъектов в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопроводам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожных перевозок, услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуг общедоступной электрической и почтовой связи;

- Постановление Правительства  РФ от 13.10.99 г. № 1158 "Об обеспечении  соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий", которым определены, принципы, ценообразования в сфере естественных монополий;

- Постановление Правительства  РФ от 13.10.95 г. №997 "О государственном  регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий", которым предусмотрен порядок регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий;

- Методическими рекомендациями  по формированию и применению  свободных цен и тарифов на продукцию, товары и услуги, утвержденными Министерством экономики РФ (06.12.95 г. № СИ-484/7-982), которыми определен порядок формирования и применения свободных цен и тарифов на продукцию (товары, услуги).

Из документов следует  одно важное обстоятельство: осуществляется государственное регулирование цен и тарифов в отраслях, относящихся к естественным монополиям, в которых развитие конкуренции невозможно или неэффективно, с целью предупреждения завышения цен и тарифов субъектами естественных монополий на свою продукцию и недопущения сокращения объемов их производства.

На основе названных  документов, определяющих правовое обеспечение  регулирования цен, Правительство  РФ принимает решения о введении государственного регулирования цен, осуществляет координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию цен, утверждает перечни продукции, товаров и услуг, цены на которые на внутреннем рынке подлежат регулированию, и пересматривает их по мере необходимости. В настоящее время разграничена компетенция в регулировании цен между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. На федеральном уровне сохраняется регулирование цен и тарифов в электроэнергетике, газораспределительной сети, на железнодорожном транспорте, на основные услуги связи, учитывая естественную монополию этих отраслей, а также на продукцию, закупаемую исключительно или преимущественно государством.

Основные регулирующие органы

В современной России политика цен на федеральном уровне осуществляется правительством РФ, а также органами федеральной исполнительной власти, среди которых одна из важнейших ролей принадлежит Министерству экономического развития и торговли, в состав которого входит Департамент цен.

Правительство РФ (орган общей компетенции) в соответствии с Законом "О Правительстве Российской Федерации" разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Кроме того, полномочия Правительства РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) нашли отражение в других федеральных законах. Так, в силу ст. 5 Федерального закона от 14.04.95 г. № 41-ФЗ " О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации":

устанавливает основы, ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации;

формирует сводный баланс производства и поставок электрической  энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам  Российской Федерации;

определяет вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую коммерческими организациями за пределы территорий субъектов Российской Федерации, электрическую энергию (мощность), поставляемую коммерческими организациями на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности), электрическую энергию (мощность), поставляемую, в том числе на экспорт, с федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) его субъектам;

утверждает нормативно-методическую основу деятельности органов государственного регулирования тарифов;

обеспечивает организацию финансирования деятельности и развития Единой энергетической системы России.

Минэкономразвития в области ценообразования  осуществляет следующие функции:

разрабатывает предложения о совершенствовании  ценового регулирования в отраслях, где применяется государственное  регулирование цен (тарифов), прогнозирует динамику цен, участвует в осуществлении  контроля за применением государственных  регулируемых цен (тарифов);

обеспечивает государственное  регулирование и регистрацию  цен на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу, а также организационно-методическое руководство и систематический  контроль за установлением и применением этих цен;

предоставляет федеральным  органам исполнительной власти информацию о расчетных мировых ценах  на важнейшие товары, (работы, услуги) российского экспорта и импорта;

контролирует внешнеторговые цены, по контрактам, заключенным в счет государственных внешних заимствований Российской Федерации, в счет погашения задолженности по кредитам, предоставленным иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, а также в отношении отдельных видов товаров, на экспорт и/или импорт которых установлены государственная монополия или количественные ограничения;

подготавливает предложения  о совершенствовании системы, ценообразования, осуществляет мониторинг внутренних цен;

осуществляет через  управления Госторгинспекции государственный контроль за порядком при изменениях цен по отдельным группам товаров.

На уровне субъектов  Российской Федерации вопросами  ценообразования занимаются законодательные  и исполнительные органы соответствующих  субъектов Федерации, а на уровне муниципальных образований - органы местного самоуправления. В исполнительных органах субъектов Федерации имеются специализированные подразделения по проведению ценовой политики (управления, комитеты или отделы по ценовой политике).

Органы ценообразования субъектов Российской Федерации:

              осуществляют регулирование цен  на местных рынках;

              обеспечивают реализацию на местном  рынке единой политики и законодательства  по ценообразованию; 

              устанавливают на своей территории за счет средств местного бюджета фиксирование и регулирование цен на отдельные социально значимые товары, изготовляемые и реализуемые на местном рынке;

              осуществляют контроль за ценами.

На территории Российской Федерации функции органов ценообразования осуществляют (в пределах своей компетенции) и другие органы исполнительной власти. В их числе следует назвать, в первую очередь, федеральную и региональную энергетические комиссии.

Государственное регулирование  и контроль цен (тарифов) на транспорте и в области электрической и почтовой связи осуществляет Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).

Ранее существовала Федеральная  энергетическая комиссия (ФЭК), исполнительный орган государственной власти, регулировавший естественные монополии. Однако образованная в 2004 году Федеральная служба по тарифам (ФСТ), уже упоминавшаяся выше, призвана заменить некоторые старые органы. Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

В сферу регулирования  ФСТ попадают газовая отрасль, электроэнергетика, сфера транспортировки нефти  и нефтепродуктов; сфера услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов; сфера услуг электрической и почтовой связи и железнодорожный транспорт. То есть, очевидно, что образование данного орган – шаг, и немаловажный, на пути создания единой системы тарификации, унификации тарифного регулирования, обозначенного в социально-экономических программах.

Проблемы государственного тарифного регулирования в России

Государственное регулирование  цен (тарифов), являясь в настоящее  время одним из важнейших механизмов по соблюдению государственных и общественных интересов, средством проведения экономических реформ, интеграции и оздоровления экономики, приобретает первостепенное общенациональное значение.

Эффективность государственного регулирования цен (тарифов) напрямую связана с правовой организацией управления. В течение последних 15 лет формировалась современная правовая основа государственной ценовой политики, создавались органы ценового регулирования, определялись перечни регулируемых цен.

Вместе с тем действующее  законодательство, регулирующее административно-правовые отношения в сфере ценообразования, во многом не отвечает современным реалиям. Оно не систематизировано, имеет ряд противоречий, пробелов и проблем, позволяющих хозяйствующим субъектам уклоняться от государственного регулирования цен (тарифов) на социально значимые продукцию и услуги.

Отсутствие единого  нормативного правового акта, четко  разграничивающего полномочия органов  регулирования цен (тарифов) и контроля, приводит к дублированию их полномочий и нерациональному использованию финансовых, человеческих, временных и иных ресурсов. Это отрицательно сказывается на качестве ценового регулирования, приводит к банкротству хозяйствующих субъектов, цены на товары и услуги которых подлежат государственному регулированию, к отсутствию инвестиций в соответствующих отраслях экономики и является тормозом в социально-экономическом развитии страны.

Для устранения существующих негативных явлений необходимы в  первую очередь совершенствование  системы управления в рассматриваемой сфере, разработка четкой правовой регламентации административного ценообразования, повышение качества и эффективности работы органов исполнительной власти, деятельность которых является составной частью ценовой политики государства.

Система управления в сфере ценообразования представляет собой совокупность закономерно расположенных элементов и связей между ними, возникающих в процессе управления в сфере ценообразования.

Управление в сфере  ценообразования (в узком организационно-правовом смысле) – это властное, практическое, планомерное, непрерывное, организующее и регулирующее воздействие государства через специально образованные исполнительные органы власти на общественные отношения, возникающие в процессе образования и применения цен для достижения социально-экономических и иных целей.

Анализ действующего законодательства, научно-исследовательских  материалов и сложившейся практики государственного регулирования цен (тарифов) показал, что основными  направлениями совершенствования  системы управления в сфере ценообразования в России могут стать:

научное формирование основополагающих понятий, применяемых в управленческих процессах;

совершенствование ценового права;

изменение системы органов  регулирования цен (тарифов).

Необходимость проведения научных исследований в рассматриваемой сфере вызвана тем, что вопросы исторического становления органов регулирования цен (тарифов), их административно-правовая характеристика и управление деятельностью на общенациональном, региональном и местных уровнях не являлись предметами отдельных исследований административистов. Правовая организация управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в Российской Федерации до сих пор не получила глубокого и всестороннего анализа. Терминология, применяемая законодателем при формировании ценового права, требует корректировки.

Приведем пример и  покажем соотношение дефиниций  «регулирование цен» и «административное  ценообразование».

В нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования и применения цен, под государственным регулированием тарифов понимается установление экономически обоснованных цен (тарифов).

Представляется, что содержание словосочетания «регулирование цен» гораздо  шире, чем только установление цен. Лингвистический анализ слова «регулирование» показал, что, образованное от глагола «регулировать», оно означает «вносить известный порядок, систему во что-либо, упорядочивать».

Исследуя административно-правовую природу государственного регулирования  цен, следует отметить, что оно является одной из функций государственного управления в сфере ценообразования, наряду с функциями планирования, прогнозирования, контроля и т.д.

В широком социально-политическом смысле государственное регулирование  цен выражает государственно-властное управляющее воздействие на общественные отношения, возникающие в процессе образования и применения цен, с целью привести их в порядок. Таким образом, административное ценообразование – это только одна из функций управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов).

Учитывая изложенное, предлагается:

ввести в теорию административного  и финансового права следующее  определение: Административное ценообразование  – это деятельность исполнительных органов власти по установлению, изменению, сохранению цен на товары, продукцию и услуги, перечень которых законодательно установлен;

внести в Федеральный  закон от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении»  следующие изменения: статью 2 дополнить  пунктом 33 следующего содержания: административное ценообразование – это деятельность исполнительных органов власти по установлению, изменению, сохранению цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность); наименование статьи 10 изложить в следующей редакции: Сущность и порядок административного ценообразования; в пунктах 1, 9 статьи 10 слова «государственное регулирование цен (тарифов)» заменить словами «административное ценообразование».

Следующее направление  совершенствования системы управления в сфере ценообразования в  России – это изменение системы  органов регулирования цен (тарифов).

Установлено, что компетенцией в сфере государственного регулирования  цен (тарифов) в Российской Федерации  наделены более ста федеральных  и региональных органов управления (министерств, служб, агентств). Факт существования  большого количества управляющих субъектов в рассматриваемой сфере создает ситуацию, когда система управления не в состоянии эффективно и рационально упорядочивать взаимоотношения участников совместной деятельности, что затрудняет практическое исполнение нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по образованию и применению цен.

Ряд полномочий органов  управления, по сути, дублируется. Приведем пример. ФСТ России устанавливает  предельные (минимальные и максимальные) уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии на основе экспертизы материалов, представленных сетевыми организациями в ФСТ России, и предложений региональных органов управления. Позже экспертизу этих же материалов проводят региональные органы управления при установлении фиксированного тарифа на услуги по передаче электрической энергии. В результате по одним и тем же материалам проводится двойная экспертиза и принимается два нормативных правовых акта (об установлении предельных уровней тарифов и об установлении тарифов) и, как следствие, происходит дублирование полномочий федеральных и региональных органов управления, а также двойные затраты ресурсов. В такой же последовательности происходит государственное регулирование тарифов на тепловую энергию.

Ситуация осложняется, если по результатам экспертизы региональных органов управления требуется превышение установленного ФСТ России предельного максимального уровня тарифов. Тогда материалы, представленные организациями, и экспертное заключение регионального органа управления повторно направляются в ФСТ России для проведения экспертизы и принятия решения о согласовании превышения предельного максимального уровня тарифов, установленного ФСТ России.

Учитывая изложенное, имеется необходимость в повышении  эффективности управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов) путем исключения органов исполнительной власти субъектов РФ из системы органов регулирования цен (тарифов) и создания территориальных органов ФСТ России с наделением их соответствующими полномочиями, фиксированной численностью и вертикальным подчинением.

Такой вывод косвенно подтверждается пунктом 2 Постановления  Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. №1003 «О внесении изменений в Положение  о Федеральной службе по тарифам», в соответствии с которым реализация части полномочий ФСТ России осуществляется в пределах установленной Правительством РФ предельной численности работников центрального аппарата и территориальных органов ФСТ России. Указанное Постановление Правительства РФ до настоящего время действует, но территориальные органы ФСТ России не созданы.

Создание таких органов  позволит повысить эффективность форм и методов управления в сфере  ценообразования и как следствие  – защитить интересы производителей продукции, товаров, услуг от неоправданного вмешательства государства в их хозяйственную деятельность, а также обеспечить потребителей необходимым количеством товаров, продукции и услуг установленного качества по доступным ценам.