Система государственного управления. 2

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Система государственного  управления

1.1 Государственное  управление

1.2 Государственное  управление как система и процесс  в современной России

2. Правовые формы  и методы и государственного  управления

2.1 Методы государственного  управления

2.2 Формы государственного  управления

Заключение

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

Государственная администрация - самая большая, самая  мощная часть государственной машины. Она непосредственно распоряжается  огромными бюджетными, природными и  иными ресурсами страны. В ее системе  работает около 9/10 всех государственных  служащих. Государственной администрации  прямо подчинены почти все  существующие средства физического  принуждения: войска, милиция, полиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения, психиатрические больницы и т.д. Власть, которой она обладает, - административная власть - огромная социальная сила. Ее правильное использование  серьезно способствует тому, чтобы  страна стала процветающей. Субъективизм, некомпетентность, произвол, злоупотребления  при осуществлении государственной  власти приносят обществу колоссальный вред. В демократически организованном обществе формирование и деятельность государственной администрации  должны быть четко, полно урегулированы  правом. Особенно велико его значение в России, где такие факторы, как  большая территория, значительные природные  ресурсы, многонациональный состав населения, исторические традиции обусловили особое значение государственной администрации (административной власти).

В 90-х гг. XX в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным. Прежде всего изменения связаны с гуманизацией административного права, которое «повернулось лицом к человеку» и во многих источниках конкретизировало конституционную норму о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».

Актуальность  темы проявляется в том, что рыночные отношения современного индустриального  общества требуют соответствующего регулирования со стороны государства. На пороге XIX-XX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления, обозначилось их качественное усложнение. На рубеже третьего тысячелетия  идет переосмысление парадигмы государственного управления, что вызвано глобальными  социальными реформами, осуществляемыми  в разных странах. Процессы трансформации  привели к переходу цивилизации  на постиндустриальные рельсы. Общество становится все более информационно открытым, при этом происходит принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Таким образом, главная цель исследования - на основе анализ теоретических источников выделить и изучить основные формы и  методы государственного управления. Задачи исследования:

1. Изучить понятие  «система государственного управления»,  его соотнесение с политикой  и социальным управлением в  условиях современной России.

2. Провести анализ  государственного управления как  процесса, выделив его основные  формы и методы.

Методологической  базой данной работы являются: логический метод; исторический метод; сравнительно-правовой метод.

Теоретической основой данной работы стали труды  отечественных ученых-юристов: д.ю.н. проф. Бахраха Д.Н., к.ю.н. Колдина  В.Я., д.ю.н. Кутафина О.Е., к.ю.н. Снежко О.А., д.ю.н. Толкуновой В.Н.

Также при написании  работы использовались Указы Президента РФ, Постановления Правительства  РФ, Федеральные Законы, литература юристов-теоретиков, инструктивно-методический материал, статьи периодической печати.

1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Государственное  управление

Общество представляет собой целостный организм со сложной  структурой, с различного рода индивидуальными  проявлениями, равно как и с  функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей  связи и единства социальных процессов, каковая находит свое выражение  в осуществлении социального  управления. Последнее является одним  из ведущих условий нормального  функционирования и развития общества.

Социальное управление как атрибут общественной жизни  выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также  особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них Бабаев В.К. Теория государства и права: Учеб. - М.: «Юристъ», 2001, С. 4.

Во-первых, социальное управление есть только там, где имеет  место совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое  взаимодействие ее участников, бесперебойное  и эффективное выполнение стоящих  перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.

Во-вторых, социальное управление своим главным назначением  имеет упорядочивающее воздействие  на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей  организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие  функции, необходимые для регулирования  такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).

В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это -- категории сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.

В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления,

В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей -- участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательное - волевое опосредство. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда -- властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно волевой момент социального управления Бабаев В.К. Теория государства и права: Учеб. - М.: «Юристъ», 2001, С.5.

Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее подчинение воли управляемых  воле управляющих. Так происходит волевое  регулирование поведения людей, а в условиях государственной  организации общественной жизни  обеспечивается необходимое «вмешательство»  государственной власти в социальные отношения.

В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме  его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых  выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая  специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно  может пониматься в качестве механизма  организации общественных связей. В  подобном смысле можно говорить о  том, что его задачи и функции  практически выполняют все государственные  органы, независимо от их конкретного  назначения, а также общественные объединения. Элементом системы  социального управления является также  и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает  все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В  этом варианте его обычно характеризуют  как государственное управление, под которым понимается специфический  вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений  и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры  и т.п.). Государственное управление -- разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

Термин «государственное управление» широко используется в  отечественной и зарубежной научной  литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым  конституционные основания для  выделения данного вида государственной  деятельности. Конституция Российской федерации 1993 года отказалась от этого  термина. Вместо него в оборот внедрен  новый термин -- исполнительная власть Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 5. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным  провозглашением принципа разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации  государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с  этим представляет интерес соотношение  государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов. Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией. По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме  «разделения труда» определялись следующими характеристиками Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 6:

а) государственное  управление -- конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное  управление -- деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

в) государственное  управление -- прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

г) государственное  управление -- исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства была обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д) государственное  управление -- подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и  некоторые иные специфические его  признаки, в числе которых; вертикальность (субординационность, иерархичность) системы  исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам  юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная  действующим законодательством  возможность административного  правотворчества (сочетание правоприменения  с правоустановлением); включение  в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого  аппарата и т.п. В таком понимании  органы государственного управления рассматривались  в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной  администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов  государственной власти, т.е. Советов  различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти  органы были «привязаны» прямо или  опосредствованно к системе Советов  народных депутатов. Изложенное позволяет  обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства.

Прежде всего -- государственное управление и  осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовывали в различных правовых и, организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это  уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее  во всех своих проявлениях органически  связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о  государственном управлении, акцентируется  его исполнительное назначение. В  связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие  с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной  и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного  аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При  этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько  в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь  содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс  исполнения.

Конечно, и сам  законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии  взять на себя данную функцию в  полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся  в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо  законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость  в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение -- это, в  рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие  и исполнительство полностью  совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения -- законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта) Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 8-9.

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального  управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для советского периода развития нашего государства вплоть до распада  СССР. В своих основных проявлениях  государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия  на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических  основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению См.: Брэбан Г. Французское административное право. М,. 1988, С .30..

Есть еще один существенный вопрос, относящийся к  общей характеристике системы и  механизма государственного управления сложившихся в дореформенный период. Так, практика государственного управления экономикой уже в 60-е годы была подвергнута серьезному критическому анализу: именно в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства «сверху» в производственную деятельность предприятий (система директивного планирования, обязательных поставок, адресных заданий и т.п.), в результате чего последние были лишены необходимой самостоятельности.

Что же в действительности скрыто за словами «административно-командная  система»? Буквально они означают функционирование «управленческо-командной  системы». При этом подразумевается  нормальная система управления, ибо  без «команд», т.е. реализации юридически-властных полномочий, которыми наделены все  субъекты государственного управления, они не могут действовать. Невозможно в подобной ситуации само практическое управление, т.е. администрирование.

Таким образом, отождествление системы государственного управления с так называемой «административно-командной  системой» не имеет прочных методологических обоснований. Тем не менее, как это  будет показано далее, сама по себе данная проблема не исчезла. Ее отголоски  проявляются в той или иной форме и в наши дни.

1.2 Государственное  управление как система и процесс  в современной России

Понятие «государственное управление» характеризует область  научного знания и вид социального  управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем  государственной организации и  регулирования общественной жизни. Это организующе-регулирующее воздействие  государства может быть подразделено на две составляющие - политическую и административную. В рамках первой - политического управления - решаются вопросы что, зачем и почему? Вторая представляет более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы как и при помощи чего? В этом смысле оно именуется некоторыми авторами административно-государственным управлением. Однако в таком термине заложена этимологическая путаница. Действительно, латинское «administration» означает не что иное, как управление. Совмещение этих двух слов равносильно тому, что характеризовать железо определением железное Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России. // Государство и право, 2006, № 6 С. 3 - 5..

Существуют два  полярных подхода к вопросу о  соотношении понятий «политика» и «государственное управление». Один в утрированном виде состоит в  том, что политику следует изгонять отовсюду, т.е. минимизировать ее роль. Другой рассматривает государственное  управление лишь как механизм воплощения политического курса, сформулированного  высшими органами власти. И если первый подход превозносит свободный  рынок и экономические методы регулирования, то второй отстаивает создание централизованной системы руководства и усиление мер административного воздействия. Истина, как это чаще всего бывает, лежит посередине.

Между политическим и государственным управлением  имеются как тесная взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что чувствительна  к общественному мнению, настроениям  широких масс людей, их сиюминутным  устремлениям, подвержена влиянию текущих  событий, зависит от предпочтения тех  или иных лидеров, социальных интересов  и т.п. Государственное управление более рационально, т.е. функционально  организовано и решает конкретные задачи. В первом главенствуют нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики. Во втором основную роль играют нормативно-позитивные знания, направленные на анализ государственной деятельности и ее последствий. Объединяющие два этих понятия начала вытекают не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности.

Можно выделить три структурных уровня организации  государственного управления. Высший - институциональный - являющийся пограничным между политическим и государственным управлением. На нем определяются общая политика и главные задачи ее осуществления. Средний - административный уровень - сфера функционального управления (администрирования). На нем любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты - планирование, организацию, руководство, контроль и т.д. На третьем - технологическом (низшем) - происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации Колдин В.Я. Перспективы развития законодательства// Вестник Московского Университета серия «Право» №6 2006, С. 3 - 17..

Таким образом, государственная администрация  в теоретических представлениях находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне политично  и основано на учете разнообразия конфликтующих интересов, идей и  целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена именно на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным и аполитичным бюрократизированным технологическим уровнями.

С научных позиций  рациональное объяснение природы и  сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой. Система  государственного управления образуется подсистемами целей и принципов  осуществления государственно-властного  воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата, систему государственной  бюрократии, совокупность реализуемых  ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а  также прямые и обратные взаимосвязи  между субъектами и объектами  управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот  и т.п.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную  с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий  и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется  определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной  властью.

Изучение социальной среды, в которой реализуется  государственное управление, на которую  оно влияет и которое в свою очередь оказывает на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов  на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы  влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления Колдин В.Я. Перспективы развития законодательства// Вестник Московского Университета серия «Право» №6 2006, С. 3 - 17..

Гражданское общество - не что иное, как свободная и  относительно независимая от государства  общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники  культурной инициативы людей. Демократизация является классическим шагом на пути к его автономии от государственного аппарата. Подтверждением данного положения  является то, что самые различные  течения общественной мысли доказывают невозможность демократии, если гражданское  общество неавтономно по отношению  к государственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе недостаточное условие демократии. В то же время полная автономия  здесь практически невозможна.

Применительно к современной России в государственном  управлении можно отметить причудливое  переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России. // Государство и право, 2006, № 6 С. 3 - 5..

Государственное управление на основе беспристрастной  законодательно выверенной системы  и современных технологий является для России желаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени  процесс. Он имеет много различных  аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной  не только дать научно обоснованную методологию  изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

В начале XXI столетия формационные преобразования в развитии российского государства - смена  общественно-политического строя  и социально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы  и масштабы мирового научно-технического прогресса - приобретают особое значение для науки и практики управления. Они обусловливают необходимость  кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств  государственного управления. Поэтому  требуется решительный пересмотр  стереотипов мышления, сложившихся  в прошлые десятилетия, значительные перемены в мотивах и стимулах субъектов и объектов управленческой деятельности Там же.

Для России с  ее многообразным историческим опытом и своеобразной восприимчивостью к  мировым новациям, огромными масштабами ресурсного потенциала и устойчивости, возможностями социального динамизма  вполне реальна долгосрочная перспектива  научного и эффективного управления. Именно она выходит в ряд первостепенных условий и факторов преодоления  эпохи кризиса и спада, перехода к подъему и развитию.