Система государственного управления в США. 2

Система государственного управления в США  берет начало с Закона «О гражданской службе», принятого  в 1883 году. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система  «добычи», в соответствие с которой  президент, победивший на выборах, мог  полностью сменить всех должностных  лиц. Закон ввел в действие новую  систему (систему заслуг) и конкурсные экзамены для набора на службу и  назначения на подавляющее число  должностей. Запрещалась дискриминация  по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась  политически нейтральной. Закон  учредил особый орган - Комиссию гражданской  службы, ставшую впоследствии независимым  ведомством в системе исполнительной власти.

В целом же, предыстория  развития современной системы государственной  службы в США начинается после  войны за независимость, когда стране нужен был полновластный глава  государства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного  аппарата создать эффективное управление. «...Энергия (главы) исполнительной власти, - писал один из идеологов победившей буржуазии А. Гамильтон, - является основной характерной чертой, определяющей хороший  государственный аппарат». Эти требования и были закреплены в конституции 1787 года, которая определила положение  президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также  довольно широкие права.

Создатели конституции вообще умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах организации  государственной службы. Закрепив положение  президента как главы исполнительного  федерального аппарата, конституция  США говорит лишь о его праве  «с совета и согласии сената назначать  послов и иных полномочных представителей и консулов... а также всех других должностных лиц Соединенных  Штатов» и о том, что президент  может «замещать все вакансии, которые откроются в период между  сессиями сената» (ст. 11, разд. 2 Конституции  США).(3)

Вплоть до середины 19 века в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных  учреждений, замещения должно прохождения  службы чиновничеством и т. д. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших  данное ведомство).(4). Развитию государственной службы США на основе политического обычая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Особое влияние на организацию  служебной деятельности личного  состава федеральных учреждений оказала деятельность первых президентов  США и, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить  свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а  также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, который  сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех  десятилетий формирования американской республики и наиболее важные элементы, которого имеют силу в настоящее  время. Нормотворчество первых президентов  оказало влияние и на организацию  государственной службы в штатах и местных органах власти.(5). Дж. Вашингтон при формировании своей администрации, фактически, не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни направленность его деятельности.

При отборе руководящего состава  федеральных учреждений первым президентам  приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями  отдельных сенаторов, политических деятелей, лоббистов в целом. Ставя  на высшую государственную должность  доверенных людей того или иного  влиятельного лица, президенты США  получали возможность политического  маневрирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективное  орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Лица из «группы поддержки» президента рассчитывали на то, что, поддержав  своего «патрона», они сумеют устроиться на должности в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных  должностей стала носить в американской практике наименование «системы патронажа». Она получила повсеместное распространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица.

Особенно заметно «система патронажа» подняла роль конгресса  при комплектовании личного состава  местных отделений федеральных  учреждений. В сенате сложился своеобразный обычай «круговой поруки» при  обсуждении кандидатур на эти должности. Этот обычай, который получил название «правила сенаторской вежливости», требовал, чтобы все сенаторы, невзирая на партийную принадлежность, голосовали против кандидата, предложенного президентом, в том случае, если сенатор от данного штата выдвигал другую кандидатуру. Такие «правила» привели к  тому, что сенатор - сторонник победившей партии - считал все важные федеральные  должности в своем штате областью личного патронажа, в чем находил  полную поддержку сената. «Правила сенаторской вежливости» сохраняют  свою силу до настоящего времени.(6).

Данный метод назначения на должности привел к тому, что  в руках президента сосредоточился большой контроль над государственной  службой. Лишь изменения в экономической  и социально-политической жизни  американского общества в 20-х и  З0-х годах 19 века привели к системе  назначения на государственные должности  только за политические услуги.

Возросшее число избирателей  и всеобщее избирательное право  потребовали перестройки партийной  деятельности. На смену собраниям  партийных фракций конгресса (так  называемым «кокусам»), которые ранее были главным центром определения политической линии данной партии, пришли более представительные институты - партийные съезды. Местное партийное руководство, контролируя выдвижение кандидатов на съезды, заметно усилило свое влияние на развитие социально-политической жизни страны.(7).

В новых условиях политическая деятельность, бывшая ранее привилегией  сравнительно небольшого круга лиц, которые, по образной характеристике Джозефсона, «действовали сообща... для защиты своих собственнических интересов, имея благодаря собственности свободное время для этого», становится более доступной для средних слоев населения». Вместе с ростом числа избирателей неуклонно росла и численность государственных служащих.

Закон об административной процедуре от 11 июня 1946 г., разработка которого началась еще в 1938 г., стал миниатюрным кодексом американского  административного права. Этот акт  присваивал каждому органу в системе  исполнительной власти, обладавшему  правом определять правовой статус частных  лиц путем издания нормативных  актов или приказов, единообразное  наименование «административное учреждение».(8). После второй мировой войны аппарат исполнительной власти продолжал расширяться. Последний реорганизационный бум произошел при президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы коренной реформы системы исполнительных департаментов. Это было связано в значительной степени с серьезными экономическими трудностями, с которыми страна столкнулась в конце 60 - начале 70-х годов. (9).

В 1974 - 1975 гг. при президенте Дж. Форде были созданы в качестве независимых агентств Федеральная  энергетическая администрация и  Администрация энергических исследований и развития (в связи с обострением  энергетического кризиса), Национальное управление по безопасности на транспорте, Федеральная комиссия по выборам, Комиссия по делам общинных служб и некоторые  другие.

В связи с резким ростом аппарата исполнительной власти в послевоенные годы - главным образом на штатном  и местном уровнях - в огромных масштабах увеличилось число  государственных служащих.

Соотношение числа служащих к общему числу занятых в 1900 году составляло 4,1%, тогда как в 1990 году оно превышало 17%.(10).

Большой объем функций  государства в экономической, социально-политической, внешнеполитической и идеологической сферах, их постоянное усложнение и  диверсификация являются сегодня основой  расширения государственного аппарата и собственно государственного сектора  в США, что соответственно выражается в абсолютном и относительном  увеличении численности государственных  работников.

Прогрессирующий количественный рост государственных работников всегда довольно точно отражал историческое развитие США. В период свободной  конкуренции государственная деятельность сводилась в основном к политической охране существующего строя, внешнеполитической деятельности и военным вопросам. На данном этапе развития страны сравнительно малому объему функций государства  соответствовал и небольшой в  численном выражении государственный  аппарат. Превращение США в развитую индустриальную державу, становление  массового рабочего движения обусловили и быстрый рост государственного аппарата. Так, если в начале 19 в. численность чиновников в органах федерального правительства не достигала 10 тыс. человек, а в 1851 г. составляла около 33 тыс. человек, то только за одно десятилетие после гражданской войны и реконструкции, с 1871 по 1881 г., она увеличилась вдвое - с 51 тыс. до 100 тыс. человек, а с 1891 г. и до начала мировой войны почти в 3 раза - с 166 тыс. до 482,7 тыс. человек. (11). Быстрый количественный рост государственных работников в США наблюдался с переходом к государственно-монополистическим методам регулирования в 30-е годы, когда экономические потрясения «великой депрессии» и выступления народных масс побудили монополистическую буржуазию пойти на допущение широкого «вмешательства» государства в экономику и обратиться к политике «социального маневрирования».

Осуществление программы  «нового курса» Ф. Рузвельта потребовало  создания десятков новых и расширения старых федеральных ведомств и агентств. Статистические данные показывают, что  в это время государственный  аппарат был единственной областью, где занятость неуклонно повышалась. Например, в 1929 - 1939 гг. численность рабочих  и служащих в промышленности уменьшилась  с 11 млн. до 10,5 млн. человек, в области  строительства - с 3,3 млн., до 1,6 млн. человек, на транспорте - с 2,46 млн. до 1,8 млн. человек. Падение занятости или стагнация  наблюдалось и в других отраслях экономики страны. Одновременно за тот же период число служащих федерального правительства возросло почти в 2 раза - с 559 тыс. до 920 тыс. человек, а  работников штатов и местных органов  управления - с 2,5 млн. до 3 млн. человек.(12). Особенно резкое увеличение численности государственных работников происходит в последние десятилетия.

За 1950 - 1990 гг. число государственных  работников возросла почти в 3 раза, а число наемных рабочих и  служащих на частных предприятиях и  в учреждениях - менее чем в 2 раза. В этот период каждое четвертое место, создаваемое в стране, приходилось  на государственный сектор. Согласно прогнозу министерства труда, занятости  в государственном секторе будет  увеличиваться впредь.

В последние три десятилетия  увеличение числа государственных  работников происходит как в административно-управленческом аппарате, так и - в гораздо, большей  степени - собственно в государственном  секторе: в государственных системах образования и здравоохранения, коммунальном обслуживании и т. п.

В 1960 - 1990 гг. темпы расширения федерального аппарата были относительно невелики, а в последние годы отмечалось и некоторое уменьшение численности  федеральных служащих. Это было вызвано  стремлением правительства несколько  сократить расходы на содержание государственного аппарата. Что же касается работников штатов и местных  органов управления, то их численность  увеличивается очень быстрыми темпами  и именно за счет опережающего роста  занятости в штатах и на местах увеличиваются масштабы и удельный вес государственного сектора США  в целом.

Причиной этого процесса является известное «разделение  труда» между центральными и местными органами власти. Так, федеральное правительство  осуществляет важнейшие функции  государственного управления, представляющие жизненно важный интерес для господствующего  класса США: регулирование экономики  страны, обеспечение ее обороны, проведение внешней политики. А штаты и  местные органы управления, оставляя за высшими эшелонами власти функции  первостепенного значения и освобождая их от огромной массы рутинных операций, специализируются главным образом  в области внутренних социально-экономических  программ. На них возложена задача развития и поддержания таких  отраслей общественной и социально-экономической  жизни страны, как системы образования  и здравоохранения, полицейская  и пожарная охрана, коммунальные и  прочие городские службы и пр. Реализация этих государственных функций не только требует большого числа работников, но и обусловливает - с ростом населения  и урбанизацией - постоянное увеличение их численности.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним  из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе  гражданской службы 1978 г. Этим законом  вместо комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых  органа (Управление по руководству  персоналом, Управление особого советника  и Совет по охране системы заслуг), которым было поручено выполнение трех различных функций, порученных ранее  комиссии: 1) управление набором, обучением  и продвижением служащих; 2) расследование  случаев нарушений правовых норм; 3) вынесение решений по таким  нарушениям. Помимо этого Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной  оценки работы служащих, усилил их поощрение  путем более широкого применения премий и создал новую группу служащих - Службу старших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы  по вопросам гражданской службы содержатся в основном в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.(13). Основы руководства государственной службой включаются в понятие «система заслуг», которая характеризуется следующими критериями:

1) набор на государственную  службу должен производиться  из числа квалифицированных лиц  и по возможности из различных  слоев общества; отбор кандидатов  и продвижение по службе должны  осуществляться исключительно с  учетом способностей, заданий и  профессиональной подготовки на  основе справедливого и открытого  конкурса, который обеспечивает  всем равные возможности;

2) ко всем служащим  и претендентам на занятие  должности, независимо от их  политической принадлежности, вероисповедания,  национального происхождения, пола, семейного положения, возраста  или физических недостатков, должно  проявляться справедливое и беспристрастное  отношение при рассмотрении любых  вопросов управления кадрами  при полном уважении к их  частной жизни и конституционным  правам;

3) за равную работу  должна быть обеспечена равная  оплата с учетом как федеральных,  так и местных ставок оплата  труда для служащих частного  сектора, а для высококачественной  работы должны быть предусмотрены  соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны  отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5) федеральная рабочая  сила должна использоваться производительно  и эффективно;

6) сохранение должностей  государственными служащими зависит  от результатов их деятельности; деятельность, не, соответствующая  установленным требованиям, должна  быть скорректирована; следует  выявлять тех служащих, которые  не могут или не желают улучшать  качество своей работы в соответствии  с установленными стандартами;

7) следует обеспечить  эффективное обучение и подготовку  служащих при условии, что такое  обучение и подготовка имеют  своей целью лучшую организацию  работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть  защищены от произвола, протекционизма  или принуждения к осуществлению  партийно-политических целей, служащим  запрещается использовать свое  служебное положение или влияние  для вмешательства в избирательную  кампанию или воздействия на  результаты выборов или на  выдвижение кандидатов во время  избирательных кампаний;

9) служащие должны быть  защищены от преследований за  законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают  служащие, свидетельствует: а) о  нарушениях какого-либо закона, правила  или постановления, либо б)  о неправильном управлении, растрате  фондов, злоупотреблении властью  либо о наличии существенной  и реальной опасности для благосостояния  или угрозы для безопасности  общества» (пар. 3301 титула 5 Свода  законов США).

Законодательство достаточно четко формулирует понятие запрещенной  кадровой практики. Ответственные лица не имеют права:

1) проявлять дискриминацию  в отношении, какого-либо служащего  или кандидата на занятие должности: а) но признаку расы, цвета кожи, вероисповедания, пола или национального происхождения; б) по признаку пола; в) по признаку физических недостатков; г) по признаку семейного положения или политической принадлежности;

2) запрашивать или рассматривать  любую рекомендацию или заявление,  письменное или устное, касающееся  любого лица, в отношении которого  проводится разбирательство дела  по кадровым вопросам, если такая  рекомендация или заявление не  основаны на личном знакомстве  или на документах, представленных  заинтересованным лицом, и если  они не включают:

а) оценку трудовой деятельности лице, его подготовки, способностей или общей квалификации;

б) оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности  этого лица;

3) принуждать лицо к  политической деятельности (включая предоставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать действия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;

4) вводить в заблуждение  любое лицо или умышленно чинить  ему препятствия в осуществлении  им права на участие в конкурсе  при найме на службу;

5) влиять на какое-либо  лицо таким образом, чтобы оно  отказалось от участия в конкурсе  на замещение какой- либо должности,  с целью улучшить или ухудшить  перспективы других лиц при  найме на службу;

б) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не предусмотренное законом, или  применять особые правила или  постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие  должности (включая определение  условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме  на службу;

7) назначать, нанимать  или отстаивать назначение, наем  на должность в государственной  службе, продвигать или отстаивать  продвижение по должности либо  повышать или отстаивать повышение  в должности любого лица, которое  является родственником ответственного  должностного лица, если должность  замещается в том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;

8) совершать или отказывать  в совершении кадровых действий  в отношении любого служащего  или кандидата занятие должности  в порядке наказания за:

а) публичное оглашение  информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как  обоснован, считает служащий или  кандидат, свидетельствует: о нарушении  какого-либо закона, правила или  постановления; о правильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью  либо о наличии существенной и  реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запрещено законом, если такая  информация не должна в соответствии с исполнительным приказом президента оставаться в тайне в интересах  национальной обороны или ведения  международных дел;

б) сообщение Специальной  комиссии Совета по вопросам защиты «системы заслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятельность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, обоснованно  считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества;

9) совершать или отказывать  в совершении действия в отношении  служащего или кандидата на  занятие должности в виде наказания  за реализацию права на обжалование,  которое установлено законом,  правилом или постановлением;

10) проявлять дискриминацию  в отношении какого-либо служащего  или кандидата на занятие должности.  Тем не менее, не запрещается  соответствующему органу принимать  внимание достоверность и обоснованность  обвинений служащего или кандидата  на занятие должности в совершении  преступлений по законам любого  из штатов, федерального округа  Колумбия или Соединенных Штатов;

11) совершать или отказывать  в совершении любого другого  действия, если совершение или  отказ в совершении такого  действия нарушают какой-либо  закон, правило или постановление,  реализующие принципы «системы  заслуг» либо непосредственно  их касающиеся» (пар. 2302 титула 5 Сводов  законов США).(14).

Согласно теории и практике государственного управления США, в  категорию государственных служащих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе преподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим (government employee) или служащим общественного сектора (public employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. «Понятие «служащий общественного сектора», - писал председатель Комиссии гражданской службы в правительстве Л. Джонсона Д. Маси, может включать полицейского в патрульной машине, преподавателя в классе, почтальона, сборщика налогов в его конторе или механика на военно-морской базе». Смешивая в понятии «государственный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал и работников по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать представление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о едином социальном слое.(15).

Государственный сектор США  имеет структурные особенности, обусловленные федеративным устройством  страны. Поэтому все государственные  работники подразделяются на:

а) федеральных, т. е. тех, кто  занят в учреждениях федерального правительства,

б) работников штатов - занятых  в органах правительств штатов;

в) местных - работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под федеральным  государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной  существуют государственные службы отдельных штатов и аппарат управления органов местного самоуправления.

В основу организации федеральной  государственной службы положено деление  служащих на две категории - «конкурсную» и «патронажную».

К первой категории относятся  государственные служащие, поступающие  на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг», установленными законодательством.

Ко второй категории относятся  те государственные служащие, которые  назначаются на должности президентом  единолично (помощники и советники  президента) либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов  исполнительной власти и т.д.). Кроме  того, к числу «патронажных» относятся  те доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных  органов исполнительной власти (советники, секретари министров и т.д.).

Особый статус имеют государственные  служащие так называемых «исключенных» (не подпадающих под общее регулирование) государственных органов. К числу  последних относятся Федеральное  бюро расследований, ЦРУ, иные органы «разведывательного сообщества», Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных  ведомств.

Законодательство делит  государственных служащих на несколько  категорий:

- карьерные государственные  служащие, продвигающиеся по службе  в соответствии с «системой  заслуг»;

- государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

- государственные служащие, нанимаемые на срок действия  чрезвычайных обстоятельств (но  не более чем на 18 месяцев);

- государственные служащие  на резервируемых должностях  перечень этих должностей ежегодно  определяется Управлением по  делам государственной службы  в тех случаях, когда необходимо  обеспечить полную политическую  беспристрастность в ведении  дел);

- не карьерные государственные служащие (занимающие главным образом, «патронажные» должности).

Должности государственных  служащих делятся на 18 категорий. Первые восемь отведены техническим исполнителям с 9 по 15 - среднему руководящему составу  и вспомогательно-техническому персоналу высшей квалификации; с 16 по 18 - высшему руководящему составу, (В ряде министерств и ведомств, например в Государственном департаменте, установлены собственные табели о рангах.). (16). Поскольку деятельность государственной службы определяется в основном профессиональной квалификацией ее высшего звена, в дальнейшем изложении материала мы будем рассматривать, главным образом, законодательство о высшем руководящем составе государственной службы.

Согласно параграфу 31З2 титула 5 Свода законов США, к высшему  руководящему составу относятся  служащие:

- руководящие ведомствами  или структурными подразделениями  органов исполнительной власти;

- ответственные за реализацию  определенных программ или проектов;

- контролирующие, оценивающие  или координирующие осуществление  задач, стоящих перед органами  исполнительной власти;

- руководящие работой  государственных служащих, не отнесенных  к числу персональных помощников;

- иным образом выполняющие  важные задачи принятия политических. решений и осуществления функций  управления. 

Законодательство США  достаточно эффективно решает задачу ограничения неконтролируемого  роста высшего звена государственной  службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек (17). Устанавливаются должности высшего руководящего состава следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государственной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руководящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление государственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управления государственной службы публикуются в «Федерал реджистер».

Установлены ограничения  и в отношении других категорий  государственных служащих. В частности, общее число не карьерных государственных  служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в  Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей  численности высшего руководящего состава. А общее число государственных  служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрезвычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего  руководящего состава.

В государственной службе, основанной на принципах «системы заслуг», набор на соответствующие посты  проводится в двух формах - «открытой» (для должностей конкурсной службы) и «закрытой» (для государственного департамента, служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность  может быть занята любым лицом, успешно  сдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие высших постов осуществляется правило, в порядке карьерной  службы в данной системе.