Система и источники финансового права. 3

1.4. Система и источники  финансового права 

   Система финансового права – совокупность достаточно обособленных, но взаимообусловленных  групп финансово-правовых норм, существующих и развивающихся в рамках финансового  права как отрасли права^[1].

   Правовые  нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, группируются внутри отрасли финансового права в определенные правовые институты и подотрасли. Институты – это взаимосвязанные и взаимно обусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной узкой области внутри отрасли права. Подотрасль права – более крупная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, включающая нескольно институтов права. Они существуют объективно. Порядок их расположения и изучения институтов внутри отрасли права объективно обусловлен самой системой общественных отношений в области финансовой деятельности государства.

   Финансовое  право состоит из двух частей: общей и особенной.

   К общей части финансового права относятся: нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов участников финансовых правоотношений и вопросы регулирования финансового контроля в Российской Федерации.

   Особенная часть финансового  права включает в себя расположенные в определенном научно обоснованном порядке и логической последовательности подотрасли и институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена. Основной подотраслью финансового права является бюджетное право, так как в бюджетной системе аккумулируются основные государственные финансовые ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

   Бюджет – это доходы и расходы государства, поэтому естественно, что самостоятельный раздел финансового права – государственные доходы, где основные нормы – это нормы, регулирующие налоговые отношения, складывающиеся в государстве в отношении как юридических, так и физических лиц и образующие вторую важнейшую подотрасль финансового права. К доходам государства относятся институты, объединяющие финансово-правовые нормы, регулирующие децентрализованные фонды денежных средств, и нормы в области государственного кредита и страхования.

   Для нормального функционирования финансовой системы государства необходимо не только аккумулировать доходы в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, но и правильно направить и израсходовать собранные деньги. Поэтому следом за институтом государственных доходов идет институт расходов в государстве. К нему относятся бюджетное финансирование, банковское кредитование, выплаты по государственному долгу и страхованию. Банковский кредит может рассматриваться одновременно и как институт доходов, и как институт расходов в государстве

   Поскольку финансовая деятельность – это деятельность, основывающаяся на деньгах и денежном обращении, то система финансового права представлена институтом (группа правовых норм) «деньги и денежное обращение» и валютным регулированием. 

   Для банковской деятельности очень важен порядок расчетов, устанавливаемый в государстве, поэтому нормы, регулирующие расчеты, также выделяются в отдельный финансово-правовой институт.

   Таким образом, в системе финансового  права нашла отражение объективно существующая финансовая система государства. Единство финансовой системы выражается в общем построении системы финансового права, где в общей части закрепляются основы понятий финансовой деятельности государства, понятий и особенностей финансово-правовых норм, финансово-правовых отношений и финансово-правовых институтов, рассматривается финансовый контроль и дается сравнительная характеристика основных финансово-правовых институтов других государств.

   В особенной части финансового права логически последовательно располагаются и характеризуются финансово-правовые институты и подотрасли таким образом, что это становится базой для изучения финансового права и финансовой деятельности государства как деятельности публичной власти в государстве^[2].

   Под источниками финансового права  понимается способ внешнего выражения правовых норм. Источниками финансового права являются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты составляют финансовое законодательство.

   Основным  источником финансового права в  Российской Федерации является нормативный правовой акт. Он представляет собой результат правотворчества органов государственной власти и органов местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права.

   К нормативным правовым актам как  источникам финансового права относятся.

   1. Конституция Российской Федерации [1]. Многие ее нормы имеют прямую финансово-правовую направленность: норма ст. 57, устанавливающая обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, а также положение о том, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют; норма ст. 75 ч. 3, определяющая, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом; нормы ст. 71 пп. «ж» и «з», закрепляющие в ведении Российской Федерации финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; норма ст. 75 ч. 4, устанавливающая, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе; норма ст. 101 ч. 5, наделяющая Счетную палату правом контроля за исполнением федерального бюджета; норма ст. 104 ч. 3, устанавливающая, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; норма ст. 106, закрепляющая, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; норма п. «а» ч. 1 ст. 114, устанавливающая, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

   2. Финансово-правовые нормы, содержащиеся также в законодательных актах Российской Федерации и субъектов РФ, прежде всего в некоторых федеральных конституционных законах, в числе которых Федеральный закон РФ «О Счетной палате Российской Федерации», определяющий компетенцию и порядок деятельности органа государственного финансового контроля.

   3. Налоговый кодекс РФ, регулирующий отношения по установлению, взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения по поводу налогового контроля и ответственности за совершение налогового правонарушения, и бюджетный кодекс РФ, который регулирует отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов и осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие в ходе бюджетного процесса.

   4. К законодательным актам Российской Федерации относятся и федеральные законы, содержащие финансово-правовые нормы и являющиеся поэтому источниками финансового права. Источником финансового права являются и законы субъектов РФ, содержащие финансово-правовые нормы, которые принимаются в пределах компетенции данного субъекта в области финансов. Например, Закон Хабаровского края «О региональных налогах и налоговых льготах в Хабаровском крае»^[3].

   5. Среди нормативных правовых актов как источников финансового права выделяются указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ). Указы Президента РФ в сфере финансово-правового регулирования весьма разнообразны. Указы Президента РФ в сфере финансов носят преимущественно организационный характер, т.е. содержат поручения органам государственной власти по разработке тех или иных нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов. Например, Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля» от 25 июля 1996 г^[4].

   6. Постановления Правительства РФ являются источниками финансового права в случаях, когда содержат финансово-правовые нормы. Число постановлений Правительства РФ по вопросам государственных финансов велико. В частности, это постановления, регулирующие основные условия выпуска и обращения государственных ценных бумаг и т.п. Источниками финансового права, аналогично федеральному уровню, являются акты органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

   7. Ведомственные нормативные правовые акты, основное место среди которых занимают инструкции и письма Министерства финансов РФ, а также Федеральной таможенной службы.

   Все ведомственные финансово-правовые акты должны приниматься на основе и во исполнение законов.  

   В качестве источника финансового права, помимо нормативного правового акта, можно выделить нормативный договор. В данном случае в качестве источника финансового права выступают международные договоры и соглашения Российской Федерации с другими странами в сфере налогообложения. Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Австралии об избежании двойного налогообложения и предотвращения уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральным законом от 6 декабря 2003 г. № 156-ФЗ^[5], Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Новой Зеландии об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральный закон от 23 июня 2003 г. № 79-ФЗ^[6] и др.

   Признание международно-правового договора в  качестве источника российского  права основано на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». В связи с этим в юридической науке международные договоры РФ рассматриваются как часть ее национальной правовой системы. Неслучайно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ конкретизирована в ст. 7 НК РФ применительно к налогообложению.

   В качестве нормативного договора, как  источника финансового права, помимо международных договоров, выступают  договоры между органами государственной  власти РФ и ее субъектами, а также  между самими субъектами РФ по бюджетным  и налоговым вопросам.

   В качестве источника российского  права в теории права и юридической  практике все чаще признается судебный прецедент. Судебный прецедент –  это правило поведения, сформулированное судом при рассмотрении конкретного дела в судебном решении, имеющее общеобязательное значение.

   Особое  значение в качестве источника финансового  права имеют решения Конституционного Суда РФ. Общеобязательность решений Конституционного Суда РФ выражается в том, что в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» акты или отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу. Таким образом, Конституционный Суд РФ формулирует для всех обязательное правило не применять эти акты. Кроме того, Конституционный Суд РФ часто в ходе рассмотрения дела формулирует правила поведения общего характера, которые ранее не были зафиксированы в каком-либо нормативном акте. Эти правила поведения называются «правовые позиции Конституционного Суда РФ». Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда, включая выраженные в них правовые позиции, обязательны на всей территории РФ. Многие из этих правовых позиций Конституционного Суда РФ затем находят свое закрепление в нормативно-правовых актах. 

1.5. Финансово-правовые  нормы и финансовые  правоотношения

   Финансово-правовые нормы являются первыми исходными  элементами, из которых состоит финансовое право как отрасль права. Им свойственны общие признаки правовой нормы любой отрасли права, но присущи и особенности, обусловленные как спецификой предмета правового регулирования финансового права, так и применяемого законодателем при его регулировании специального метода [24].

   Нормы финансового права как публичной  отрасли права носят императивный характер, то есть их содержание не может быть изменено по соглашению участников общественного отношения, как это имеет место при диспозитивных нормах, содержащихся, например в Гражданском кодексе РФ.

   В зависимости от характера воздействия  на участников финансового отношения нормы финансового права подразделяются на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.

   Обязывающие нормы, устанавливая определенные права и обязанности участников финансовых отношений, требуют от них совершения определенных действий. Например, нормы налогового права предписывают субъектам налоговых отношений при наличии определенных условий уплатить налог в определенном размере и в определенный срок.

   Запрещающие нормы, как явствует из самого названия, содержат запрет на совершение какого-либо действия. К запрещающим нормам следует отнести норму, содержащуюся в п. 4 ст. 82 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, освещение деятельности Президента Российской Федерации не допускается.

   Запрещающей нормой является и норма п. 5 ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации (ч. I), согласно которой не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные налоговым кодексом РФ.

   Уполномочивающие  нормы устанавливают определенные права участников финансовых отношений, но реализация этих прав находится в зависимости от действий самого участника. Такие нормы содержатся, например, в нормативных правовых актах, регулирующих кредитные отношения.

   Большинство норм финансового права носит  обязывающий характер.

   Нормы финансового права в зависимости  от их содержания подразделяются также на материальные и процессуальные.

   Материальные  финансово-правовые нормы закрепляют права и обязанности субъектов финансовых правоотношений, компетенцию и структуру органов управления финансами и т. д.

   Процессуальные  финансово-правовые нормы определяют порядок деятельности субъектов финансовых правоотношений. Особенно четко можно провести разграничение между материальными и процессуальными нормами финансового права в бюджетном праве, а также в налоговом праве.

   В юридической литературе финансово-правовая норма определяется как установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения правило поведения участников общественных отношений, возникающих в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований^[7].  

   Финансово-правовая норма, как и любая норма права, имеет определенную структуру. Она состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. При этом необходимо иметь в виду, что понятие «норма» – не синоним понятию «статья» соответствующего нормативного правового акта. Содержание той или иной нормы права, в том числе и финансового права, может быть закреплено в различных статьях нормативного правового акта.

   Субъекты  финансового права исполняют  финансовые обязанности и осуществляют финансовые права, вступая в конкретные финансовые правоотношения.

   Финансовое  правоотношение – разновидность  правового отношения, поэтому ему  присущи все те существенные признаки, которые характерны для правоотношения вообще. Во-первых, финансовое правоотношение возникает на основе финансово-правовой нормы, следовательно, есть результат действия правовой нормы, или «форма ее реализации». Во вторых, финансовое правоотношение имеет волевой характер. Этот признак подчеркивает, что правоотношение в сущности обусловлено государственной волей, интересами государства^[8].

   Кроме того, финансовое правоотношение имеет  особые характеристики, обусловленные  спецификой предмета и метода финансово-правового  регулирования.

   Имеется в виду следующее.

   1. Финансовое правоотношение возникает  и развивается исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

   2. Финансовое правоотношение является  формой реализации публичных  интересов, в связи с этим  оно должно рассматриваться как  публично-правовое отношение. Это  определено тем, что финансовое правоотношение возникает на основе нормы финансового права, которая является средством реализации интересов всего общества, различных классов, социальных групп и т. д., а также интересов самого государства.

   3. Одной из характерных черт  финансового правоотношения является его имущественный характер. В качестве имущественных благ в финансовых правоотношениях выступают денежные средства (финансовые ресурсы). В рамках финансовых правоотношений денежные средства (финансовые ресурсы) переходят от различных субъектов к государству или муниципальному образованию, а затем – от последних к различным субъектам. Однако, подчеркивая имущественный характер финансового правоотношения, надо помнить, что финансовые правоотношения неоднородны. Среди них выделяют организационные и материальные, или процедурные (процессуальные) и материальные. К материальным относятся те отношения, в рамках которых происходит непосредственная передача денежных средств от одних субъектов в распоряжение других. К организационным, или процедурным (процессуальным), отношениям относятся те, которые направлены на организацию, планирование; которые возникают в процессе установления форм мобилизации денежных средств, порядка их распределения, контроля за их использованием. Тот факт, что организационные отношения непосредственно не обслуживают движение денежных средств, не отрицает характеристики финансовых правоотношений во всей совокупности как имущественных, ибо организационные отношения имеют конечной целью движение денежных средств. Таким образом, финансовые правоотношения всегда возникают по поводу денежных средств.

   4. Финансовое правоотношение, в сущности, является властеотношением. Это  обусловлено тем, что оно является  формой реализации финансово-правовой нормы, имеющей императивный характер. Императивный характер финансово-правовой нормы проявляется в правоотношении таким образом, что оно реализуется по принципу «команда – исполнение», где команды издает государство (или муниципальное образование), а исполняют их индивидуальные, коллективные и другие субъекты финансового права. В связи с этим одной из сторон финансового правоотношения всегда является: а) государство (Российская Федерация в целом, субъекты РФ); б) муниципальное образование; в) уполномоченный государством орган. Все эти субъекты способны давать властные предписания^[9].  

   В науке финансового права признак  властности финансового правоотношения всегда отмечается наряду с его имущественным характером. В связи с этим финансовое правоотношение традиционно характеризуется как властно-имущественное.

   Властно-имущественный  характер финансового правоотношения служит критерием для отграничения его от гражданско-правового отношения. Последнее нередко возникает в сфере финансовой деятельности государства и носит имущественный, но не властно-имущественный характер, что и отличает его от финансового правоотношения. Некоторые административно-правовые отношения также имеют властно-имущественный характер, например, отношения в связи с наложением и взысканием административных штрафов. В таком случае главным критерием отграничения административно-правового отношения от финансово-правового служит тот факт, что первое возникает в сфере деятельности исполнительных органов власти, а второе – в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

   Исходя  из указанного выше, признаками финансового  правоотношения, отграничивающими его  от любого другого правоотношения, являются три признака (в комплексе):

   а) возникновение и развитие в сфере  финансовой деятельности государства  или муниципальных образований; 

   б) властный характер, в связи с чем  одной из сторон правоотношения обязательно является государство, уполномоченный государством орган или муниципальное образование;

   в) имущественный характер.

   Таким образом, финансовое правоотношение есть общественное отношение, основанное на финансово-правовой норме, возникающее  в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, имеющее властно-имущественный характер и выражающее публичные интересы.

   Важнейшим элементом финансового правоотношения являются его субъекты, т.е. лица, участвующие  в конкретном правоотношении и являющиеся носителями финансовых обязанностей и прав. Субъект финансового правоотношения связан с субъектом финансового права, который, реализовав свою правосубъектность, становится субъектом финансового правоотношения^[10].

   В большинстве случаев субъект  финансового права и субъект  финансового правоотношения совпадают  в одном лице. Например, физическое лицо, организация, реализовав свою финансовую правосубъектность, становятся субъектами финансового правоотношения. Однако в ряде случаев субъект финансового права и субъект финансового правоотношения в одном лице не совпадают. Это имеет место главным образом тогда, когда в финансовое правоотношение вступает государство (Российская Федерация в целом, субъекты РФ) как субъект финансового права. Российская Федерация в целом, а также ее субъекты, являясь субъектами финансового права, при вступлении в конкретное финансовое правоотношение выступают в лице определенного государственного органа. При этом, являясь субъектами финансового права, они обладают финансовой правосубъектностью, которая очерчивается их компетенцией. В конкретном финансовом правоотношении дееспособность Российской Федерации или субъекта РФ приходится на долю представляющих их государственных органов. 

   Определение объекта правоотношения через интерес  управомоченного лица является в  значительной мере сориентированным на цивилистическую модель правоотношения, где реализуются частные интересы различных субъектов, т.е. интересы микроуровня, в ходе разрешения которых достаточно легко выделить интересы управомоченного и обязанного лица.

   Что же касается публично-правовых отраслей права, то здесь вряд ли можно очертить объект правоотношения через интерес  управомоченного лица. В частности, в финансовом правоотношении зачастую трудно бывает четко установить, какая сторона правоотношения является управомоченной, а какая – обязанной. Как известно, одной из сторон финансового правоотношения является всегда государство (муниципальное образование) или уполномоченный государственный орган, финансово-правовые обязанности которых нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии. Более того, в ряде случаев, как показывает анализ законодательства, право государственного органа одновременно есть и его обязанность. Например, согласно ст. 31 НК РФ право налогового органа на проведение проверки есть и его обязанность, сформулированная в ст. 32 НК РФ как обязанность осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах.

   Поэтому трудно однозначно утверждать, что  определяет объект контрольного правоотношения с участием налогового органа: интерес  управомоченного или обязанного лица. Вместе с тем даже в тех  случаях, когда управомоченная и  обязанная стороны финансового  правоотношения строго определены, нельзя отрицать тот факт, что объект финансового правоотношения удовлетворяет интересам не только управомоченной, но и обязанной стороны.

   Примером  может являться финансовое правоотношение по уплате госпошлины. Если рассматривать конкретную ситуацию, то трудно сказать, кто более заинтересован в уплате госпошлины, например в связи с подачей искового заявления в суд: государство как управомоченная сторона правоотношения либо гражданин как обязанная сторона. Дело в том, что такое конкретное финансовое правоотношение возникает по инициативе обязанной стороны, т.е. гражданина, которому в связи с подачей искового заявления в суд необходимо уплатить госпошлину. В связи с этим, если объектом данного правоотношения считать госпошлину, то он, в первую очередь, удовлетворяет интерес обязанной стороны правоотношения, которая без уплаты госпошлины не имеет возможности подать исковое заявление в суд.

   Итак, под объектом финансового правоотношения следует понимать то, на что направлено поведение участников финансового правоотношения, детерминированное их интересами в рамках принадлежащих им субъективных прав и обязанностей^[11].  

   Вопросы классификации правовых отношений всегда привлекали внимание ученых. И это не случайно. Классификация помогает научному осмыслению всего массива отношений, охватываемых той или иной отраслью права. Она обеспечивает логическую стройность научного мышления.  

   Классификация финансовых правоотношений строится, прежде всего, на общеправовых началах  классификации правоотношений. Вместе с тем, в финансовом праве, в силу его отраслевой специфики, могут быть выделены и специфические критерии классификации правоотношений.

   Исходя  из основных функций права финансовые правоотношения классифицируются на регулятивные и охранительные.

   Регулятивные  правоотношения обеспечивают реализацию регулятивной функции права. Учитывая, что финансовое право призвано регулировать определенную группу экономических отношений, т. е. закреплять их, упорядочивать деятельность субъектов в этих отношениях и т. д., основная масса финансово-правовых отношений носит характер регулятивных.