Системы административного права

Введение

Административное право - очень  важная отрасль права, так как  роль государственной администрации  в России очень велика. От его  состояния в немалой степени  зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность  реализации гражданами многих прав.

Причем административное право - одна из самых больших и сложных  отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим  числом и разнообразием организационных  отношений. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная  администрация. А в ряде сфер - обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, связи, энергетике - ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил - роль исполнительной власти, административного права в этих отраслях очень велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в многочисленных сферах общественной жизни необходимо большое количество административно-правовых норм.

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений. Для обеспечения единства и одновременно с тем дифференциации административно-правовых норм, необходима их систематизация.

Система любой отрасли права, и  административное не является исключением, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных норм позволяет обеспечивать целостность системы отрасли права, обеспечивать практическую реализацию его норм.

Систематизация административного  права имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Она  помогает правильному пониманию  содержания административно-правовых норм, способствует решению задачи унификации и кодификации административного  права.

Понятие и признаки системы  административного права

Система права - объективное, обусловленное  системой общественных отношений, многоуровневое внутреннее строение национального  права, заключающееся в разделении единых по своей социальной сущности и назначению в общественной жизни, внутренне согласованных норм на определенные части, называемые отраслями, подотраслями и институтами права.

Отрасль права - наиболее крупное и  относительно самостоятельное подразделение  системы права, включающее в себя правовые нормы, регулирующие определенную, качественно обособленную сферу  общественных отношений и обычно требующие специфических средств правового воздействия. Каждая отрасль воплощает специфический режим правового регулирования, характеризуемый особыми приемами регулятивного воздействия: свой порядок возникновения прав и обязанностей субъектов права, их обеспечения и охраны, специфика мер государственного принуждения при нарушении норм соответствующей отрасли, особые принципы, общие положения, пронизывающие содержание ее норм.

Отрасль права обычно имеет многоуровневую структуру. В большинстве отраслей (в т.ч. в административном праве) выделяются общая и особенная  части. Крупные по объему и сложные  по структуре отрасли подразделяются на подотрасли права.

Отрасль права обычно делится на составные части, именуемые правовыми  институтами. В правовой институт входит обособленная группа норм, регулирующих однородные отношения и отличающихся качественным единством. Для правового  института характерны определенные общие положения, принципы, специфические  юридические понятия, определяющие особый режим регулирования. Образующие его нормы обычно помещаются в  особый раздел, главу или иное структурное  подразделение нормативного акта либо формулируются в самостоятельном  акте. Каждый правовой институт выполняет  только ему присущие функции и  специфичен по сравнению со всеми  другими компонентами системы права.

Наряду с отраслевыми институтами  существуют и так называемые межотраслевые (комплексные) институты, состоящие  из норм различных отраслей права, но регулирующие взаимосвязанные родственные  отношения. Например, так называемое морское право представляет собой  комплексный институт, включающий в  себя нормы гражданского, административного, финансового и ряда иных отраслей права.

Критериями разделения права на отдельные отрасли выступают  предмет и метод правового  регулирования. Предмет административного  права регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации исполнительной власти. Субъектами таких отношений  выступают представители исполнительной власти, с одной стороны, а с  другой - они же или граждане, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, профсоюзы и другие субъекты права.

Дополнительным основанием деления  права на отрасли является метод  правового регулирования, т.е. совокупность приемов и способов регламентирования  общественных отношений, воздействия  на человеческое поведение. Если предмет  отвечает на вопрос, какие отношения  регулирует право, то метод - на вопрос, как осуществляется это регулирование. Административно-правовой (императивный) метод характеризуется созданием  правоотношений, когда его участники  находятся в отношениях власти и  подчинения. Он свойствен административному  праву. Нормы этой отрасли воздействуют на общественную жизнь путем установления властных предписаний, категорических требований, предъявляемых к участникам отношений, следовать определенным вариантам поведения.

Понятие «система права» следует отличать от понятия «правовая система», которое  значительно шире по объему и включает в себя как законодательство, представляющее собой определенную органическую систему, так и иные явления юридической  действительности: правовую практику и общественное правосознание, т.е. практически весь спектр существующих в обществе юридических явлений.

Административное право - одна из самых  сложных отраслей правовой системы  России, что предопределено большим  числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация  дорожного движения и работа с  личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и  процедура приватизации государственных  предприятий. Для их юридического опосредования нужны разные административно-правовые нормы.

Административное право является одной из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает обширный и очень  разнообразный нормативный массив, позволяющий регулировать разные стороны  государственной и общественной жизни. Административное право играет в правовой системе системообразующую роль и является фундаментальная базовая отрасль права. Оно служит своего рода «материнской отраслью» прежде всего для отраслей публичного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная  администрация. А в ряде сфер - в  обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике - ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регулирования  в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения  и даже при комплектовании вооруженных  сил, функции исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.

Административное право - самая  динамичная отрасль права. В административном праве почти ежедневно происходят изменения в структуре органов  исполнительной власти, в текущем  законодательстве.

Административное право - очень  важная отрасль права, так как  роль государственной администрации  в России очень велика. От его  состояния в немалой степени  зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность  реализации гражданами своих прав.

Современное административное право  призвано юридически регулировать повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения. А их можно обнаружить на различных участках хозяйственной, социально-культурной и административной работы (оборона, безопасность, внутренние дела и т.п.). Тем самым административное право играет роль одного из наиболее ярко проявляющихся выразителей публично-правовых, т.е. государственных, интересов в различных сферах общественной жизни.

Под регулирующее воздействие норм административного права подпадают  те общественные связи, в которых  непременным участником является государственная  администрация, представляемая органами государственного управления отраслевого  и регионального уровней. В связи  с организацией государственно-властного  механизма на основе теории разделения властей эти органы конституционно названы органами исполнительной власти. Это наименование означает, что осуществляемая ими деятельность подчинена назначению исполнительной власти, являющейся фундаментом административного права.

Совокупность административно-правовых норм составляет отрасль административного  права. Как пишут С. Акимова и  Т. Прудникова, «административное право - это совокупность правовых норм, с  помощью которых государство  регулирует общественные отношения, возникающие  в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти».

Административное право принадлежит  к числу публичных отраслей, поэтому  общеотраслевой режим административного  права носит публично-правовой характер. Это означает, прежде всего, опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов. К сожалению, ранее именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом выступают положения ст. 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Главное место среди задач исполнительной власти занимает закрепление, соблюдение и защита прав и свобод человека.

Основные цели административного  права можно определить так:

создание условий для эффективной  деятельности административной (исполнительной) власти;

обеспечение демократической организации  государственной администрации;

создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод;

создание условий для развития экономики;

создание условий для реализации социальных программ;

обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия государственной администрации.

Достижение указанных целей  способствует в конечном итоге эффективному административно-правовому воздействию  на общественные процессы и стабильности государственных институтов. Общественная практика и здесь служит критерием социальной эффективности отрасли права.

Всё указанное предъявляет повышенные требования к построению системы  административного права.

Административное право имеет  свою систему, которая характеризует  внутреннее строение данной отрасли.

Требованием к системе административного  права является необходимость ее строгой внутренней упорядоченности  и согласованности. Системная целостность  отрасли придает ей устойчивость.

Система административного права  определяется в литературе следующим  образом:

«Система административного права - это совокупность правовых норм административного  права, объединенных в правовые институты».

«Система административного права - это совокупность административно-правовых институтов и подотраслей».

«Система административного права - это внутреннее строение административного  права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных  правовых институтов и норм».

«Система административного права - это внутреннее построение административного  права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных  правовых институтов и норм, регулирующих общественные отношения в различных  сферах и отраслях управления».

«Система административного права - это внутреннее строение отрасли, которое отражает последовательное размещение элементов - институтов и  норм, образующих ее, их единство и структурную  взаимосвязь».

Признаки системы административного права:

обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений;

представляет собой объективное  правовое явление;

характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью административно-правовых норм и институтов;

включает определенные элементы;

изменяется с учетом изменения  предмета правового регулирования (управленческих отношений).

Необходимо различать систему административного права и систему административного законодательства. В основном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Система законодательства представляет структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь отражением науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.

Следует заметить, что правовые нормы  часто живут дольше тех государств, в рамках которых они появились. Истории известны примеры бережного  отношения к системе административного  права в целом или ее основным элементам. Во Франции, несмотря на многократные изменения государственного строя, сохранились черты наполеоновской администрации на местах, административной юрисдикции. Германия также удерживала привычные административные структуры  и учреждения, процедуры их деятельности на протяжении XX в.

Итак, система административного  права - это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные  административно-правовые институты. То есть система административного  права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.

Административно-правовые институты и подотрасли

Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, достигается  путем их группировки в самостоятельные  правовые институты. Административно-правовой институт - это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере государственного управления.

Существуют следующие институты  административного права:

- принципов государственного управления;

- административно-правового статуса граждан (физических лиц);

- административно-правового статуса органов исполнительной власти;

- государственной и муниципальной службы;

- административно-правового статуса негосударственных (общественных) объединений;

- административно-правового статуса предприятий, учреждений и иных субъектов управления;

- административно-правовых режимов;

- форм государственного управления;

- методов государственного управления;

- административной ответственности;

- административного процесса;

- обеспечения законности в государственном управлении;

- административно-правовых основ межотраслевого управления (координации);

- административно-правовых основ управления в сфере экономики;

- административно-правовых основ управления в административно-правовой сфере;

- административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере.

Вместе с тем, правовые институты  также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного права, регулирующие управленческие отношения, связанные с особенностями какой-либо сферы деятельности государства и группы норм, устанавливающих общие принципы государственного управления и реализации исполнительной власти, характерные для всех административно-правовых отношений, то институты административного права можно систематизировать и по этому признаку.

Как известно из теории права, отрасль  права иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов. Подотрасли - это цельные по составу и предмету регулирования образования, которые регламентируют особую сферу отношений в пределах более широкого комплекса отношений, урегулированных той же или иной отраслью права.

В административном праве выделяют следующие подотрасли:

 Служебное право

 Политическое право

 Образовательное право и  т.д..

Другие авторы полагают, что отрасль  административного права можно  разделить на следующие подотрасли:

а) нормативно-структурная (предмет  административного права, сферы  регулирования, принципы, нормы);

б) органы исполнительной власти;

в) государственная служба;

г) административно-правовые режимы;

д) административный процесс, законность в управлении;

е) организация государственного управления в сферах и отраслях.

К подотраслям административного законодательства можно отнести:

а) «Органы исполнительной власти»  с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие  вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной  власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды  исполнительных органов субъектов  РФ». Заметим, что в соответствующих  классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;

б) «Государственная служба (общие  вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в федеральных  государственных органах», «Государственная служба в государственных органах  субъектов РФ», «Государственная служба в государственных учреждениях  и предприятиях»;

в) «Административно-правовые режимы»  с институтами «Чрезвычайное  положение», «Военное положение», «Таможенный  режим», «Функциональные режимы»;

г) «Регистрационно-легализующая деятельность»  с институтами «Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация» и т.п.;

д) «Государственное управление в сферах государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т.п.

Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);

е) «Контрольно-надзорная деятельность»  с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».

Целый ряд институтов административного  права и законодательства может  подразделяться на подинституты. Но и это деление для них не всегда совпадает.

В системе административного права  можно выделить также такую подотрасль, как административно-процессуальное право. При этом следует отметить, что в теории административного права единого мнения на этот счет нет.

Большинство ученых-административистов считают, что административно-процессуальное право - это правовой институт административного права.

В противовес этой точке зрения ряд  ученых считает, что развитие административного  процессуального права как правового  института достигло такого уровня, когда есть основания утверждать о возникновении и дальнейшем становлении административно-процессуального  права как подотрасли административного права.

Одновременно необходимо отметить, что в последнее время все  более распространенной становится точка зрения о развитии административного  процессуального права как самостоятельной  отрасли права, то есть речь идет о  выделении административного процессуального  права из системы административного  права.

При этом в рамках административного  права выделяемое админитративно-процессуальное законодательство делится на «Административные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соответствующие институты.

Механизм правового регулирования  административно-юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) или иных органов в целом не представляет собой единой совокупности административно-процессуальных норм и административно-процессуальных отношений. Фактически только юрисдикционные дела спорного характера да некоторые дела по применению принудительных мер процессуального обеспечения производства по административным правонарушениям имеют основательную регулирующую базу. Это Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ), Налоговый кодекс РФ и Трудовой кодекс РФ. В этом же плане заслуживает внимания законодательство о судебном обжаловании неправомерных действий (решений) исполнительных органов (должностных лиц).

Существенное увеличение и развитие норм материального административного  права, бесспорно, требует как кодификации  процессуальных норм в этой сфере, так  и формирования системы административно-процессуального  законодательства. При этом не следует  считать, что указанные нормы  связаны исключительно с процедурой рассмотрения административных споров и правонарушений.

Отметим замечание С.Л. Симоняна при  обсуждении проекта закона о Кодексе  административного судопроизводства. Он, в частности, писал: «Особенностей, существенно отличающих административно-процессуальную форму защиты прав от гражданской  процессуальной формы, в проекте  нет. Те, которые имеются (специфика  доказывания, сокращенные сроки  рассмотрения дела и т.п.), недостаточны для создания качественно новой  судебной процедуры». Однако недостатки обсуждаемого С.Л. Симоняном проекта  закона, отмечавшиеся в литературе, не могут поколебать представлений  о принципиальной разнице, самостоятельности  административного процесса в сравнении  с иными видами процессуальных правоотношений.

Таким образом, формирование системы  административно-процессуального законодательства является закономерной тенденцией развития системы законодательства России.

Между тем, пока что предложения  ученых-административистов об отдельной систематизации административно-процессуальных норм, которые в настоящее время «растворены» в Общей и Особенной частях, т.е. о создании третьей части административного права - процессуальной, своего законодательного закрепления не нашли. Сегодня принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих лишь отдельные виды административных производств, другие подобные акты находятся в стадии разработки.

Итак, административно-правовой институт - комплекс административно-правовых норм, регулирующих определенный вид управленческих отношений и являющихся частью отрасли  административного права. Подотрасль - упорядоченная совокупность родственных институтов административного права.

административный право институт подотрасль

 Общая и Особенная  части административного права

Традиционным для большинства  отраслей права является система  из двух крупных взаимообусловленных  блоков: общая часть и особенная  часть. Для некоторых отраслей подобное устройство системы закреплено законодательно. Так, система уголовного права, базис  которого - Уголовный кодекс РФ, состоит  из двух четко оговоренных в нем  частей: Общей, определяющей предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников уголовно-правовых отношений, а также конкретизацию фундаментальных категорий уголовного права, таких как «преступление» и «наказание», и Особенной, содержащей исчерпывающий перечень деяний, признаваемых в качестве преступлений, а также систему наказаний в отношении каждого вида преступлений.

Разделение на общую и особенную  части мы можем видеть у гражданского, семейного, трудового, а также налогового права. Отметим, что последняя отрасль  является, по сути, дочерью административного  права, с течением времени обретшей известную степень самостоятельности, но тем не менее не порвавшей связей с первоосновой.

По общепринятой в теории права  тенденции, административное право  состоит из двух частей: Общей и  Особенной. Некоторые авторы, наряду с указанными частями выделяют и  Специальную часть административного  права.

Общая часть административного права включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и поэтому в свою очередь делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. По сложившейся в течение десятилетий традиции в рамках Общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:

·предмет и метод правового  регулирования отрасли;

·характеристику административно-правовых норм;

·особенности административно-правовых отношений;

·иерархию источников административного  права;

·статус участников административно-правовых отношений;

·основу организации и деятельности органов исполнительной власти;

·формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;

·механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в  том числе порядок обжалования  неправомерных действий;

·вопросы административной ответственности  и административного принуждения.