Социальные функции политики. 4

ВВЕДЕНИЕ 

     Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства в формирующемся рыночном хозяйстве России является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики. Формой ее реализации выступает фактический образ действий государства, воплощенный в социальную политику, которая охватывает все сферы экономических отношений в стране. Одним из важнейших направлений его деятельности является регулирование занятости и стимулирование высококвалифицированного и производительного труда и, как следствие, увеличения национального дохода. Социальная политика государства по своей природе должна быть единой, однако из-за особенностей социального пространства России вкупе с де централистическими началами федерального устройства страны делают эту политику неоднородной – минимум двухуровневой по генезису и многословной по исполнению. И это не отклонение от единой нормы, а результат множества противоречивых условий, формирующих неравномерность социального пространства государства.

     Социальными реформами логично считать коренные изменения в предмете, перечне  и масштабах социальных обязательств государства перед гражданами, в  организации и механизме их исполнения. При этом, чем менее конституционен (т. е. менее обстоятельно закреплен в основном законе) и чем более подзаконен и регионален массив рассматриваемых социальных обязательств тем легче «центру» осуществлять свои преобразования. 
 
 
 

1. ПОНЯТИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

     Политология изучает не только политическую систему  общества, ее важнейшие институты, политический режим, политическую культуру, положение  и роль субъектов политических отношений, но и политику, понимаемую как деятельность политико-управленческих структур в  различных сферах жизни общества. Это деятельность осуществляется, прежде всего, как принятие и последующая реализация политико-властных решений. Она направлена на разрешение проблем внутренней жизни общества (внутренняя политика) и проблем, возникающих во взаимоотношениях с другими обществами и государствами (внешняя политика). Оба вида политики находятся в состоянии тесной взаимосвязи, взаимодействия и взаимовлияния. В свою очередь внутренняя политика подразделяется на различные направления в зависимости от сферы общественных отношений, в которую она вторгается. В этом смысле выделяют политику экономическую, социальную, национальную, демографическую, экологическую и т.д. Одной из важнейших частей внутренней политики является политика социальная, воплощенная в ее социальных программах и практике, регулирующая социально-экономические отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения.

     В определение «социальная политика» нужно включать ту групп проблем, которая позволяет выяснить следующее: связь социальной политики и общей политики; ее специфику как направление политического руководства обществом; характеристику тех общественных явлений и процессов, которые выступают объектом воздействия социальной политики; функции, типы социальной политики и тенденции их развития в современном мире. 

     В более широкой трактовке понятие  «социальная политика» используется давно и охватывает все отношения общественной жизни. Вся политическая деятельность в этом случае рассматривается как социальная. В этом значении социальная политика тождественна политике в целом.

     В узком смысле понятие «социальная политика» рассматривается как разновидность общей политики, имеющая свою специфику, а значит, свой объект воздействия. Объектом социальной политики является социальная сфера жизни общества, которую можно рассматривать как процесс функционирования и развития человека и общества. Все составляющие элементы общества, будь то социальная группа или индивид, по-своему включены в социальную сферу, занимают в обществе свое особое положение. Члены общества, социальные группы и общности постоянно в различных формах взаимодействуют друг с другом, т.е. находятся в отношениях по поводу их положения, роли в обществе, условий жизнедеятельности, образа и уклада жизни. Эти общественные отношения и составляют содержание социальной сферы. Следовательно, если объектом социальной политики является социальная сфера, то субъектом ее выступают, прежде всего, институты политической системы – государство, партии, профсоюзы и другие общественно-политические объединения.

     Разумеется, политические институты оказывают  неодинаковое воздействие на развитие социальной сферы. Пределы этого  воздействия зависят от многих обстоятельств: от функций политических институтов в политической системе общества, масштабов их применения, от объективных  потребностей развития социальной сферы  и т.д. 
 
 
 
 

2. ФУНКЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

     С анализом сущности социальной политики тесно связан вопрос о ее социальной функции, споры о которой продолжаются до сих пор. Первоначально считалось, что социальная политика выполняет  функцию «регулятора труда и потребления». Впоследствии к указанной функции были добавлены «функция повышения благосостояния народа» и «функция оказания социальных услуг населению». В последние десятилетие тенденции таковы, что объем и содержание функции социальной политики во всем мире расширяются. Каковы же основные функции социальной политики?

     Во-первых, это функция регулирования воспроизводства  рабочей силы. В связи с развитием производственных сил, переходом от экстенсивного характера развития производства к интенсивному предъявляются более высокие требования к качеству рабочей силы. Поэтому объективно в развитых странах социальной сфере уделяется огромное внимание.

     Во-вторых, функцией социальной политики является поощрение прогрессивных мотиваций  к труду. Мировая практика знает несколько видов мотиваций: традиционный (образец, ритуал), этический (долг), административный (поощрение, наказание, иерархия), корпоративный (солидарность, участие), экономический (расчет, вознаграждение, экономический интерес). Практика показывает, что в современном обществе существуют все виды мотиваций, однако основную мотивационную роль играют в разном соотношении вознаграждение и участие.

     В-третьих, к числу функций социальной политики относится социальная защита населения. Если социальная политика защищает индивидов  от нужды и унижения и одновременно способствует согласию между социальными группами, то она справляется с процессом регулирования социальных интересов.

     Социальная  политика как регулятор разнообразных  интересов социальных групп, эффективна лишь при условии, когда она вбирает  в себя не только многообразие интересов, но и учитывает их иерархию, в  соответствии с численностью и местом в системе общественного производства той или иной социальной группы. Только при этих условиях социальная политика будет способствовать стабильности общества.

     Социальная  политика призвана разрешать противоречия между текущими и перспективными интересами общества, между несовпадающими или расходящимися интересами его  социальных групп, слоев. Она постоянно  стоит перед выбором: удовлетворению интересов, каких социальных групп отдать предпочтение на данном этапе, как установить непосредственных и более удаленных последствий принимаемых решений. Социальная политика призвана дополнять принцип индивидуальной ответственности гражданина принципом солидарности и объединять их. В частности федеральные и региональные органы власти должны направлять свои усилия на поддержку социальных групп, способных создать необходимые структуры социального страхования, взаимопомощи и защиты. Такие группы могут включать профессиональные структуры, местные общины, кооперативы, региональные организации, общественные объединения и другие, созданные для этой цели институты.

     Социальная  политика реализуется через государственные  «одномоментные» решения – социальные мероприятия и через социальные программы.

     Социальные  программы представляют собой систему  социальных мероприятий, направленных на решение той или иной социальной проблемы. В социальной программе  определяются: квалификация ситуации, решение, этапы решения задач, конкретные меры и способы реализации каждого  этапа. Нередко при реализации социальной программы применяется так называемое «дерево целей», позволяющее системно представить движение от этапа к этапу, реализацию программы, учесть необходимое количество задач, требующих решение на пути к ее достижению.

     Свободное выражение суждений представителей всех групп и слоев общества по вопросам социальной политики призвано стать важным средством «обратной связи» органов управления с массами, надежным защитным механизмом от разного рода проявлений волюнтаризма и субъективизма в социальной политике. Всеобъемлющий народный контроль над социальной политикой должен стать орудием против коррумпирования должностных лиц, установления социально неоправданных законов, неуплаты или занижения налогов и т.д. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. ОСНОВНЫЕ  НАПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

     Практика  проведения социальной политики в развитых странах выработала несколько направлений  ее реализации. К ним относятся: социальной страхование, социальная защита работников, политику в области заработанной платы, социальные меры на рынке труда, жилищную политику.

     Социальное  страхование – наиболее важная часть социальной политики государства. В процессе производства работники могут потерять (по ряду объективных причин) возможность продолжить работу. При этом он лишается источника дохода. Для решения возникшей в этом случае проблемы существует две возможности. Первая – выплата определенной суммы за причиненный здоровью ущерб. Однако единовременное пособие не дает ему материальную возможность существовать длительное время. Следовательно, предпочтительнее второй путь: социальное страхования.

     Система социального страхования строится на определенных принципах.

     Во-первых, оно имеет законодательную основу.

     Во-вторых, оно обязательно для лиц, работающих в условиях риска (впрочем, страхование  может осуществляться и на добровольной основе).

     В-третьих, система социального страхования  предусматривает участие государства  в финансировании соответствующих  выплат. Делается это либо в форме  снижения выплачиваемых самими работниками  сумм, либо за счет повышения предлагаемых государством пособий.

     В-четвертых, система социального страхования  ориентируется на помощь, прежде всего слабым в экономическом отношении членов общества. Даже скромный экономический рост создает благоприятные предпосылки для расширения базы налогообложения и внесения взносов в фонды социального страхования, способствует снижению уровня безработицы и расширяет доступ к системам социальной помощи. Более того, социальный мир в обществе, стабильные и доброжелательные отношения между наемными работниками и работодателями, достигнутые с помощью социального страхования, выступают наряду с трудом и капиталом в качестве третьего производственного фактора.

     Политика  государства в области социальной защиты занятых базируется на неравенстве сторон на рынке труда. Наемный работник является слабой по сравнению с работодателем стороной, поскольку не обладает собственностью на средства производства и вынужден продавать свою рабочую силу. Действия государства в этой сфере должны быть нацелены на финансовую поддержку работников в случае нанесения ущерба здоровью последних или в иных случаях. Для этого государство разрабатывает правовые нормы, обеспечивающие создание системы договоров между работниками и работодателями. Государство, проводя такие меры, исходит из того, что в социальных взаимоотношениях между ними речь должна идти не просто о купле-продаже товара, а о социальном статусе личности. Конкретными механизмами социальной защиты трудящихся и всего населения должны стать развитые системы социального страхования, дополняемые системами государственной социальной помощи, и повышение личной ответственности самих людей. В свою очередь развитые системы социального страхования способны оказывать положительное влияние на состояние экономики и социальное положения трудящихся благодаря перераспределению доходов, активному стимулированию сбережений населения, увеличению его покупательной способности.

     Социальная  политика в области заработной платы должна реализовываться дифференцированно. Регулирующее вмешательство осуществляется в основном в тех случаях, когда степень профессиональной подготовки работника невысока, и позиции его в противостоянии с работодателем относительно слабы. Это главным образом касается тех видов трудовых процессов, которые требуют неквалифицированного труда. В отношении таких категорий населения фиксируется минимальный уровень заработной платы.

     Социальная  политика применительно к рынку труда связана, прежде всего, с возможностями государства влиять на спрос на рабочую силу. Кроме того, воздействие на этот рынок идет с помощью корректировки правовых норм, касающихся использования в стране иностранной рабочей силы. Регулирование может осуществляться и сокращением доступа некоторых групп работников на рынок труда (например, с помощью сокращения пенсионного возраста). Весьма серьезное воздействие на этот рынок оно оказывает и тем, что берет на себя организацию и финансирование системы переобучения работников в связи со структурными сдвигами в экономике.

     Политика  обеспечения необходимых жилищных условий рассматривается в развитых западных странах как инструмент социальной политики. Легко и быстро решаемые социальные проблемы усиливают территориальную подвижность рабочей силы, что в условиях существенных структурных сдвигов приобретает существенную значимость, ибо повышает эффективность производства. В традиционном варианте это направление социальной политики проводится путем выделения из бюджета средств, для оказания помощи работникам, арендующим жилью. Однако есть и альтернативный вариант: государство в состоянии поощрять самостоятельное жилищное строительство. 
 
 
 
 
 
 
 

4. ПРОБЛЕМЫ  СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ И ПУТИ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ

     Последние десятилетие XX века для России является периодом перехода от административно-командной системы управления к демократической, периодом формирования гражданского общества, рыночной системы экономики и т.д., что в целом можно назвать переходным периодом.

     Главный признак социальной политики переходного  периода состоит в том, что  она формируется в условиях исторической совмещенности процессов коренного  обновления, как государства, так и общества в целом. Продвижение к демократии в современных условиях предполагает отход от абсолютизма государственного управления и преодоление пассивности людей в защите своего социального положения. В переходный период остается опасность диктаторских методов «наведения демократии». Пассивность, неорганизованность, социальная бес структурность общества служат питательной средой для перекосов социальной политики в сторону бесконтрольных и безответственных действий властей.

     Нынешняя  социальная политика не соответствует  новым экономическим отношениям. Она представляет собой хаотичное, бессистемное объединение централизованных и рыночных элементов управления. Выбор в качестве доминирующего  направления российской социальной политики «пожарных» мер в отношении некоторых категорий населения и отдельных регионов, сведение социальной защиты к денежно-компенсационным механизмам были обусловлены не только ограниченностью материально-финансовых ресурсов, но и недооценкой, а в ряде случаев игнорированием социальной составляющей экономической реформы. В результате социальная политика свелась лишь к обеспечению предельно низкого социального минимума для населения и к реагированию на социальные ситуации.

     Социальную  политику необходимо направлять на решение  приоритетных проблем, выработку механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели, согласование обязательств государства с реальными  возможностями их финансирования. Решать эти задачи необходимо на основе государственных  стандартов, развития самофинансирования и страховых принципов, укрепления финансовой базы социальной сферы.

     Необходимо  ориентироваться на основные приоритеты социальной политики на переходном этапе, а именно:

     - Признание ответственности государства за социальное положение своих граждан;

     - Гарантирование всем гражданам бесплатного образования и медицинского обслуживания;

     - Приведение минимальной заработной платы, стипендий и пособий в соответствии с реальным прожиточным минимум;

     - Гарантирование своевременной выплаты заработной платы работникам государственного сектора, пенсий, стипендий и т.д.;

     - Недопущение массовой безработицы, переподготовка и повышение квалификации высвобождающейся рабочей силы;

     - Поддержка семьи, материнства и детства, ветеранов и инвалидов;

     - Борьба с преступностью.

     Просчеты  государства в сфере социальной политики ведут к росту бедности и нищеты, деградации труда, маргинализации граждан с низким социальным статусом. Вместо постоянного формирования среднего класса, являющегося залогом политической и социальной стабильности, гармонизации рыночных отношений, происходит расширение слоев населения, устойчиво тяготеющих к социальным низам, что является и крайне опасным в политическом отношении, поскольку означает, что в российском обществе поддержка реформ ослабляется количественно и качественно, психологически и мотивационно.

     Конечно, определенные меры, направленные на смягчение  отрицательных последствий резкого  падения уровня жизни и частичную  компенсацию потерь наиболее нуждающимся  группам населения, предпринимаются.  Хотя до сих пор в области социальной политики не определены и не разграничены действия государства, направленные на  выработку временных мер, адекватных переходному периоду, и стратегии  социального развития на длительную перспективу. На всех властных уровнях  все более остро осознаются недостаток гибкости, слабость сценарного прогнозирования  и системного анализа социальных последствий принимаемых решений. Недостаточное внимание уделяется  выработки принципов социальной политики, вытекающих из федерального устройства нашего государства, разграничению  предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     В немалой степени все это связано  с отсутствием национальной концепции  социального государства, носящий  сколько-нибудь целостный характер, согласие в обществе по вопросу о  приоритетах социальной политики на переходном этапе.

     Острые  дискуссии разворачиваются по поводу и методов реализации социальной политики. Это не случайно, поскольку  от того, в каком объеме реализуются  права и свободы граждан, как  гарантируется государственная  поддержка слабозащищенных категорий, зависит, будет ли большинство населения  заинтересовано в переменах.

     Наиболее  целесообразным для успешного функционирования социальной политики России является концентрация внимания на следующих  трех блоках проблем.

     - Общеметодологические подходы к формированию социального государства¹;

     - Регулирование занятости, рынка труда, цены труда и заработной платы;

     - Социальная защита населения, регулирование отношений в социальной сфере.

     В рамках первого блока можно выделить следующие основные моменты.

     Во-первых, коренное изменение экономических  основ жизни общества, переход  от административно-командных к  рыночным экономическим моделям  требует радикального изменения  принципов социальной политики, подходов к их реализации.

     Во-вторых, Российское государство может стать  действительно социальным, только если три его элемента – эффективная  экономика, сильная власть (законодательная, исполнительная, судебная) и общественные институты (система социального  партнерства, согласование интересов  главных субъектов трудовых отношений) – будут постоянно и эффективно взаимодействовать.

     В-третьих, коренная перестройка всей социальной сферы должна основываться на базовых  принципах демократического социального  государства:

     - приоритет прав человека и его основных свобод в сочетании с принципом индивидуальной ответственности гражданина за свое материальное благосостояние;

     - солидарности, обусловленной взаимосвязанностью и взаимоответственностью общества и его членов;

     - оптимальной поддержки как непосредственно со стороны самого государства, так и со стороны свободных ассоциаций людей,

     - способных во все большей степени брать на себя решение многих социальных задач. 
 

     В-четвертых, при разработке государственных  социальных программ должен доминировать перспективный, комплексный и социально  ориентированный подход.

     В-пятых, как показывает мировой опыт, огромную роль играют усилия государства, направленные на становление среднего класса, адресную помощь неимущим и прогрессивное налогообложение богатых.

     Следует признать, что уровень ожиданий и  требований общества к государству  сегодня значительно превышает  его возможности. В связи с  эти особое значение приобретают  информационно-пропагандистское обеспечение  социальных реформ, постоянное разъяснение  гражданам изменившейся роли государства  в социально-экономической жизни  общества, конкретных параметров его  ответственности, разграничения функций  различных уровней власти в управлении социальной сферы; демонстрация политической и финансовой открытости государства.

     Эффективная социальная политика не может быть не целостной: ни одну из ее задач нельзя отсечь или проигнорировать без  ущерба для развития страны. Однако целостность не только не отрицает, но и предлагает реализацию другого  принципа – выделение приоритетов  с учетом остроты социально-политическим проблем.

     В рамках второго блока проблем  центральное внимание уделяется  двум взаимосвязанным аспектам –  политике занятости и политике доходов.

     Важнейшее направление активной политики занятости  – ускорение адаптации населения  к требованиям рынка, развитие инфраструктуры рынка труда, системы подготовки кадров и т.д. На первый план выдвигаются  проблемы совершенствования структуры  занятости, диверсификация ее форм, способов реализации, недопущение массовой безработицы  в масштабах России и постепенное  оздоровление ситуации занятости в  регионах, имеющих напряженность  на рынке труда. Отсюда вытекает необходимость  экспертизы всех федеральных целевых  программ с точки зрения оценки их влияния на условия занятости по отраслям и в регионах.

     Политика  доходов включает в себя разработку мер, влияющих на формирование цены труда, ее динамику, отраслевую и региональную дифференциацию, в целях стимулирования роста цены рабочей силы и заработной платы, обеспечение своевременной  ее выплаты, ограничения чрезмерной ее дифференциации, сближения минимальной  заработной платы и прожиточного минимума. Например, средняя зарплата в промышленности в несколько  раз ниже, чем пособие по безработице  в развитых странах, не говоря уже  о зарплате бюджетников и работников сельского хозяйства. Связь этого  аспекта социальной политики с занятостью очевидна, поэтому их следует решать одновременно.

     Необходимо  четко осознать, что реальное управление трудовыми отношениями и собственно трудом станет возможным только при  соответствующем развитии социального  партнерства, а эффективность реализуемых  программ будет определяться совместными  действиями государственных институтов (всех уровней и ветвей власти), общественных организаций трудящихся и предпринимательских  структур.

     Центр тяжести корректировки реформ должен сместиться, с одной стороны, на структурные  преобразования в сфере труда  и социально-трудовых отношений, с  другой, на обеспечение реального  приоритета отраслей социальной сферы (науки, образования, здравоохранения, культуры), которые должны гарантировать воспроизводство работника, способного своим трудом обеспечит достойный уровень жизни.

     Настоятельная необходимость разработки принципиальных подходов к решению проблем, относящихся  к третьему блоку, определяется не только тем фактом, что сегодня в социальной защите нуждается значительная часть  россиян, но и тем обстоятельством, что действующая система гарантий и льгот не просто ведет к неэффективности  государственных расходов на социальную помощь, но и вступает в противоречие с общим направлением реформирования социальных отношений. До сих пор в ней заложена определяющая роль государственных структур власти, федерального и местных бюджетов в сборе и распределении местных бюджетов. В рыночной экономике, как известно, основными регуляторами, обеспечивающими процессы воспроизводства, служат заработная плата и развитие системы социального страхования.

     Представляется  целесообразной дифференциация функционально  ориентированных, взаимодополняющих  институтов социальной зашиты, которые  обеспечивают:

     - социальные гарантии, основанные на принципах равенства возможностей, всеобщей доступности общенациональных систем образования, здравоохранения и социального страхования;

     - социальную помощь наиболее уязвимым и, в первую очередь нетрудоспособным категориям населения.

     - социальное страхование: обязательное – всего активного населения страны за счет взносов работодателей и работников, добровольное – части трудозанятого населения в порядке личной инициативы работников и работодателей.

     В настоящее время в России действует  около тысячи различных нормативных  актов, предусматривающих те или  иные виды социальных льгот, пособий, дотаций  и компенсационных выплат для более чем 200 категорий граждан (ветераны, инвалиды, дети, безработные, учащаяся молодежь и т.д.). Различные доплаты получают почти 100 миллионов человек из 148 миллионов человек, или около 70% жителей России, в то время как доля действительно нуждающихся не превышает 30% населения.