Социальные функции политики

ВВЕДЕНИЕ

Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства в формирующемся рыночном хозяйстве России является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики. Формой ее реализации выступает фактический образ действий государства, воплощенный в социальную политику, которая охватывает все сферы экономических отношений в стране. Одним из важнейших направлений его деятельности является регулирование занятости и стимулирование высококвалифицированного и производительного труда и, как следствие, увеличения национального дохода. Социальная политика государства по своей природе должна быть единой, однако из-за особенностей социального пространства России вкупе с де централистическими началами федерального устройства страны делают эту политику неоднородной – минимум двухуровневой по генезису и многословной по исполнению. И это не отклонение от единой нормы, а результат множества противоречивых условий, формирующих неравномерность социального пространства государства.

Социальными реформами логично  считать коренные изменения в  предмете, перечне и масштабах  социальных обязательств государства  перед гражданами, в организации  и механизме их исполнения. При  этом, чем менее конституционен (т. е. менее обстоятельно закреплен в основном законе) и чем более подзаконен и регионален массив рассматриваемых социальных обязательств тем легче «центру» осуществлять свои преобразования.

1. ПОНЯТИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Политология изучает  не только политическую систему общества, ее важнейшие институты, политический режим, политическую культуру, положение  и роль субъектов политических отношений, но и политику, понимаемую как деятельность политико-управленческих структур в  различных сферах жизни общества. Это деятельность осуществляется, прежде всего, как принятие и последующая реализация политико-властных решений. Она направлена на разрешение проблем внутренней жизни общества (внутренняя политика) и проблем, возникающих во взаимоотношениях с другими обществами и государствами (внешняя политика). Оба вида политики находятся в состоянии тесной взаимосвязи, взаимодействия и взаимовлияния. В свою очередь внутренняя политика подразделяется на различные направления в зависимости от сферы общественных отношений, в которую она вторгается. В этом смысле выделяют политику экономическую, социальную, национальную, демографическую, экологическую и т.д. Одной из важнейших частей внутренней политики является политика социальная, воплощенная в ее социальных программах и практике, регулирующая социально-экономические отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения.

В определение  «социальная политика» нужно включать ту групп проблем, которая позволяет выяснить следующее: связь социальной политики и общей политики; ее специфику как направление политического руководства обществом; характеристику тех общественных явлений и процессов, которые выступают объектом воздействия социальной политики; функции, типы социальной политики и тенденции их развития в современном мире.

В более широкой  трактовке понятие «социальная политика» используется давно и охватывает все отношения общественной жизни. Вся политическая деятельность в этом случае рассматривается как социальная. В этом значении социальная политика тождественна политике в целом.

В узком смысле понятие «социальная политика» рассматривается как разновидность общей политики, имеющая свою специфику, а значит, свой объект воздействия. Объектом социальной политики является социальная сфера жизни общества, которую можно рассматривать как процесс функционирования и развития человека и общества. Все составляющие элементы общества, будь то социальная группа или индивид, по-своему включены в социальную сферу, занимают в обществе свое особое положение. Члены общества, социальные группы и общности постоянно в различных формах взаимодействуют друг с другом, т.е. находятся в отношениях по поводу их положения, роли в обществе, условий жизнедеятельности, образа и уклада жизни. Эти общественные отношения и составляют содержание социальной сферы. Следовательно, если объектом социальной политики является социальная сфера, то субъектом ее выступают, прежде всего, институты политической системы – государство, партии, профсоюзы и другие общественно-политические объединения.

Разумеется, политические институты оказывают неодинаковое воздействие на развитие социальной сферы. Пределы этого воздействия  зависят от многих обстоятельств: от функций политических институтов в  политической системе общества, масштабов  их применения, от объективных потребностей развития социальной сферы и т.д.

2. ФУНКЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

С анализом сущности социальной политики тесно связан вопрос о ее социальной функции, споры о  которой продолжаются до сих пор. Первоначально считалось, что социальная политика выполняет функцию «регулятора труда и потребления». Впоследствии к указанной функции были добавлены «функция повышения благосостояния народа» и «функция оказания социальных услуг населению». В последние десятилетие тенденции таковы, что объем и содержание функции социальной политики во всем мире расширяются. Каковы же основные функции социальной политики?

Во-первых, это  функция регулирования воспроизводства  рабочей силы. В связи с развитием производственных сил, переходом от экстенсивного характера развития производства к интенсивному предъявляются более высокие требования к качеству рабочей силы. Поэтому объективно в развитых странах социальной сфере уделяется огромное внимание.

Во-вторых, функцией социальной политики является поощрение  прогрессивных мотиваций к труду. Мировая практика знает несколько видов мотиваций: традиционный (образец, ритуал), этический (долг), административный (поощрение, наказание, иерархия), корпоративный (солидарность, участие), экономический (расчет, вознаграждение, экономический интерес). Практика показывает, что в современном обществе существуют все виды мотиваций, однако основную мотивационную роль играют в разном соотношении вознаграждение и участие.

В-третьих, к числу  функций социальной политики относится  социальная защита населения. Если социальная политика защищает индивидов от нужды  и унижения и одновременно способствует согласию между социальными группами, то она справляется с процессом регулирования социальных интересов.

Социальная политика как регулятор разнообразных  интересов социальных групп, эффективна лишь при условии, когда она вбирает  в себя не только многообразие интересов, но и учитывает их иерархию, в  соответствии с численностью и местом в системе общественного производства той или иной социальной группы. Только при этих условиях социальная политика будет способствовать стабильности общества.

Социальная политика призвана разрешать противоречия между  текущими и перспективными интересами общества, между несовпадающими или  расходящимися интересами его социальных групп, слоев. Она постоянно стоит  перед выбором: удовлетворению интересов, каких социальных групп отдать предпочтение на данном этапе, как установить непосредственных и более удаленных последствий принимаемых решений. Социальная политика призвана дополнять принцип индивидуальной ответственности гражданина принципом солидарности и объединять их. В частности федеральные и региональные органы власти должны направлять свои усилия на поддержку социальных групп, способных создать необходимые структуры социального страхования, взаимопомощи и защиты. Такие группы могут включать профессиональные структуры, местные общины, кооперативы, региональные организации, общественные объединения и другие, созданные для этой цели институты.

Социальная политика реализуется через государственные  «одномоментные» решения – социальные мероприятия и через социальные программы.

Социальные программы  представляют собой систему социальных мероприятий, направленных на решение  той или иной социальной проблемы. В социальной программе определяются: квалификация ситуации, решение, этапы  решения задач, конкретные меры и  способы реализации каждого этапа. Нередко при реализации социальной программы применяется так называемое «дерево целей», позволяющее системно представить движение от этапа к этапу, реализацию программы, учесть необходимое количество задач, требующих решение на пути к ее достижению.

Свободное выражение  суждений представителей всех групп  и слоев общества по вопросам социальной политики призвано стать важным средством  «обратной связи» органов управления с массами, надежным защитным механизмом от разного рода проявлений волюнтаризма и субъективизма в социальной политике. Всеобъемлющий народный контроль над социальной политикой должен стать орудием против коррумпирования должностных лиц, установления социально неоправданных законов, неуплаты или занижения налогов и т.д.

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Практика проведения социальной политики в развитых странах выработала несколько  направлений ее реализации. К ним  относятся: социальной страхование, социальная защита работников, политику в области  заработанной платы, социальные меры на рынке труда, жилищную политику.

Социальное страхование – наиболее важная часть социальной политики государства. В процессе производства работники могут потерять (по ряду объективных причин) возможность продолжить работу. При этом он лишается источника дохода. Для решения возникшей в этом случае проблемы существует две возможности. Первая – выплата определенной суммы за причиненный здоровью ущерб. Однако единовременное пособие не дает ему материальную возможность существовать длительное время. Следовательно, предпочтительнее второй путь: социальное страхования.

Система социального  страхования строится на определенных принципах.

Во-первых, оно  имеет законодательную основу.

Во-вторых, оно  обязательно для лиц, работающих в условиях риска (впрочем, страхование  может осуществляться и на добровольной основе).

В-третьих, система  социального страхования предусматривает  участие государства в финансировании соответствующих выплат. Делается это  либо в форме снижения выплачиваемых  самими работниками сумм, либо за счет повышения предлагаемых государством пособий.

В-четвертых, система  социального страхования ориентируется  на помощь, прежде всего слабым в экономическом отношении членов общества. Даже скромный экономический рост создает благоприятные предпосылки для расширения базы налогообложения и внесения взносов в фонды социального страхования, способствует снижению уровня безработицы и расширяет доступ к системам социальной помощи. Более того, социальный мир в обществе, стабильные и доброжелательные отношения между наемными работниками и работодателями, достигнутые с помощью социального страхования, выступают наряду с трудом и капиталом в качестве третьего производственного фактора.

Политика государства  в области социальной защиты занятых базируется на неравенстве сторон на рынке труда. Наемный работник является слабой по сравнению с работодателем стороной, поскольку не обладает собственностью на средства производства и вынужден продавать свою рабочую силу. Действия государства в этой сфере должны быть нацелены на финансовую поддержку работников в случае нанесения ущерба здоровью последних или в иных случаях. Для этого государство разрабатывает правовые нормы, обеспечивающие создание системы договоров между работниками и работодателями. Государство, проводя такие меры, исходит из того, что в социальных взаимоотношениях между ними речь должна идти не просто о купле-продаже товара, а о социальном статусе личности. Конкретными механизмами социальной защиты трудящихся и всего населения должны стать развитые системы социального страхования, дополняемые системами государственной социальной помощи, и повышение личной ответственности самих людей. В свою очередь развитые системы социального страхования способны оказывать положительное влияние на состояние экономики и социальное положения трудящихся благодаря перераспределению доходов, активному стимулированию сбережений населения, увеличению его покупательной способности.

Социальная политика в области заработной платы должна реализовываться дифференцированно. Регулирующее вмешательство осуществляется в основном в тех случаях, когда степень профессиональной подготовки работника невысока, и позиции его в противостоянии с работодателем относительно слабы. Это главным образом касается тех видов трудовых процессов, которые требуют неквалифицированного труда. В отношении таких категорий населения фиксируется минимальный уровень заработной платы.

Социальная политика применительно к рынку труда связана, прежде всего, с возможностями государства влиять на спрос на рабочую силу. Кроме того, воздействие на этот рынок идет с помощью корректировки правовых норм, касающихся использования в стране иностранной рабочей силы. Регулирование может осуществляться и сокращением доступа некоторых групп работников на рынок труда (например, с помощью сокращения пенсионного возраста). Весьма серьезное воздействие на этот рынок оно оказывает и тем, что берет на себя организацию и финансирование системы переобучения работников в связи со структурными сдвигами в экономике.

Политика обеспечения  необходимых жилищных условий рассматривается в развитых западных странах как инструмент социальной политики. Легко и быстро решаемые социальные проблемы усиливают территориальную подвижность рабочей силы, что в условиях существенных структурных сдвигов приобретает существенную значимость, ибо повышает эффективность производства. В традиционном варианте это направление социальной политики проводится путем выделения из бюджета средств, для оказания помощи работникам, арендующим жилью. Однако есть и альтернативный вариант: государство в состоянии поощрять самостоятельное жилищное строительство.

4. ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ И ПУТИ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ

Последние десятилетие  XX века для России является периодом перехода от административно-командной системы управления к демократической, периодом формирования гражданского общества, рыночной системы экономики и т.д., что в целом можно назвать переходным периодом.

Главный признак  социальной политики переходного периода  состоит в том, что она формируется  в условиях исторической совмещенности  процессов коренного обновления, как государства, так и общества в целом. Продвижение к демократии в современных условиях предполагает отход от абсолютизма государственного управления и преодоление пассивности людей в защите своего социального положения. В переходный период остается опасность диктаторских методов «наведения демократии». Пассивность, неорганизованность, социальная бес структурность общества служат питательной средой для перекосов социальной политики в сторону бесконтрольных и безответственных действий властей.

Нынешняя социальная политика не соответствует новым  экономическим отношениям. Она представляет собой хаотичное, бессистемное объединение  централизованных и рыночных элементов  управления. Выбор в качестве доминирующего  направления российской социальной политики «пожарных» мер в отношении некоторых категорий населения и отдельных регионов, сведение социальной защиты к денежно-компенсационным механизмам были обусловлены не только ограниченностью материально-финансовых ресурсов, но и недооценкой, а в ряде случаев игнорированием социальной составляющей экономической реформы. В результате социальная политика свелась лишь к обеспечению предельно низкого социального минимума для населения и к реагированию на социальные ситуации.

Социальную политику необходимо направлять на решение приоритетных проблем, выработку  механизмов эффективного использования  ресурсов, выделяемых на социальные цели, согласование обязательств государства  с реальными возможностями их финансирования. Решать эти задачи необходимо на основе государственных  стандартов, развития самофинансирования и страховых принципов, укрепления финансовой базы социальной сферы.

Необходимо ориентироваться на основные приоритеты социальной политики на переходном этапе, а именно:

- Признание ответственности государства за социальное положение своих граждан;

- Гарантирование всем гражданам бесплатного образования и медицинского обслуживания;

- Приведение минимальной заработной платы, стипендий и пособий в соответствии с реальным прожиточным минимум;

- Гарантирование своевременной выплаты заработной платы работникам государственного сектора, пенсий, стипендий и т.д.;

- Недопущение массовой безработицы, переподготовка и повышение квалификации высвобождающейся рабочей силы;

- Поддержка семьи, материнства и детства, ветеранов и инвалидов;

- Борьба с преступностью.

Просчеты государства  в сфере социальной политики ведут  к росту бедности и нищеты, деградации труда, маргинализации граждан с низким социальным статусом. Вместо постоянного формирования среднего класса, являющегося залогом политической и социальной стабильности, гармонизации рыночных отношений, происходит расширение слоев населения, устойчиво тяготеющих к социальным низам, что является и крайне опасным в политическом отношении, поскольку означает, что в российском обществе поддержка реформ ослабляется количественно и качественно, психологически и мотивационно.

Конечно, определенные меры, направленные на смягчение отрицательных  последствий резкого падения  уровня жизни и частичную компенсацию  потерь наиболее нуждающимся группам  населения, предпринимаются.  Хотя до сих пор в области социальной политики не определены и не разграничены действия государства, направленные на  выработку временных мер, адекватных переходному периоду, и стратегии  социального развития на длительную перспективу. На всех властных уровнях  все более остро осознаются недостаток гибкости, слабость сценарного прогнозирования  и системного анализа социальных последствий принимаемых решений. Недостаточное внимание уделяется  выработки принципов социальной политики, вытекающих из федерального устройства нашего государства, разграничению  предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В немалой степени  все это связано с отсутствием  национальной концепции социального  государства, носящий сколько-нибудь целостный характер, согласие в обществе по вопросу о приоритетах социальной политики на переходном этапе.

Острые дискуссии  разворачиваются по поводу и методов  реализации социальной политики. Это  не случайно, поскольку от того, в  каком объеме реализуются права  и свободы граждан, как гарантируется  государственная поддержка слабозащищенных  категорий, зависит, будет ли большинство  населения заинтересовано в переменах.

Наиболее целесообразным для успешного функционирования социальной политики России является концентрация внимания на следующих  трех блоках проблем.

- Общеметодологические подходы к формированию социального государства¹;

- Регулирование занятости, рынка труда, цены труда и заработной платы;

- Социальная защита населения, регулирование отношений в социальной сфере.

В рамках первого  блока можно выделить следующие  основные моменты.

Во-первых, коренное изменение экономических основ  жизни общества, переход от административно-командных  к рыночным экономическим моделям  требует радикального изменения  принципов социальной политики, подходов к их реализации.

Во-вторых, Российское государство может стать действительно  социальным, только если три его  элемента – эффективная экономика, сильная власть (законодательная, исполнительная, судебная) и общественные институты (система социального партнерства, согласование интересов главных  субъектов трудовых отношений) –  будут постоянно и эффективно взаимодействовать.

В-третьих, коренная перестройка всей социальной сферы  должна основываться на базовых принципах  демократического социального государства:

- приоритет прав человека и его основных свобод в сочетании с принципом индивидуальной ответственности гражданина за свое материальное благосостояние;

- солидарности, обусловленной взаимосвязанностью и взаимоответственностью общества и его членов;

- оптимальной поддержки как непосредственно со стороны самого государства, так и со стороны свободных ассоциаций людей,

- способных во все большей степени брать на себя решение многих социальных задач.

В-четвертых, при  разработке государственных социальных программ должен доминировать перспективный, комплексный и социально ориентированный  подход.

В-пятых, как показывает мировой опыт, огромную роль играют усилия государства, направленные на становление  среднего класса, адресную помощь неимущим и прогрессивное налогообложение богатых.

Следует признать, что уровень ожиданий и требований общества к государству сегодня  значительно превышает его возможности. В связи с эти особое значение приобретают информационно-пропагандистское обеспечение социальных реформ, постоянное разъяснение гражданам изменившейся роли государства в социально-экономической  жизни общества, конкретных параметров его ответственности, разграничения  функций различных уровней власти в управлении социальной сферы; демонстрация политической и финансовой открытости государства.

Эффективная социальная политика не может быть не целостной: ни одну из ее задач нельзя отсечь или  проигнорировать без ущерба для  развития страны. Однако целостность  не только не отрицает, но и предлагает реализацию другого принципа – выделение  приоритетов с учетом остроты  социально-политическим проблем.

В рамках второго  блока проблем центральное внимание уделяется двум взаимосвязанным  аспектам – политике занятости и  политике доходов.

Важнейшее направление  активной политики занятости – ускорение  адаптации населения к требованиям  рынка, развитие инфраструктуры рынка  труда, системы подготовки кадров и  т.д. На первый план выдвигаются проблемы совершенствования структуры занятости, диверсификация ее форм, способов реализации, недопущение массовой безработицы  в масштабах России и постепенное  оздоровление ситуации занятости в  регионах, имеющих напряженность  на рынке труда. Отсюда вытекает необходимость  экспертизы всех федеральных целевых  программ с точки зрения оценки их влияния на условия занятости по отраслям и в регионах.

Политика доходов  включает в себя разработку мер, влияющих на формирование цены труда, ее динамику, отраслевую и региональную дифференциацию, в целях стимулирования роста  цены рабочей силы и заработной платы, обеспечение своевременной ее выплаты, ограничения чрезмерной ее дифференциации, сближения минимальной заработной платы и прожиточного минимума. Например, средняя зарплата в промышленности в несколько раз ниже, чем пособие  по безработице в развитых странах, не говоря уже о зарплате бюджетников  и работников сельского хозяйства. Связь этого аспекта социальной политики с занятостью очевидна, поэтому  их следует решать одновременно.

Необходимо четко  осознать, что реальное управление трудовыми отношениями и собственно трудом станет возможным только при  соответствующем развитии социального  партнерства, а эффективность реализуемых  программ будет определяться совместными  действиями государственных институтов (всех уровней и ветвей власти), общественных организаций трудящихся и предпринимательских  структур.

Центр тяжести  корректировки реформ должен сместиться, с одной стороны, на структурные  преобразования в сфере труда  и социально-трудовых отношений, с  другой, на обеспечение реального  приоритета отраслей социальной сферы (науки, образования, здравоохранения, культуры), которые должны гарантировать воспроизводство работника, способного своим трудом обеспечит достойный уровень жизни.

Настоятельная необходимость  разработки принципиальных подходов к  решению проблем, относящихся к  третьему блоку, определяется не только тем фактом, что сегодня в социальной защите нуждается значительная часть  россиян, но и тем обстоятельством, что действующая система гарантий и льгот не просто ведет к неэффективности  государственных расходов на социальную помощь, но и вступает в противоречие с общим направлением реформирования социальных отношений. До сих пор в ней заложена определяющая роль государственных структур власти, федерального и местных бюджетов в сборе и распределении местных бюджетов. В рыночной экономике, как известно, основными регуляторами, обеспечивающими процессы воспроизводства, служат заработная плата и развитие системы социального страхования.

Представляется  целесообразной дифференциация функционально  ориентированных, взаимодополняющих  институтов социальной зашиты, которые  обеспечивают:

- социальные гарантии, основанные на принципах равенства возможностей, всеобщей доступности общенациональных систем образования, здравоохранения и социального страхования;

- социальную помощь наиболее уязвимым и, в первую очередь нетрудоспособным категориям населения.

- социальное страхование: обязательное – всего активного населения страны за счет взносов работодателей и работников, добровольное – части трудозанятого населения в порядке личной инициативы работников и работодателей.

В настоящее время  в России действует около тысячи различных нормативных актов, предусматривающих  те или иные виды социальных льгот, пособий, дотаций и компенсационных  выплат для более чем 200 категорий граждан (ветераны, инвалиды, дети, безработные, учащаяся молодежь и т.д.). Различные доплаты получают почти 100 миллионов человек из 148 миллионов человек, или около 70% жителей России, в то время как доля действительно нуждающихся не превышает 30% населения.

Действующая система  льгот и компенсаций крайне неэффективна. Значительная часть социальных трансфертов  используется на поддержку тех групп  населения, доходы которых выше прожиточного минимума. В нуждающиеся семьи  попадает менее 20% средств, направленных на финансирование социальных выплат. Поэтому при значительных бюджетных средств, направляемых на социальные нужды, реальная помощь, которая доходит до конкретного человека, зачастую просто символична.

В то время как  социальные гарантии и социальное страхование  не связаны со степенью нуждаемости, социальная помощь должна носить адресный характер, для чего требуется:

- Строгий учет уровня материальной обеспеченности каждого гражданина;

- Переход к адресной помощи, как отдельному гражданину, так и семье;

- Четкая дифференциация причин нуждаемости, отказ от государственной помощи трудоспособным гражданам, имеющим возможность работать, но не желающим делать это;

- Перенос центра тяжести по оказанию адресной помощи на уровень органов местного самоуправления при передаче последним соответствующих функций и средств на их реализацию.

При этом государственная  социальная помощь нуждающимся будет  иметь смысл только в том случае, если она удовлетворят базовые потребности  человека. Отсюда вытекает необходимость  отказаться от использования минимальной  оплаты труда в качестве регулятора уровня социальных выплат, заменив  его прожиточным минимумом с  учетом региональных различий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ