Сравнительная характеристика государственного и муниципального управления Норвегии и Дании

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И  НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Негосударственная автономная некоммерческая образовательная  организация высшего  профессионального  образования

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ  ИНСТИТУТ

ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ»

(СПбИГО) 

Факультет экономики и управления 

Кафедра государственного и  муниципального управления 
 
 
 

РЕФЕРАТ 

по  специальности 080504.65 Государственное  и муниципальное  управление

по дисциплине «Опыт зарубежного государственного и муниципального управления» 

На  тему: «Сравнительная характеристика государственного и муниципального управления Норвегии и Дании» 
 
 
 
 

     Выполнил(а): студентка 6 курса

     заочной формы обучения

     Козенкова О.Н. 
 

     Научный руководитель – 

     к.э.н. Балажи О.П. 
 
 
 
 
 
 
 

Санкт-Петербург

2011 

     ВВЕДЕНИЕ 

  Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). В узком смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти. В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти.

  Муниципальное управление — это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

  Внутри  муниципального управления, также, как  и на общенациональном уровне, может  существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается  в руках главы (мэра), законодательная — в руках городского совета, и судебная — в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.

  Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:

  - муниципальный орган не создает законов, это прерогатива государственных законодательных органов;

  - государство управляет гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т. д.).

  Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право и действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».[2]

  Главная цель создания системы местного самоуправления — улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны. Местное самоуправление нацелено на решение вопросов местного значения. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением.

  Таким образом, можно сказать, что местное  самоуправление – один из основных элементов, обеспечивающих благосостояние государства и общества.

  Именно  поэтому в странах Северное Европы вопросам местного самоуправления уделяется  большое внимание.

  Скандинавское местное самоуправление обладает специфическими чертами, которые позволяют выделить особую скандинавскую модель местного самоуправления.

  Местное самоуправление в скандинавских  странах имеет давние традиции. В  Норвегии оно было введено в 1837 году после нескольких лет конфликта  между норвежским парламентом и  королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления в городских муниципалитетах, действуют с 1837 года. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 году, в Финляндии — в период с 1865 по 1873 год.[3] В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции.

  Во  всех четырех странах структуры  местного самоуправления могли опереться  на традиции самоорганизации, прежде всего  в сфере управления делами церковных  общин. В связи с этим церковное административное деление стран на приходы было использовано в качестве основы для создания единиц местного самоуправления.

  Актуальность  данной работы объясняется исключительной важностью местного самоуправления в социально-политической системе, а также особенностью скандинавской системы местного самоуправления, которая являемся одним из ключевых звеньев для государств «всеобщего благоденствия».

  Цель  моей работы – изучить организацию  местного самоуправления в Норвегии и Дании. Я выбрала эти страны ввиду свойственных им особенностей. Дания – наиболее европеизированная северная страна, на принципах организации датского местного самоуправления более всего сказывается опыт континентальной Европы и ЕС. Норвегия же страна, более отодвинутая на периферию Европы, она не является членом ЕС и придерживается более традиционных принципов организации местного самоуправления. 
 

     ГЛАВА I 

     Формально, политический строй в Норвегии представляет собой конституционную монархию с парламентской демократической  системой управления. Демократической - так как источник политической власти и прав, в соответствии с Конституцией, находится в руках граждан страны. Все граждане имеют право быть избранными в Стортинг (Норвежский национальный парламент), окружные и муниципальные органы власти. Парламентской - так как правительство, то есть действующая исполнительная власть, не имеет права принимать решения без утверждения Стортингом, законодательной властью. Конституционную монархию, так как правительство, в соответствии с Конституцией, получает власть из рук Короля.

     Норвежская  монархия возникла более 1000 лет тому назад. В период с 1381 по 1814 гг. Норвегия находилась в унии с Данией, а  с 1814 по 1905 года – со Швецией. При  короле Норвегии Хоконе VII Норвегия вновь  обрела независимость.

     Как демократическая власть, так и монархия, были утверждены Конституцией 1814 года. Парламентаризм был введен в 1884 году. В настоящее время Король обладает ограниченной политической властью, но имеет важное символическое значение в качестве главы государства и официального представителя норвежского общества. Монархия играет также решающую роль в объединении нации, которая становится особенно очевидной во время национальных кризисов. Это было ясно продемонстрировано во время Второй Мировой Войны, когда Король Хокон VII, который противостоял фашистскому вторжению в Норвегию в 1940 году, бежал в Лондон, откуда руководил борьбой своей страны с оккупантами.

     Государственная власть официально распределена между  тремя органами власти: Стортингом (законодательная власть), Правительством (исполнительная власть) и судом (судебная власть). К тому же государственное администрирование, которое было введено для того, чтобы удовлетворять нужды политических органов, иногда рассматривается как четвертая ветвь власти, так как время от времени может принимать самостоятельные решения и оказывать давление на формирование политических движений в Норвегии. Существует также географическое распределение политической власти на государственный, окружной и муниципальный уровни.

     Стортинг  является высшим политическим органом власти в стране со времени введения парламентаризма в 1884 году. Выборы в Стортинг проводятся каждые четыре года. Избирательные мандаты распределяются в соответствии с системой пропорционального представительства. Правительство формируется от имени короля из числа членов Стортинга.

     Большинство членов Стортинга могут использовать вотум недоверия с целью отставки Правительства или отдельного министра. Предложение о вотуме недоверия  может внести любой член Стортинга, а Правительство, в свою очередь, вправе просить о вотуме доверия. В том случае, если Правительство нарушило закон или действия Правительства противоречили Конституции, Стортинг может начать процедуру импичмента. Однако на практике таких случаев практически не было. 
Стортинг контролирует два основных инструмента власти: принятие законов и утверждение государственного бюджета. Большинство законопроектов и проектов бюджета выносятся Правительством на рассмотрение в Стортинг. Обычно законопректы требуют незначительных поправок, так как у Правительства уже есть поддерживающее большинство в Стортинге, а законопроект уже заранее разрабатывается с учетом требований большинства членов Парламента.

     Стортинг  осуществляет контроль над действиями Правительства. Важнейшими инструментами контроля являются объявление вотума недоверия, обращение в суд с требованием об импичменте, проверки со стороны Счетной Палаты и система парламентских вопросов и интерпелляций. Во время «Часа вопросов» (заседание Стортинга, на котором министры отвечают на вопросы, задаваемые членами Стортинга) члены Стортинга могут адресовать вопросы напрямую Правительству, а отвечать на них должен соответствующий министр. В течение этого процесса могут возникать небольшие дискуссии.

     Стортинг  состоит из 169 избранных представителей, каждый из которых принадлежит к той или иной партии.

     Во  главе Стортинга находится Президиум, состоящий из 6 членов. Обсуждения и  дебаты в Стортинге играют незначительную роль в принятии окончательного решения  по тому или иному вопросу. Большая часть работы осуществляется постоянными комитетами, которые вносят предложения об изменениях в законопроектах. Совместно с частными партийными группами 12 постоянных комитетов представляют собой самые важные политические органы в Стортинге.

     Стортинг  избирается округами на основе пропорционального представительства, то есть каждый округ выдвигает определенное число представителей в зависимости от количества населения.

     Правительство Норвегии выполняет функции исполнительной власти, каковыми являются вынесение законопроектов и проектов бюджета на обсуждение в Стортинг и реализация решений Стортинга посредством деятельности Министерств. Правительство формируется Стортингом и возглавляется премьер-министром. Формально, Король поручает лидирующей партии формирование правительства или работоспособной коалиции.

     Правительственные решения формально принимаются  Королем на Государственном Совете (при одобрении как Королем, так  и Государственным Советом) каждую пятницу. Все королевские Декреты  должны быть подписаны Королем, а также заверены подписью премьер-министра.

     Но  у норвежского правительства, в  особенности у главы кабинета министров, намного меньше полномочий (как формально, так и практически), чем в других западных странах. Согласно традиции, премьер-министр, министр иностранных дел и министр финансов являются самыми высокими чинами в правительстве.

     С увеличением количества государственных  задач функции законодательной  власти все чаще выполнялись правительством и далее, по цепочке, отдельными министерствами. Каждый министр является политической главой своего ведомства. Теснее всего с министрами взаимодействуют назначаемые Госсекретари, чья должность схожа с должностью заместителя министра, и Политические Советники.

     Министерства  функционируют по принципу строгой  иерархии. На административном уровне начальником является Генеральный Секретарь, за ним, на уровне департамента, следует Генеральный Директор,  далее, на уровне отдела, следует Помощник Генерального Директора, далее, на уровне отдела, следуют Заместитель Помощника Генерального Директора,  затем - начальник отдела и, соответственно, гражданские службы, где присутствуют должности советников, исполнительных начальников и духовных лиц.

     Участие граждан в политической жизни  страны проявляется при политических выборах и при вступлении в различные политические организации. Среднестатистический норвежец является членом как минимум четырех организаций, а 70% взрослого населения страны состоит хотя бы в одной из организаций. Такие организации в состоянии оказывать влияние на власть путем формальных и неформальных контактов с системой государственного администрирования. Тесные контакты между существующими парламентскими комитетами, министерствами и организациями показывают, что политика норвежского государства направлена на такие отрасли, как промышленность, сельское хозяйство и образование.

     Явка  на избирательные участки составляет в среднем 80% от общего количества избирателей. Всеобщее право голоса норвежские мужчины  получили в 1898 году, а женщины в 1913. Совершеннолетними считаются все граждане, достигшие 18-ти летнего возраста.

     Норвегия  разделена на 19 округов (фюльке) и 430 муниципалитетов (коммун). [4]

     Столица, Осло, классифицирована и как муниципалитет  и как регион, и, соответственно, наделен правами и обязанностями  того и другого уровня.

     Нынешняя  муниципальная система была установлена  Актом о местном управлении от 1847 года, который был основательно пересмотрен в 1992 году. Базовым принципом  этого Акта является то, что муниципалитеты могут делать все, что не запрещено законом. Данный закон не регулирует, какие обязанности возлагаются на местные органы власти, эти обязанности прописываются отдельными актами. При этом важно отметить, что в отличие от других скандинавских стран и большинства европейских, местное самоуправление не прописано в конституции Норвегии.

     Норвегия  имеет несколько фрагментарную  муниципальную структуру, в том  смысле, что имеются очень разные размеры территориальных единиц. Население их варьируется от 1000 человек  до полумиллиона жителей. Большинство  имеют население менее 5000 человек, и лишь 10 муниципалитетов обладают населением более 50 000. [5]

     Муниципалитеты  являются самым важным звеном местной  государственной администрации. Местное  управление и самоуправление рассматриваются  современным законодательством Норвегии как одно целое в отношении коммун и фюльке.

     Коммуны несут ответственность за:

     - систему начального образования

     -  социальные услуги

     -  политика в области занятости

     -  местное планирование

     -  муниципальные дороги

     -  водоснабжение и канализационную систему

     В обязанности окружных властей входят:

     -  среднее образование

     -  некоторые технические службы

     -  региональный транспорт

     -  развитие малого и среднего бизнеса

     -  региональная культура и спорт

     Муниципалитеты  и округа предоставляют две трети  всех социальных услуг.

     Каждый  из этих уровней власти финансируется  посредством местного налогообложения, пошлин и местных предпринимателей, а также частично за счет поступлений  из центральных органов власти и  других государственных институтов или займов.

     Округа представляют собой традиционное административное деление, сохранившееся со времен средневековья, когда местные окружные советы обладали значительной властью. Эта средневековая система постепенно разрушалась после того, как Норвегия стала единым государством, а при вступлении в унию с Данией стала централизованной. Вновь местное управление в муниципалитетах было восстановлено только в 1837 году.[6] После реформы по слиянию коммун в 1967 году, число муниципалитетов колеблется от 420 до 440, решение о размежевании коммун принимается королем исходя из соображений экономической целесообразности. 18 окружных администраций Норвегии (Осло традиционно не является округом) были основаны в 1975 году с целью обеспечения административного уровня власти между государством и муниципалитетами.

     Округа  и муниципалитеты управляются выборными  советами. Центральное правительство  в фюльке представлено губернатором, который назначается королем. Выборы проходят раз в четыре года одновременно с общенациональными выборами в  Стортинг. Депутатские мандаты распределяются в соответствии с системой пропорционального представительства, и их число варьируется от 13 (в муниципальных советах) и 25 (в окружных советах) до 85. Муниципальный совет является высшим органом муниципалитета. Муниципальный совет избирает исполнительный комитет, состоящий как минимум из пяти членов и включающий в себя представителей всех партий соответствующего совета и мэра. Исполнительный комитет рассматривает предложения о создании четырехлетнего экономического плана, финансовые, бюджетные и налоговые вопросы. Другие обязанности Исполнительного комитета определяются муниципальным советом. Совет может создавать комитеты для рассмотрения муниципальным обязанностей. Совет может также предоставить полномочия по принятию решений этим комитетам. Например, в городском совете Бергена действуют 4 комитета:

      1) по финансам, культуре и развитию  предпринимательства;

      2) по здравоохранению и социальной  работе;

       3) по защите окружающей среды и городскому развитию;

      4) по образованию и спорту.[7]

     Также могут назначаться особые органы управления для мелких территориальных  подразделений коммун. К полномочиям  исполнительного комитета относится  административная деятельность в пределах муниципалитета, исполнение решений, принятых Советом.

     Совещания в выборных органах должны быть открытыми  для общественности. Тем не менее, отдельные вопросы могут быть обсуждены за закрытыми дверями, когда, например, дело касается неприкосновенности частной жизни.

     Как и в других странах Северной Европы, в Норвегии в 1988 году был принят закон о культурной автономии саамов, согласно которому ими избирается национальный представительный орган Саметинг, состоящий из 39 депутатов.[8] Выборы в него проводятся на пропорциональной основе сроком на 4 года. Принять же участие в выборах в Саметинг могут только этнические саамы.

     Основные  задачи Саметинга - обеспечение государственных  гарантий саамскому языку: возможность  обучения на родном языке, обращение  в органы государственной власти и проведение церковных служб на саамском языке.

     В отличие от других скандинавских  стран и большинства европейских, местное самоуправление не прописано  в конституции Норвегии, и таким  образом не имеет конституционной  защиты. Акт от 1847 года включает в  себя часть специального законодательства, и может быть в любой момент изменен голосованием в Стортинге. Это дает центральным властям большое влияние.

     Ввиду довольно значительной самостоятельности  муниципалитетов, больное значение приобретает контроль их деятельности. В рамках самоконтроля муниципальный совет осуществляет надзор за деятельностью муниципалитета. Муниципальный совет имеет право запрашивать отчеты и имеет решающее слово во всех вопросах. Он также избирает специальный наблюдательный комитет для наблюдения за деятельностью муниципалитетов и осуществления строгий контроль бухгалтерских систем.

     Государство сохраняет за собой прерогативу  по контролю за органами местного самоуправления в лице коммунального департамента, который может отменять решения  этих органов на основании допущенной ошибки при принятии решения; постановление об отмене также может быть принято по собственной инициативе в порядке общего надзора за законностью[9].

     Физическое  лицо также может обратиться с  жалобой в муниципальный совет  или в специальный комитет  по рассмотрению жалоб назначаемый муниципальным советом, а так же к омбудсмену. 

     ГЛАВА II 

     Дания - парламентская монархия. По конституции главой государства является король. Ему и фолькетингу (парламенту) принадлежит законодательная власть. Через правительство король осуществляет исполнительную власть. Фактически права короля значительно ограничены.

     Парламент Дании состоит из одной палаты, в которую избираются 179 депутатов. Срок его полномочий - 4 года. Однако он может быть досрочно распущен королем  по предложению правительства. После своего избрания фолькетинг на двенадцатый будний день собирается в 12 часов дня, но король вправе собрать его и раньше. Специального созыва на очередные сессии не требуется. Парламентский год начинается в первый вторник октября, и в этот день открывается сессия фолькетинга, которая продолжается обычно до весны. Если премьер-министр или не менее 2/5 депутатов потребуют созвать сессию и в другое время с указанием повестки дня, председатель фолькетинга обязан удовлетворить их требование.

     Фолькетинг  выбирает свой руководящий орган - президиум, состоящий из председателя и заместителей председателя. Президиум руководит работой фолькетинга и его комиссий. Постоянные комиссии создаются по основным отраслям государственной деятельности, в том числе по делам Гренландии. Они состоят из представителей партийных фракций пропорционально числу их мест в парламенте. Кроме того, могут быть образованыспециальные комиссии для расследования какого-либо конкретного дела, выяснения какого-либо вопроса, рассмотрения законопроектов. Им предоставлено право требовать от любых лиц и учреждений необходимые сведения или документы. Фолькетинг избирает высшего государственного чиновника. Он наблюдает за гражданской и военной администрациями. Если этот чиновник находит, что действия тех или иных государственных служащих противоречат конституции либо законам, он докладывает об этом фолькетингу. В целях проверки финансовых отчетов государства, представляемых правительством, парламент назначает нескольких ревизоров. Фолькетинг выбирает (не из своего состава) половину членов Государственного суда и нескольких их заместителей.

     Фолькетинг, по конституции, обладает довольно широкими правами. Они касаются таких важных вопросов, как финансы страны, законодательство, контроль за деятельностью правительства, внешняя политика государства, объявление войны и заключение мира, формирование вооруженных сил страны. Свой регламент фолькетинг утверждает сам, только он решает вопрос о законности выборов депутатов.

     Фолькетинг  является законодательным органом. Формально законодательная деятельность парламента ограничена королем, без санкции которого не вступает в силу ни один закон. Однако на практике король никогда не отказывает фолькетингу.

     Законодательной инициативой обладают депутаты и  правительство. Последнее направляет в парламент законопроекты от имени короля. Предпочтение всегда отдается правительственным проектам. Предложения отдельных депутатов, если они не поддержаны правительством, имеют мало шансов быть принятыми, так как за спиной правительства стоят партия либо блок партий, имеющие большинство в парламенте.

     При обсуждении проект закона проходит три  чтения. В первом чтении депутатов  ставят в известность, что поступил тот или иной законопроект. Затем  он посылается на рассмотрение соответствующей постоянной или специальной парламентской комиссии, которая его детально изучает.

     После того, как законопроект обсужден в  комиссии, он вместе с ее заключением  поступает на второе чтение. Здесь  уже обсуждается все содержание проекта по статьям. Третье чтение - обсуждение его в целом. Затем происходит голосование. Для одобрения любого законопроекта требуется большинство голосов. После этого он представляется королю, который в течение 30 дней утверждает его. Для принятия законопроектов, касающихся изменения конституционного порядка престолонаследия и ограничения национального суверенитета в пользу международных органов, необходимо большинство в 5/6 голосов членов фолькетинга.

     Важной  компетенцией парламента является обсуждение вопросов внешней политики страны. Обо всех значительных мероприятиях в этой области правительство должно ставить в известность фолькетинг. Без его согласия правительство не может увеличивать или уменьшать вооруженные силы страны, применять их против иностранного государства, за исключением обороны от агрессии. Но и в последнем случае должен быть немедленно созван парламент, на рассмотрение которого ставится данный вопрос.

     Фолькетинг  издает правила, касающиеся порядка  назначения, увольнения и перемещения  государственных служащих.

     Важнейшим правом парламента считается контроль за деятельностью правительства. Принцип  парламентской ответственности  Совета министров впервые был  закреплен в конституции 1953 г., хотя на практике он применяется с начала XX столетия. Ни один министр не может оставаться на своем посту, если парламент выразил ему недоверие. Это не вызывает отставки всего правительства. Если же фолькетинг выразил недоверие правительству в целом или премьер-министру, правительство должно уйти в отставку. И, наконец, фолькетинг может привлечь министров к судебной ответственности за их противозаконные действия. Обвинение рассматривается Государственным судом.