Становление и развитие режима недропользования в России

Министерство образования  и науки Российской Федерации

Политехнический институт (филиал) федерального государственного автономного  образовательного учреждения высшего  профессионального образования  «Северо-Восточный федеральный университет                        имени М.К. Аммосова» в г. Мирном

Горный факультет

Кафедра Горного и нефтегазового дела

 
РЕФЕРАТ

по дисциплине «Основы недропользования и лицензирования месторождений нефти и газа»

на тему: «Становление и развитие режима недропользования в России» 

                                                                    Работу выполнил: ст. группы НД-09

                                                                    Константинов А.В.

                                                                    Работу проверил: доц. каф. ГиНД

                                                                    Томская Л.А.

                                                                    Оценка _____________

                                                                    Дата защиты «___»__________2012 г.

 
Мирный 2012 г.

Содержания

Введение 3

1. Режим недропользования 4

2. Административно-правовые основы режима недропользования в Российской Федерации 5

3. Становление и развитие административно-правового института недропользования 9

Заключение 16

Список  использованной  литературы 17

Введение

Управление в сфере  экологии и природных ресурсов является одним из достаточно важных сфер государственного управления и функционального воздействия  органов исполнительной власти. Земля  и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации  как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей  территории (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации).

Минерально-сырьевой комплекс во многом формирует основу экономики  России. Он является одной из составляющих доходной части российского бюджета  и валютных поступлений в казну  государства и в значительной степени обеспечивает занятость  населения. Добыча и переработка  полезных ископаемых формирует основу экономического благосостояния жителей  городов и поселков северных регионов страны и в целом народа Российской Федерации. 

Богатства недр являются достоянием не только настоящего, но и будущих  поколений россиян. Это должно учитываться  при проведении государственной  политики, в функционировании органов  исполнительной власти в сфере недропользования и совершенствовании законодательства о недрах в качестве одной из основных целей, быть ориентиром в определении  баланса текущего потребления минеральных  ресурсов и создания резервов для  обеспечения потребностей будущих  поколений.                     

Целью данной работы является проанализирование  исторических  аспектов  становления и развития административно-правовых  основ  режима  недропользования  в  Российской Федерации.

1. Режим недропользования

Режим недропользования имеет  системный характер и представляет собой систему административно-правовых режимов объектов и действий, которые  могут быть классифицированы:

По стадиям изучения и  освоения объектов недропользования:

       1) правовой режим предоставления участков недр для целей их геологического изучения;  

2)   правовой режим предоставления участков недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых;

3) правовой режим предоставления участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

По объектам недропользования:

− правовой режим освоения месторождений углеводородного  сырья (нефть, газ, газоконденсат);

− правовой режим освоения месторождений твердых полезных ископаемых (уголь, металлы и др.);

− правовой режим освоения драгоценных металлов и камней (золото, платина, алмазы и др.);

− правовой режим освоения месторождений подземных вод;

− правовой режим освоения месторождений общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, галька и др.).

По месту залегания  полезных ископаемых:

− правовой режим изучения и освоения участков недр, расположенных  на территориях субъектов Российской Федерации;

− правовой режим изучения и освоения участков недр, расположенных  в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации [1].

2. Административно-правовые основы режима недропользования в Российской Федерации

Исходя из того, что современная  наука административного права  к основным элементам юридической  структуры административно-правового  режима относит: регламентацию деятельности в режимных сферах, систему разрешений, регистрацию определенных видов  деятельности отдельных категорий  лиц, обеспечение необходимого учета  и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности  за нарушение действующих правил, а также административных мер  воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима, автором сделан вывод, о наличии данных элементов в регулировании отношений в сфере пользования недрами и наличии особого административно-правового режима недропользования [2].

В правоотношениях, складывающихся  в недропользовании, как и в  административно-правовых отношениях в целом, выделяется субъект управления, который в пределах своей компетенции  обязан реализовывать государственно-властные полномочия, таким субъектом являются Министерства природных ресурсов и  экологии Российской Федерации, Федеральное  агентство по недропользованию, Федеральная  служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 была отнесена к ведению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

К структурным компонентам правового статуса субъекта государственного управления следует отнести компетенцию и полномочия органа, которые в последующей детализации преобразуются в его функции. Полномочия также позволяют субъекту управления обеспечить:

-  организацию внутренней деятельности государственных органов в сфере недропользования;

- регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений;

-  реализацию ответственности и подчиненности подконтрольных субъектов; -  реализацию органами геологического контроля государственно-властных полномочий.

Совокупность указанных  полномочий, функций, позволяющих государственным  органам реализовать административно-правовые режимы в сфере соблюдение всеми  пользователями недр установленного порядка  пользования недрами, требований стандартов (норм, правил) в сфере геологического изучения, использования и охраны недр, ведения государственного учета  и отчетности осуществление геологического контроля за рациональным использованием и охраной недр, в том числе  на континентальном шельфе Российской Федерации, выполнения условий пользования  недрами, содержащихся в лицензиях на пользование участками недр и образует их административно-правовой статус.

 Административно-правовые  режимы образуются, как правило,  комплексом различного вида нормативно-правовых  актов, которые обеспечивают правовое  регулирование отношений в этой  сфере, в том числе  отраслевого характера [2].

 На основе анализа  действующих в рассматриваемой  сфере правовых норм различных  отраслей законодательства, автор  пришел к выводу о том, что  наиболее эффективным средством  правового регулирования общественных  отношений, возникающих в сфере  недропользования, является его  административно-правовой режим.  По мнению диссертанта, необходимость  рассмотрения правового регулирования  в сфере недропользования через  призму административно-правового  режима обусловлена следующими  факторами:

во-первых, режимное регулирование в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых создает условия для формирования специального порядка деятельности хозяйствующих субъектов в данной сфере, необходимые как для устойчивого решения задач в области обеспечения экономической безопасности государства, так и для нормального функционирования механизма геологического изучения, разведки и добычи полезных  ископаемых в интересах российского народа в целом;

 во-вторых, публичное  управление в сфере недропользования  в современных условиях испытывает  потребность в особых регулятивных  свойствах административно-правового  режима его обеспечения. Это  позволит эффективно организовывать  деятельность Министерства природных  ресурсов и экологии Российской  Федерации, Федерального агентство  по недропользованию, Федеральной  службы по надзору в сфере  природопользования, Федеральной службы  по экологическому, технологическому  и атомному надзору, органов  государственной власти субъектов  Федерации согласно их компетенции;

 в-третьих, в рамках  административно-правового режима  недропользования субъекты правоотношений (хозяйствующие субъекты, граждане, федеральные органы исполнительной  власти и др.)

 в-четвертых, административно-правовой  режим недропользования позволяет  объединить и дифференцировать  административно-правовые нормы  и организационные меры, образующие  данный режим, в зависимости  от характера регулируемых общественных  отношений, целей и задач, стоящих  как перед федеральными органами так и перед органами государственной власти субъектов Федерации и иными органами государственного управления в сфере недропользования [2].

В силу направленности рассматриваемого административно-правового режима на обеспечение правового регулирования  пользования недрами,

и защиту национальной экономики, автором предложено данный режим  определить как административно-правовой режим недропользования.

Диссертантом выработано понятие административно-правового  режима недропользования. Административно-правовой режим недропользования определяется как совокупность правовых норм и  организационных мер, устанавливающих  определенный порядок предоставления права пользования недрами в  целях геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, строительства  подземных сооружений, а также  соответствующее поведение лиц  в сфере недропользования в целях  обеспечения минерально-сырьевой безопасности государства и его народа.

В работе подчеркнуто, что  процесс недропользования имеет  свою структуру и определенные стадии, в этой связи понятие режима недропользования является весьма общим понятием, не отражающим достаточно точно предмет  правового регулирования. Для того чтобы достичь точного правового  понимания его сущности, по мнению автора, необходимо четко определить его стадии и соответственно сформулировать понятие юридических конструкций  административно-правовых режимов  каждой его стадии, предложена их авторская  классификация.

 По стадиям административно-правовые  режимы недропользования можно  классифицировать как административно-правовые  режимы:

- предоставления права пользования участками недр для целей геологического изучения;

- предоставления права пользования участками недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых [3].

3. Становление и развитие административно-правового института недропользования

История правового регулирования общественных отношений в сфере разведки и  добычи полезных ископаемых свидетельствует  о противоречивости подходов к ним  со стороны государства в разные исторические периоды и усилении частноправовых или публично-правовых начал в государственном управлении.

Эпоха правления Петра I стала  переломной в развитии поисков, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых, становлении законодательства о  недрах, формирования системы органов  государственного управления природными ресурсами. Именно в этот период были заложены основы государственной политики и определены приоритеты в сфере  освоения и использования недр, которые  сохраняют свою значимость и актуальность до настоящего времени [4].

В результате поиска оптимальной системы  организации государственного управления в сфере недропользования в эпоху  Петра I была сформирована централизованная система органов государственной  власти, сосредотачивающая в себе все полномочия по управлению горным делом. 

В это  же время законодательно были закреплены формы и методы административно  правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования.

Создание продуманной  системы управления горным делом, формирование развитого законодательства в период XVII и начала XVIII века в сфере недропользования, привело к широкомасштабным геологоразведочным работам с привлечением лучших специалистов и использованием передовых технологий. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов стали важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития.  Активная роль государства в сфере горных отношений позволила России за короткий промежуток времени проделать путь от страны – импортера полезных ископаемых до государства, независимого от зарубежных поставок, а впоследствии и до страны - экспортера.

В работе отмечено, что основы законодательства и принципы государственного управления, заложенные Петром I в конце XVII начале XVIII вв., не оставались неизменными: практически каждая царствующая особа вносила в них существенные изменения, которые касались объема полномочий и порядка их осуществления, взаимоотношений центра и регионов, организационных начал в работе органа государственного управления горным делом, системы законодательного регулирования.

Кроме того, существенно  уменьшилось влияние государства  на регулирование горных отношений: от признания общегосударственной  значимости и определения ресурсов недр как «общенародного блага» до введения частной собственности на недра [4]. 

На протяжении XVIII – начала XX веков законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, развивалось достаточно динамично, при этом тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

В результате законодательной реформы, осуществленной комиссией М.М.Сперанского, был издан Устав Горный Российской Империи, который обладал чертами  межотраслевого кодифицированного  акта, объединяющего в себе нормы  по геологическому изучению недр, разведке, добыче полезных ископаемых, их последующей  переработке, определял государственно-правовые формы управления и  контроля в  данной сфере, то есть исторически национальное законодательство о недрах формировалось  путем объединения в едином акте всего объема норм по регулированию горных отношений, а также вопросов переработки добытых полезных ископаемых.

Несмотря на то, что Устав Горный Российской Империи был отнесен  к Гражданским законам, в нем  содержалось значительное количество императивных норм и предписаний, призванных обеспечить государственное влияние  на регулирование отношений недропользования. По мере развития и совершенствования  соответствующего законодательства в  Устав вносилось значительное количество публично ориентированных изменений.

В послереволюционный период путем принятия Декрета «О земле» от 26 октября 1917 г. всякая собственность на природные ресурсы была отменена и лишь спустя год в отношении природных ресурсов была установлена государственная собственность [4].  

В административно-правовом регулировании отношений в сфере  недропользования в послереволюционный период отмечается создание правовых основ изъятия природных ресурсов из гражданского оборота и установления государственного контроля за их использованием. Порядок правовой регламентации недропользования носил яко выраженный публично-правовой характер, с закреплением значительных полномочий государства в сфере надзора и контроля.

Система государственного управления отношениями недропользования в  период с 1918 г. по середину 70-х гг. ХХ в. подвергалась неоднократной трансформации с целью поиска оптимальной модели государственного управления, которая состояла как в централизации основных полномочий в компетенции одного органа управления, так и в рассредоточении полномочий между несколькими органами государственного управления в зависимости от вида полезного ископаемого.

Для административно-правового  регулирования режима недропользования того же периода характерной особенностью являлось то, что большая часть  источников права была представлена правилами, инструкциями и иными подзаконными нормативными правовыми актами, что не всегда позволяло обеспечить системность правового регулирования.

В 1976 г. Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, на их базе разработаны кодексы союзных республик о недрах. В Основах была закреплена исключительная государственная собственность на недра, они рассматривались как «общее достояние всего советского народа», в качестве основной цели правового регулирования отношений в сфере недропользования устанавливалось обеспечение интересов настоящего и будущего поколений.

Законодатель, осознавая значимость ресурсов недр для развития государства на перспективу, закрепил в системообразующем акте в качестве постулата для построения отношений в сфере недропользования - интересы настоящего и будущего поколений, установил публично-правовую ответственность  за рациональное использование недр, их охрану, воспроизводство минерально-сырьевой базы. Автор отмечает, что советское  законодательство о недрах одно из первых в мировой практике закрепило  этот принцип [4].

На основе анализа исторических источников сделан вывод, что становление административно-правового  режима недропользования в России прошло несколько относительно автономных исторических периодов  развития.

Первый  − конец XVII начало XVIII веков. В этот период законодательно установлены  методы административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования, в их числе: регистрация и государственный учет месторождений полезных ископаемых; систематизация данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых; стандартизация и  установление единых требований к качеству образцов полезных ископаемым, представляемых на экспертизу; государственный контроль; основы финансовых взаимоотношений между государством и  недропользователями; система налогообложения владельцев заводов в государственную казну и контроля правильности их уплаты; система мер наказания за нарушение установленного порядка налогообложении, централизованная система государственного управления. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов являлись важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития при Петре I [4]. 

Второй период − XVIII в. – начало XX в. Законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, в этот период развивалось достаточно динамично при этом, тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

Третий этап охватывает период с 1917 г. по 1992 г. В период НЭПа использование природных ресурсов осуществлялось на основе концессионных соглашений. Автором сделан вывод, что порядок заключения, правовые и экономические условия и исполнение концессионных соглашений посредством разработки и принятия специальных нормативных правовых актов и создания специализированных органов государственного управления  свидетельствуют об их административно-правовой природе, формой регулирования общественных отношений в сфере недропользования были административные договоры. Основанием такой договорной формы административно-правового регулирования общественных отношений было закрепление гражданским законодательством раннего советского периода особого статуса неотчуждаемости природных ресурсов и изъятие их из гражданского оборота.

Позднее, право пользования  недрами предоставлялось на основании  решения уполномоченных государственных  органов, пользователю недр выдавался  горноотводный акт, являющийся государственным  разрешением, что позволяет сделать  вывод об административно – правовых принципах регулирования отношений  недропользования.

Кроме того, законодательство о недрах советского периода отличалось значительной публичной ориентированностью [4].

Четвертый период − с  момента принятия Закона Российской Федерации «О недрах» 1992 г. по настоящее время. Отмечено, что Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (ст. 9) установлено многообразие форм собственности на природные ресурсы, в том числе на полезные ископаемые и возможность нахождения их в частной, государственной и иных формах собственности.

Вместе с тем, нормами  Закона Российской Федерации «О недрах» 1992г. определено, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Указанным Законом было определено, что права пользования недрами  могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той  мере, в какой их оборот допускается  федеральными законами.

В дополнении к Закону Российской Федерации «О недрах» был принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ, который установил возможность применения в практике недропользования новой формы построения отношений государства и инвестора - соглашений о разделе продукции.

Таким образом, административно  – правовой режим недропользования, базирующийся на нормах Закона Российской Федерации «О недрах» был дополнен возможностью заключения специальных  договоров.

Отмечено, что в большинстве зарубежных государств законодательство, регулирующее отношения в сфере использования недр, подразделяется на два самостоятельных направления - законодательство, регулирующее добычу твердых полезных ископаемых, и законодательство, определяющее порядок добычи нефти и газа.

Исторически законодательство, регулирующее разработку твердых полезных ископаемых, связывалось с собственностью на землю, что до настоящего времени  во многом определяет систему отношений  недропользования. В средние века в большинстве зарубежных государств законодательство о недрах, как и  российское законодательство того периода, были неразрывно связаны с правом собственности на землю.

Появившееся значительно позже  законодательство о нефти и газе исходило уже из иных основ взаимоотношений  режима недропользования и землепользования. Оно не было связано с земельными правоотношениями и  регулирование  отношений недропользования осуществлялось с более существенной ролью государства. Это было обусловлено значимостью  углеводородных ресурсов для обеспечения  его экономической и политической стабильности [5].

Помимо разделения порядка  правового регулирования по видам  полезных ископаемых, в государствах, обладающих запасами углеводородных ресурсов на континентальном шельфе, принимают  специальные законы, определяющие порядок  пользования недрами и добычи углеводородных ресурсов на континентальном  шельфе. В них существенно ужесточены экологические, природоохранные нормы, установлены особые требования к  субъектному составу пользователей  недр.

Заключение

Основы системы управления горным делом были заложены во время правления Ивана IV Грозного созданием Государева приказа Каменных дел. С той же самой исторической эпохой связано и появление организованных геологоразведочных экспедиций. Вместе с тем, развитое нормативное регулирование указанной деятельности – отсутствовало.

Отмечено, что характер общественных отношений в сфере пользования  недрами, несмотря на то, что они  регулируются нормами законодательства о недрах, свидетельствует о достаточно широком объеме административно-правовых начал в их регулировании.

Основной тенденцией развития законодательства о недрах является усиление административно-правовых основ  регулирования отношений недропользования, что выражается в детализации  условий предоставления участков недр в пользование, введении механизмов надзора и контроля в указанной  сфере отношений, установлении жестких  экологических требований.

При установлении режима пользования недрами необходимо сбалансировать интересы и объем полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовое закрепление режима на уровне  субъектов Федерации должно осуществляться не только применительно к деятельности, связанной с геологическим изучением,  разведкой и добычей общераспространенных полезных ископаемых, но и охватывать деятельность по геологическому изучению, разведке и добыче основных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, платина и др.).

Действующим законом в  данное врямя является закон «О недрах»,принятый 21.02.1992 года.

Список  использованной  литературы

1. Василевская Д.В. Правовой режим недропользования в России и зарубежных странах. – М.: ПравоТЭК, 2010. – 375 с.
2. Певзнер М.Е. Горное право. – М.: Издательство Московского государственного горного университета, 2006. - 318 с.
3. Кокин В.Н.  Недропользование: теоретико-правовой анализ. – М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз», 2005. – 224 с.
4. Столчнев В.Г., Малютин Ю.С. История недропользования в России. – М.: ООО «Недра», 2004. – 210с.
5. Веремеева М.В., Киржиманов М.Г., Сыродоев Н.А., Теплов О.М., Толстых Н.И.  Недропользование на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе. Федеральное законодательство о недрах и практика его применения. – М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз»,  2004. – 256 с.