Стаус государственного служащего

Введение

     Административные  правонарушения - один из наиболее распространенных видов правонарушений, причиняющий  значительный вред обществу и государству. Согласно статистике, в России ежегодно с 90-х годов к административной ответственности привлекается около 60 миллионов человек. Государство как суверенная форма выражения власти в данной ситуации должно обеспечить как соблюдение прав лиц привлекаемых к ответственности так и не допустить совершения новых правонарушений.

     Административные  наказания применяются за нарушение  норм различных отраслей права (административного, конституционного, финансового, гражданского и других). В своей работе я хотел бы рассмотреть такой вид административного наказания как дисквалификация в части для субъектов, нарушивших законодательство о труде и охране труда.

     Дисквалификация - это новая попытка законодателя повысить эффективность административной ответственности, ранее не известная российскому административному праву именно в этом я вижу актуальность своей работы.¹

     В работе раскрыто понятие дисквалификации, указан круг субъектов, к которым может быть применен данный вид наказания, рассмотрены основные правонарушения, за которые предусмотрено применение дисквалификации, указан порядок ее применения и последствия для правонарушителя к которому применен данный вид наказания.    
 
 

1.Понятие  дисквалификации как административного наказания. Субъекты, к которым применяется дисквалификация.

     Понятие «дисквалификация» впервые было введено ранее действовавшим  ФЗ от 8 января 1998 г. № 6 – ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»², но «зачатки» дисквалификации как вида административного наказания можно увидеть и в социалистическом законодательстве. Так, Декретом СНК 1921г. Предусматривалось полномочие дисциплинарных товарищеских судов налагать такое наказание, как запрещение занимать выборные и ответственные должности на соответствующем предприятии или учреждении на срок до шести месяцев.³

     В дальнейшем законодатель сохранял данный вид наказания, частично изменяя, но по своей содержательной характеристике оставлял без существенных изменении, т.е. предусматривало ограничения права, но осуществление отдельных трудовых прав на определенный срок.

    В настоящее время понятие дисквалификации  раскрыто в ст.3.11 КоАП, где сущность выражается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.

      Дисквалификация складывается из двух ее элементов:

     - лишение права занимать руководящие  должности в органе управления  юридического лица. Его сущность  состоит в признании и объявлении  физического лица недостойным  или неспособным занимать руководящую  должность в исполнительном органе  управления юридического лица и в прекращении трудового договора с дисквалифицированным лицом;

     - лишение права входить в совет  директоров, что означает по-существу прекращение осуществления конкретного вида предпринимательской деятельности.⁴

     Под должностями руководства следует  понимать такие должности, которые  связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных  функций юридического лица при осуществлении  им предпринимательской деятельности.

     К организационно-распорядительным, административно-хозяйственным функциям в процессе управления юридическим лицом следует относить юридически значимые действия, такие как право без доверенности действовать от имени юридического лица, представлять его интересы на территории РФ и за ее пределами, распоряжаться имуществом, открывать в банках расчетные счета, заключать договоры, в том числе и трудовые, издавать приказы о назначении на должности работников юридического лица, об их переводе и увольнении, применять меры поощрения и назначать дисциплинарные взыскания; принимать решения и издавать приказы по оперативным вопросам деятельности юридического лица, обязательных для исполнения работниками юридического лица, осуществление иных полномочий, не отнесенных к компетенции общего собрания.⁵

       Особенности дисквалификации как административного наказания можно выразить в следующем:

     во-первых, она заключается в лишении  физического лица права занимать руководящие должности в органах  и осуществлять вид деятельности, перечисленные в ст. 3.11 КоАП, на определенный срок (от 6 месяцев и до 3 лет);

     во-вторых, данный вид наказания установлен в целях защиты законных экономических  интересов физических и юридических  лиц, общества и государства, охраны здоровья граждан, а также предупреждение административных правонарушений в  сфере экономической деятельность.

     В-третьих, дисквалификация имеет сходство с уголовным наказанием – лишением права занимать определенные должности  или определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ).⁶ По мнению ряда авторов, правовое содержание дисквалификации как административного наказания заимствованно в усеченном варианте из УК РФ.

     Данные  статистического отчета Судебного  Департамента при Верховном Суде РФ свидетельствуют о том, что в 2008 г. По рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях дисквалификации подвергалось 1,3 тыс. виновных лиц, в основном за нарушения законодательства о труде и об охране труда, нарушения законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии с этими же данными, например, вступили в силу постановления о назначении дисквалификации : по ст. 5.27 КоАП РФ 586 – до 1,5 лет и 22 – до трех лет; по ст. 14.25 Кодекса – 239 до 1,5 лет и 122 – до трех лет.

     Субъекты, к которым применяется  дисквалификация.

     ФЗ  от 17.07.2009 № 160-ФЗ «О внесении изменений  в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях  и отдельные законодательные  акты Российской Федерации» расширен круг лиц, в отношении которых может применяться такой вид административного наказания, как дисквалификация. Важно упомянуть, что дисквалификация применяется только к физическим лицам.⁷

     В соответствии с п. 3 ст. 3.11 Кодекс административных правонарушений РФ дисквалификация  может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные  функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также  к лицам, осуществляющим предпринимательскую  деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным  управляющим.

     В общем можно сказать, что дисквалификация  применяется к физическим лицам  наделенными полномочиями должностного лица, действующего в коммерческой или некоммерческой организации.

     Важно сказать, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное, поэтому дисквалификация может быть применена и к ним.

       Видным упущением законодателя является то, что субъектами административной ответственности дисквалификации не могут являться представители власти: лица, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них (депутаты, работники правоохранительных органов). Данные категории лиц подвергаются аналогичным мерам уголовной и дисциплинарной ответственности (например, лишение права заниматься определенной деятельностью, включая запрещение занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления).⁸  

     В КоАП также предусмотрены в качестве самостоятельных административных правонарушений правонарушения, в которых  непосредственно субъектом является само дисквалифицированное лицо: осуществление  дисквалифицированным лицом в течение  срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом; заключение с дисквалифицированным лицом договора (контракта) на управление юридическим  лицом; неприменение последствий прекращения  действия договора (контракта) на управление юридическим лицом с дисквалифицированным лицом. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.Основания  применения дисквалификации.

     Содержание дисквалификации раскрыто в ст. 3.11 КоАП РФ, где раскрыты конкретные основания ее применения.  Дисквалификация устанавливается КоАП РФ и применяется только в качестве основного административного наказания при условии, если она предусмотрена в санкциях соответствующей статьи Кодекса.

     В целом законодатель определил 21 состав административных правонарушений (ч.2 ст. 5.27, ч.1 и 2 ст. 14.12, ч.1 и 2 ст. 14.13 и др.), за совершение которых предусматривается применение дисквалификации.

       Формальную характеристику этого  наказания дополняют к тому  же его юрисдикционный и количественный  критерии : дисквалификация назначается судьей и устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет (ч.1 и 2 ст. 3.11 КоАП РФ).

     В виду того, что данное административное наказание является своего рода новеллой в нынешнем кодексе, то практика применение судами данного наказания остается еще на невысоком уровне, но статистика показывает, что количество постановлений с применением данного рода санкции возрастает.

     Сущность  дисквалификации можно рассматривать с двух точек зрения. Первая заключается в предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция), вторая – для защиты трудовых прав граждан и правил осуществления предпринимательской деятельности.

     Максимов  И.В. считает, что дисквалификация  носит жесткий превентивный характер, т.к. лицу совершившему правонарушение с использованием своего служебного положения, на определенный период запрещается  занимать  руководящие должности  или заниматься определенной профессиональной деятельностью, по которым у человека имеется опыт и навыки работы и  которые приносят ему основной доход  для существования его и (или) членов его семьи.⁹ Хотел бы не согласится с данным мнением, т.к. считаю, что дисквалификация во всех составах предусматривающих ее применение является альтернативной санкцией и возможность назначения этого наказания полностью зависит от усмотрения судьи, следовательно, если субъект представит достаточно доказательств того, что данная деятельность является его основным источником средств, суд назначит альтернативное наказание.

     Санкция в виде дисквалификации за совершение следующих административных правонарушений:

     1. Нарушение законодательства о  труде и об охране труда  лицом, ранее подвергнутым административному  наказанию за аналогичное административное  правонарушение, влечет дисквалификацию  на срок от одного года до  трех лет.¹⁰

     В обзорах судебной практики за 2 и 3 кварталы 2006г. Даны разъяснения о том, что, поскольку момент совершения правонарушения, предусмотренного ч.1 или ч.2 ст. 5.27 КоАП РФ, должностное лицо являлось субъектом правонарушения, оно может быть привлечено к административной ответственности вне зависимости от того, что к моменту возбуждения дела такое лицо утратило статус руководителя предприятия и перестало осуществлять организационно-распорядительные функции.

     Также разъяснено, что поскольку ст. 5.27 Кодекса наступление административной ответственности не ставится в зависимости  от того, совершены ли аналогичные  правонарушения о труде и об охране труда должностным лицом на одном  предприятии или они совершены  за время работы в разных организациях, руководитель, ранее привлеченный к  административной ответственности  за нарушения законодательства о  труде и об охране труда ч.1 ст. 5.27 КоАП РФ в одной организации, а затем в течение одного года совершивший аналогичное нарушение, являясь руководителем другой организации, может быть привлечен к ответственности в соответствии с ч.2 ст. 5.27 Кодекса вне зависимости от указанных выше обстоятельств.

     По  России за 2008 год судами общей юрисдикции за нарушение законодательства о  труде и об охране труда было дисквалифицировано 304 лица. Большое количество дисквалифицированных лиц по данному составу обусловлено  частыми нарушениями законодательства о труде. Дело в том, что в диспозиции указанной статьи Кодекс административных правонарушений не содержится указание на срок, в который лицо должно вновь  нарушить законодательство о труде. Инспектор из федеральной инспекции труда может привлечь должностное лицо к ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по п.1 ст.5.27 Кодекс административных правонарушений, а через месяц и т.д. повторно выявить нарушения, которое лицо в силу короткого промежутка времени не успело устранить, и применить к нему дисквалификацию по п.2 ст. 5.27 Кодекс административных правонарушений.¹¹

     2. Фиктивное банкротство, заведомо ложное объявление руководителем юридического лица о несостоятельности данного юридического лица или индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности, в том числе обращение этих лиц в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом при наличии у него возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет.¹²

     3. Преднамеренное банкротство, то  есть умышленное создание или  увеличение неплатежеспособности  юридического лица или индивидуального  предпринимателя, может повлечь дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.¹³

     4. Неправомерные действия при банкротстве,  то есть:

     - сокрытие имущества или имущественных  обязательств, сведений об имуществе,  о его размере, местонахождении  либо иной информации об имуществе,  передача имущества в иное  владение, отчуждение или уничтожение  имущества, а равно сокрытие, уничтожение,  фальсификация бухгалтерских и  иных учетных документов;

     - неисполнение обязанности по  подаче заявления о признании  юридического лица банкротом  в арбитражный суд в случаях,  предусмотренных законодательством  о несостоятельности; 

     - невыполнение правил, применяемых  в период наблюдения, внешнего  управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового  соглашения и иных процедур  банкротства, предусмотренных законодательством  о несостоятельности - могут повлечь  дисквалификацию на срок до  трех лет.¹⁴

     Данной  статьей определен исчерпывающий  перечень неправомерных действий в  отношении имущества, информации об имуществе должника, а также действии с бухгалтерскими или иными учетными документами. Нарушениями выполняемыми в процессе судопроизводства по делу о банкротстве, могут считаться также: неоднократная неявка арбитражного управляющего, извещенного надлежащим образом о дне заседания, на судебное заседание, непредставление им по требованию суда отчета о завершении конкурсного производства, документов о продаже имущества, реестра требований кредиторов с указанием размера погашенных требований кредиторов и других документов.

     5. Ненадлежащее управление юридическим  лицом, то есть использование  полномочий по управлению организацией  вопреки ее законным интересам  и (или) законным интересам  ее кредитора, повлекшее уменьшение  собственного капитала организации  и (или) возникновение убытков,  может повлечь дисквалификацию  на срок до трех лет.¹⁵

     6. Заключение лицом, выполняющим  управленческие функции в организации,  сделок или совершение им иных  действий, выходящих за пределы  его полномочий, может повлечь  дисквалификацию на срок до  трех лет.¹⁶

     7. Предоставление в орган, осуществляющий  государственную регистрацию юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо  ложные сведения, если такое действие  не содержит уголовно наказуемого  деяния, может повлечь дисквалификацию  на срок до трех лет.¹⁷

     Ст. 171 УК РФ также предусматривается такой состав, как представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения. Указанное преступное деяние следует отграничивать от административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.25 КоАП. Уголовная ответственность наступает только тогда, когда получения дохода в крупном размере или причинения крупного ущерба. 
 
 

3.Порядок применения дисквалификации.

     За  административные правонарушения, влекущие применение административного наказания  в виде дисквалификации, лицо может  быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного  правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня  его обнаружения.¹⁸

     Общий срок для привлечения к административной ответственности - два месяца - к  такой категории дел не применяется  согласно общим принципам Кодекс административных правонарушений РФ, где привлечение к ответственности  поставлено в зависимость от вида административного наказания. В  литературе отмечается, что и такой  срок давности является недостаточным  для установления всех признаков  административного правонарушения, за которое предусмотрена дисквалификация, поскольку факт совершения административного  правонарушения и факт его выявления  часто могут не совпадать.

     Следовательно, о причиненных организации убытках  может стать известно лишь при  утверждении годового отчета о прибылях и убытках на полном собрании акционеров, а оно, согласно Закона «Об акционерных  обществах», проводится не ранее чем  через два месяца и не позднее  чем через шесть месяцев после  окончания финансового года.

     Постановление о дисквалификации за нарушение  законодательства о труде и об охране труда и за правонарушения, предусмотренные гл. 14 КоАП РФ, выносится  судьей районного суда. Административные наказания в виде дисквалификации  назначаются судьей арбитражного суда за правонарушения, предусмотренные  гл. 14 КоАП РФ (за исключением ч. 4 ст. 14.25), при условии, что они совершены индивидуальным предпринимателем.¹⁹

     Административное  наказание в виде дисквалификации  исполняется незамедлительно лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим  лицом (ч. 1 ст. 32.11 КоАП РФ), т.е. посредством прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом (ч. 2 ст. 32.11 КоАП РФ). При заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица. Таким образом, дисквалификация является юридически оперативной мерой административной ответственности, влекущей всякое и немедленное (властно-обязывающее) прекращение формальной и фактической связи дисквалифицированного лица с должностными полномочиями, в том числе обязанностями. Дисквалификация является самодостаточной мерой административного принуждения карательного характера, отличной (в силу длительности обусловленных ею правоограничений) от мер обеспечения юрисдикционного производства по делам об административных, уголовных правонарушениях.²⁰

     Важно упомянуть, что природа дисквалификации  несопоставима с общим назначением  ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ в той части, в какой ею предусматривается необходимость надлежащего выполнения именно того обязательства, нарушение которого повлекло применение указанной меры административной ответственности, причем уже после того, как лицо ее претерпело. В результате дисквалификации правонарушитель утрачивает всякую правовую связь с теми должностными полномочиями (правами и обязанностями), ненадлежащая реализация которых привела к наказуемым последствиям. Дисквалификация в общем (лексическом) понимании означает объявление кого-либо недостойным или неспособным занимать определенную должность или исполнять определенную работу.²¹

     Признанное  судьей дисквалифицированным на определенный срок лицо не приостанавливает, а прекращает свою деятельность в соответствующей должности или предпринимательскую деятельность.²²

     Согласно  ч. 1 и 2 ст. 28.3 Кодекс административных правонарушений РФ протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях согласно гл. 23 Кодекс административных правонарушений РФ, и должностные лица федеральных  органов исполнительной власти, а  также иных государственных органов  в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Применительно к части второй протоколы составляют должностные лица федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда. В соответствии со ст. 357 ТК РФ установлено, что правовые инспекторы труда имеют право беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения проверки организации всех организационно-правовых форм и форм собственности и соответственно запрашивать у работодателей и их представителей и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций. Должностные лица органов внутренних дел составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.12 и 14.13 КоАП РФ. По данным статьям, а также по ст.14.21-14.23 все протоколы составляют должностные лица органов, уполномоченных в данной области. В соответствии постановлению Правительства Российской Федерации от 14.02.2003 уполномоченным органом, представляющих в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требование об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, являлась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, а регулирующим органом, контролирующим деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих - Министерство юстиции Российской Федерации. Данная статья с июля 2002 г. в настоящее время не может применяться, поскольку не определено, должностные лица какого органа уполномочены составлять протоколы об административных правонарушения, предусмотренные статьей 14.23 Кодекс административных правонарушений РФ.

     Уполномоченные  лица органов, осуществляющих государственную  регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, составляют протоколы  об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 ст.14.25.

     В соответствии с частью 1 статьи 28.8 Кодекс административных правонарушений РФ протокол об административном правонарушении направляется судье в течение суток с  момента составления протокола  об административном правонарушении.

     Исполнение  постановлений о дисквалификации  осуществляется в соответствии с  нормами ст. 32.11 Кодекса. Согласно постановлению  Правительства РФ от 02.08.2005 № 483 «Об  уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра  дисквалифицированных лиц» таким органом  является МВД России. 
 

4.Правовые  последствия для  дисквалифицированного  лица.

     Предусмотрено, что копии постановлений о  дисквалификации направляются вынесшим их судами в МВД России, в министерство внутренних дел, управление (главное управление) внутренних дел соответствующего субъекта Федерации по месту вынесения постановления.²³

     МВД России поручено организовывать формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц и предоставлять заинтересованным лицам информацию, содержащуюся в  реестре, в срок до 5 дней с даты получения уполномоченным федеральным органом соответствующего запроса.²⁴

     Реестр  ведется на русском языке, в электронном  виде и в письменном виде (подшивка, которая состоит из страниц, содержащих персональные данные дисквалифицированных лиц, а также даты начала и окончания  дисквалификации.

     В реестре содержатся следующие сведения о дисквалифицированном лице: фамилия, имя, отчество, год и место рождения, место жительства; в какой организации и на какой должности указанное лицо работало во время совершения правонарушения; дата совершения правонарушения, его суть и квалификация; срок дисквалификации; даты начала и истечения срока дисквалификации.²⁵

     В связи с этим, при заключении договора на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц.

     Исключение  из указанного реестра производится по истечению срока дисквалификации  или во исполнение судебного акта об отмене постановления о дисквалификация.

     Трудовой  кодекс РФ допускает возможность  расторжения трудового договора по инициативе работодателя в связи  с дисквалификацией работника (п. 8 ч. 1 ст. 83). В соответствии со ст. 84 ТК РФ в случае заключения трудового договора в нарушение постановлении судьи  о дисквалификации такой трудовой договор прекращается вследствие нарушения  установленных правил его заключения, исключающего возможность продолжения  работы.

     Уполномоченный  федеральный орган в десятидневный  срок со дня внесения в реестр сведений о дисквалифицированном лице направляет сведения о нем в те федеральные  органы исполнительной власти, должностные  лица которых в соответствии с  КоАП РФ уполномочены составлять протоколы  об административных правонарушениях, предусматривающих наказание в  виде дисквалификации.

     Информация, содержащаяся в реестре, является открытой для ознакомления и предоставляется  за плату в размере одного минимального размера оплаты труда, в течение 5 дней с даты получения уполномоченным федеральным органом соответствующего запроса. Однако следует отметить, что такой запрос должен быть соответствующим образом обоснован и подан уполномоченными на то лицами, правомочными представлять юридическое лицо; также может подать запрос в отношении самого себя физическое лицо.

     Нередко, получив сведения об увольнении по собственному желанию должностного лица до рассмотрения дела об административном правонарушении, влекущем применение дисквалификации, некоторые судьи  прекращают дело по этим основаниям. Виновное лицо остается безнаказанным. После  чего снова занимает ту же должность  и осуществляет прежнюю деятельность. При названных обстоятельствах  на такие судебные решения необходимо прокурорское реагирование. 

     По  истечении срока дисквалификации или во исполнение вступившего в силу судебного акта об отмене постановления о дисквалификации полномочия подвергнутого ей лица восстанавливаются в форме возобновления возможности занимать руководящие должности и осуществлять конкретный вид предпринимательской деятельности.²⁶ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение

     Принимая  во внимание вышеизложенный материал можно сказать, что введение дисквалификации как нового вида административного взыскания имеет положительное значение для предотвращения нарушений должностными лицами требований законодательства, в частности законодательства о труде, охране труда, требований законодательства о банкротстве, а также о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.