Стратегия развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года

Стратегия развития пенсионной системы

Российской Федерации до 2030 года

Введение

Стратегия развития пенсионной системы Российской Федерации  
(далее - Стратегия) разработана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» с учетом посланий Президента Российской Федерации, Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г.  
№ 537, Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации  
от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Необходимость подготовки Стратегии обуславливается макроэкономическими и демографическими вызовами, стоящими перед отечественной системой пенсионного обеспечения (далее - пенсионная система). Целью разработки Стратегии является подготовка предложений по созданию в Российской Федерации пенсионной системы, адекватной современному экономическому развитию Российской Федерации и соответствующей международным стандартам.

Стратегия определяет задачи долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года, социальные приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной политики в сфере пенсионного обеспечения на отдельных этапах ее реализации.

Стратегия базируется на оценке опыта реализации пенсионных преобразований в Российской Федерации и мировых тенденций развития пенсионных систем.

Раздел I. Основные итоги функционирования пенсионной системы

В Российской Федерации в течение последних 10 лет проводились мероприятия, направленные на совершенствование пенсионной системы, по итогам которых достигнуты следующие результаты:

установление гарантированного минимального уровня материального обеспечения пенсионера не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации;

восстановление утраченных в ходе рыночных реформ пенсионных прав, приобретенных в советское время (валоризация);

создание объективных экономических и правовых предпосылок формирования пенсионных прав будущих пенсионеров для получения трудовой пенсии на уровне международных норм;

повышение среднего размера трудовой пенсии.

Так, средний размер трудовой пенсии по старости в Российской  Федерации в 2012 году составил 9706 руб. С 2002 года он увеличился в 6,5 раз в номинальном размере и более чем в 2,8 раза в реальном.

Соотношение трудовой пенсии по старости к прожиточному минимуму пенсионера постоянно увеличивалось и составило в 2002 году - 108,4%,  
в 2007 году - 110,4% и в 2012 году - 179,8%.

Коэффициент замещения  трудовой пенсии по старости в 2002 году составлял 34%, к 2007 г. он снизился до 25% ввиду вызванного объективными причинами отставания темпов индексации трудовой пенсии от темпов роста заработной платы, а к 2012 году увеличился до 36,8% вследствие целевого роста базовой части трудовой пенсии в период 2008 - 2009 годах и проведения в 2010 году валоризации пенсионных прав за советский период.

Таким образом, проводимая пенсионная политика была направлена на обеспечение социально приемлемого материального уровня пенсионеров.

Вместе с тем в рамках пенсионной системы не достигнут требуемый международными стандартами коэффициент замещения с учетом обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Причинами сложившейся ситуации являются внешние по отношению к пенсионной системе макроэкономические и демографические факторы, которые непосредственно проявляются в следующем:

изменении макроэкономических параметров - темпов роста и объемов валового внутреннего продукта, структуры занятости, показателей производительности труда, инфляции и размере заработной платы;

большом объеме скрытой заработной платы;

наличии значительного количества рабочих мест, предусматривающих  досрочное пенсионное обеспечение;

увеличении продолжительности  жизни;

высоком уровне смертности в трудоспособном возрасте.

Кроме того, в пенсионной системе сохраняются значительные внутренние негативные факторы:

остается нерешенной проблема досрочных пенсий;

не установлен сбалансированный тариф страховых взносов для самозанятых граждан;

действуют тарифы, не позволяющие в рамках сложившейся модели в полном объеме покрывать сформированные застрахованными лицами и гарантированные государством пенсионные обязательства перед гражданами.

Накопительная составляющая пенсионной системы требует существенной модернизации, в том числе в части, касающейся гарантий сохранности средств пенсионных накоплений и сформированных пенсионных прав, создания эффективной системы контроля за инвестированием, а также расширения перечня финансовых институтов и инструментов.

Инерционный сценарий развития пенсионной системы (сохранение существующей модели) в условиях действующего пенсионного законодательства неизбежно приведет к следующим социально-экономическим последствиям:

невозможности поддержания размера пенсий на социально приемлемом уровне и увеличение численности низкодоходных групп среди пенсионеров. Так, повышение уровня жизни пенсионеров затормозится и к 2030 году средний размер трудовой пенсии по старости не достигнет 2,5 прожиточного минимума пенсионера, а коэффициент замещения трудовой пенсией по старости утраченного заработка будет неуклонно снижаться и составит 24,9%;

недостаточности способов и механизмов формирования приемлемого уровня пенсионных прав для средне - и высокодоходных категорий граждан;

отсутствию у работодателя мотивации к принятию мер, направленных на улучшение условий труда;

трансферт из федерального бюджета в пенсионную систему на период как минимум до 2030 года будет превышать 2% валового внутреннего продукта.

Раздел II. Основные цели и задачи развития пенсионной системы

Основными целями развития пенсионной системы являются:

гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения;

обеспечение долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.

Задачами пенсионной системы являются:

обеспечение адекватного коэффициента замещения утраченного заработка при необходимом страховом (трудовом) стаже;

установление размера пенсии на уровне не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в стране;

установление приемлемого уровня страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности с установлением единого тарифа страховых взносов для всех категорий работодателей;

формирование гибкой и адаптивной пенсионной системы путем создания постоянно действующего механизма ее балансировки;

формирование трехуровневой пенсионной системы для групп с разными доходами (для средне - и высокодоходных категорий - с опорой на добровольное пенсионное страхование и негосударственное пенсионное обеспечение при условии развития этих институтов);

повышение эффективности накопительной  составляющей пенсионной системы через развитие институтов добровольного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения.

Показатели пенсионной системы должны быть непосредственно увязаны с базовыми макроэкономическими и демографическими тенденциями в стране.

Для достижения этих целей должна быть осуществлена модернизация основных институтов действующей пенсионной системы. При этом необходимо обеспечивать преемственность и сохранить социально-страховой принцип функционирования данной системы, согласно которому трудовая пенсия представляет собой компенсацию заработной платы работника в связи с утратой им трудоспособности в случаях достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности и смерти кормильца (применительно к нетрудоспособным членам семьи умершего работника).

Раздел III. Цель стратегии

Цель Стратегии - определение направлений и задач по формированию в Российской Федерации социально-страховой пенсионной системы, обеспечивающих:

размер трудовой пенсии, адекватный среднему заработку работника, который у него сложился в рабочий период не ниже определенной продолжительности (коэффициент замещения не ниже 40%);

размер пенсионных выплат не менее 2,5 - 3 прожиточных минимумов пенсионера;

приемлемый уровень страховой нагрузки, существующей в пенсионной системе, на экономику страны;

долгосрочную актуарную сбалансированность бюджета пенсионной системы.

Пенсионная система должна базироваться на трехуровневой модели:

1 уровень - трудовая пенсия (государственная пенсия) в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования, формируемая за счет страховых взносов работодателей и работников, как в солидарную, так и в обязательную накопительную составляющую (обеспечивает коэффициент замещения не менее 40%). Для граждан, которые не выполнили условий обязательного пенсионного страхования, сохраняются социальные пенсии, финансируемые за счет средств федерального бюджета, при этом назначены они могут быть только гражданам, постоянно проживающим на территории Российской Федерации не менее 15 лет;

2 уровень - корпоративная (добровольная) пенсия, право на которую приобретается за счет дополнительных страховых взносов, уплачиваемых на основании индивидуального трудового и/или коллективного договоров либо отраслевого тарифного соглашения;

3 уровень - частная (добровольная) пенсия, формируемая за счет взносов, производимых физическим лицом в добровольном порядке в негосударственный пенсионный фонд, страховую компанию или кредитную организацию.

Прогнозируется, что трехуровневая пенсионная система должна обеспечить работнику при страховом (трудовом) стаже не менее 40 - 45 лет коэффициент замещения около 70% утраченного среднего заработка.

Раздел IV. Направления реализации Стратегии

Основными инструментами формирования, реализации и соблюдения конституционных прав граждан в области пенсионного обеспечения являются:

тарифно-бюджетная политика, в том числе изменение показателей бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов федерального бюджета (регулирование объемов дефицита (профицита) бюджетов);

параметрические изменения условий пенсионного обеспечения (требования к пенсионному возрасту, размеру страхуемого заработка и продолжительности страхового (трудового) стажа; к условиям реализации пенсионных выплат, ожидаемый период выплаты пенсии и др.);

формирование накопительной составляющей пенсионной системы, соотносимой с показателями развития финансового рынка и экономики страны в целом.

В этой связи в рамках Стратегии предлагаются основные принципы совершенствования тарифно-бюджетной политики, реформирования института досрочных пенсий и накопительной составляющей пенсионной системы, развития корпоративного пенсионного обеспечения, формирования пенсионных прав, системы управления обязательным пенсионным страхованием, а также развития международного сотрудничества в пенсионной сфере.

Совершенствование тарифно-бюджетной политики

Основным принципом тарифно-бюджетной политики является обязательность уплаты страховых взносов, размер которых влияет на приобретаемые пенсионные права, а также установление единых тарифов страховых взносов в отношении всех категорий страхователей.

В соответствии с действующим законодательством тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование для плательщиков, уплачивающих взносы за наемных работников в 2012 - 2013 гг., установлен в размере 22% + 10% с сумм, превышающих величину базы начисления страховых взносов.

В целях дальнейшего развития пенсионной системы предлагается сохранить действующий тариф при условии:

поэтапного повышения уровня облагаемого заработка. Эти мероприятия целесообразно синхронизировать с мероприятиями по параметрическим изменениям пенсионной системы;

расширения охвата работающих обязательным пенсионным страхованием;

поэтапного приведения размера страхового взноса, уплачиваемого самозанятыми категориями граждан, в соответствие с уровнем пенсионных выплат;

установления дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда.

Для гарантирования социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения в долгосрочной перспективе предполагается устанавливать актуарно обоснованный тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а также содействовать формированию достойных пенсий средне- и высокодоходным категориям граждан в рамках формирования полноценной системы добровольного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения.

Необходимо зафиксировать объем межбюджетных трансфертов федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации с учетом преференций по уплате страховых взносов и особенностей, характерных для пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан.

При этом надлежит сформировать систему управляемого дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, принимая во внимание сохранение в его бюджете на весь переходный период расходов, осуществляемых в отношении отдельных категорий пенсионеров, не обеспеченных источниками финансирования их пенсионных прав.

Будет усовершенствован механизм преференций по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации отдельными категориями страхователей с тем, чтобы после окончания срока действия таких преференций (при необходимости поддержки отдельных секторов экономики) предоставлялись меры государственной поддержки, не затрагивающие систему обязательного пенсионного страхования.

Отдельного внимания требует вопрос совершенствования тарифной политики в отношении самозанятых граждан.

Изменение тарифной политики для самозанятых граждан обусловлено недостатками существующей системы формирования их пенсионных прав.  
В настоящее время они не могут сформировать пенсионные права в объеме, соответствующем объему прав граждан, занятых по найму. При этом расходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на финансирование пенсионных выплат самозанятым гражданам значительно превышают их страховые платежи на обязательное пенсионное страхование. В этой связи данные расходы финансируются за счет солидарного перераспределения страховых взносов наемных работников и трансфертов федерального бюджета.

Для создания в отношении самозанятых граждан объективных условий формирования пенсионных прав, соотносимых с правами наемных работников, предлагается поэтапное приведение размера уплачиваемых самозанятыми гражданами страховых платежей в соответствие с уровнем  пенсионных выплат.

На первом этапе в  целях адаптации самозанятых граждан к изменению страховой нагрузки фиксированный страховой взнос будет рассчитан исходя из двукратного минимального размера оплаты труда (в настоящее время это один минимальный размер оплаты труда) при сохранении общего тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Это, с одной стороны, позволит повысить пенсионные права самозанятых лиц, а с другой - обеспечит поступление дополнительных взносов для текущих пенсионных выплат. Доходы пенсионной системы увеличатся  
на 0,3 % валового внутреннего продукта к 2020 году, а также повысится сумма расчётного пенсионного капитала и сумма пенсионных накоплений застрахованного лица, учитываемых при назначении пенсии.

Кроме того, для данной категории граждан в долгосрочной перспективе предусматривается формирование пенсионных прав исходя из норм коэффициента замещения, равного 40% средней зарплаты, при уплате ими соответствующего тарифа страховых взносов. Самозанятым гражданам может быть предложено право выбора варианта уплаты страховых платежей.

Преобразование системы досрочных пенсий

Основными принципами преобразования системы досрочных пенсий являются сохранение системы социальных гарантий работникам, занятым на производствах с особыми условиями труда, поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимость внесения произвольных изменений в действующее законодательство, а также установление переходного периода в целях создания условий для постепенной адаптации граждан к новым условиям пенсионного обеспечения.

Действующая в настоящее время система досрочного пенсионного обеспечения, созданная в период существования Союза ССР, принципиально не соответствует современным условиям рыночной экономики, и при этом она социально несправедлива.

Так, более 30% пенсионеров составляют лица, которым назначена досрочная трудовая пенсия в связи с особыми и специальными условиями труда. При этом финансирование выплаты им пенсий осуществляется за счет общих средств Пенсионного фонда Российской Федерации, а не страховых взносов работодателей.

Льготные пенсии, по существу, компенсируют неблагоприятные условия  труда, ответственность за которые  должен нести работодатель, а также  позволяют работодателям решать проблему укомплектования рабочей силой производств с вредными и опасными условиями труда.

Сложившаяся ситуация не способствует заинтересованности работодателя в улучшении условий труда работников и повышении его безопасности, а также в развитии систем медицинской и социальной реабилитации пострадавших на производстве.

Право на получение этих пенсий предоставляется безотносительно  к фактическим условиям труда, показателям  здоровья и трудоспособности работников. Наряду с производствами, где условия  труда объективно неблагоприятны, нередко встречаются и такие, где условия труда не выходят за рамки допустимых санитарно-гигиенических норм, однако работники в связи с тем, что их профессии входят в списки производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение, пользуются правом на установление досрочных пенсий.

Отдельного  источника финансирования досрочных  пенсий в связи с особыми условиями  труда и за выслугу лет не существует, эти пенсии устанавливаются в  рамках уплачиваемых работодателями страховых взносов. Это приводит к снижению уровня пенсионного обеспечения остальных категорий получателей пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца).

Реформирование досрочного пенсионного обеспечения является многогранной и комплексной задачей, в рамках выполнения которой требуется также предпринять меры по улучшению условий труда и стимулированию работодателя к модернизации рабочих мест. Следует предпринять меры по сокращению уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также по обеспечению экономической мотивации улучшения работодателями условий труда.

Вместе с реформированием досрочных пенсий необходимо также совершенствовать систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний по следующим направлениям:

оптимизация тарифной политики по обязательному социальному страхованию  от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний с целью установления адекватных размеров страховых тарифов за счет детальной дифференциации в зависимости от уровня профессионального риска (производственного травматизма и профессиональной заболеваемости) и величины расходов по каждому виду (группировке видов) экономической деятельности;

перенос акцента в  расходах Фонда социального страхования  Российской Федерации с выплат гражданам, уже получившим повреждение здоровья в связи с несчастными случаями на производстве или профессиональными заболеваниями, на финансирование мероприятий по предупреждению наступления этих страховых случаев с установлением в законодательстве Российской Федерации механизма реагирования в случаях выявления признаков профессиональных заболеваний с целью предупреждения их дальнейшего развития;

совершенствование системы реабилитации граждан, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а именно выделение периода ранней (активной) реабилитации, в течение которого будут проводиться мероприятия, направленные на максимально возможное восстановление здоровья пострадавшего и возвращение его к трудовой деятельности.

В целях развития форм социальных гарантий работникам, адекватных  современным условиям рыночной экономики, предлагается поэтапная трансформация института досрочных пенсий, а также предоставление работникам в соответствии с их интересами соответствующих гарантий и компенсаций в рамках норм трудовых отношений и коллективных договоров.

В целях стимулирования работодателей, имеющих рабочие места, включенные в Списки № 1 и № 2 и «малые списки» (далее - Списки), к улучшению условий труда и оптимизации таких рабочих мест, а также в целях реализации принципов справедливости и сбалансированности пенсионной системы предлагается установление дополнительного тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. Размер тарифа должен определяться исходя из актуарного оценивания.

Для адаптации страхователей к изменению страховой нагрузки предусматривается следующая этапность:

дополнительный тариф страховых взносов для страхователей в отношении выплат лицам, работающим на рабочих местах, включенных в Список № 1, на 2013 год - 4%, на 2014 год - 6%, на 2015 год - 9%, а в отношении выплат лицам, работающим на рабочих местах, включенных в Список № 2 и в «малые списки» - на 2013 год - 2%, на 2014 год - 4%,  
на 2015 год - 6%.

В последующие  годы размер дополнительного тарифа страховых взносов предлагается определять исходя из требования актуарной обеспеченности накопленных пенсионных прав застрахованных лиц в течение всего досрочного периода получения трудовой пенсии (в расчете на 2013 год по Списку № 1 необходимый тариф - 15,1%, по Списку № 2 - 8,7%).

С учетом различий в приобретенных правах на досрочную трудовую пенсию предлагается выделить три категории лиц, в отношении которых использовать следующие подходы к реформированию досрочных пенсий.

Сохраняется право на назначение и выплату досрочных трудовых пенсий в рамках обязательного пенсионного страхования для лиц, имеющих «полный» для назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения общеустановленного возраста стаж на соответствующих видах работ (далее - специальный стаж).

Лица, имеющие «неполный» специальный стаж и не сформировавшие права на досрочную трудовую пенсию, приобретают право на включение периодов работы при уплате за них страховых взносов в увеличенном на дополнительный тариф размере, при этом они сохраняют право на назначение досрочных трудовых пенсий.

Предлагается на основе положений, зафиксированных в коллективных договорах либо трудовых договорах и утвержденных в локальных нормативных актах, создать систему социальных гарантий в части, касающейся добровольного пенсионного страхования или негосударственного пенсионного обеспечения в целях формирования дополнительных пенсионных прав работников, либо установления надбавок компенсационного характера к заработной плате, либо предоставления иных социальных гарантий и компенсаций (например, добровольное медицинское страхование и или лечение работника и членов его семьи, оплату обучения работника и его детей и др.). При реализации этого подхода работодатели освобождаются от уплаты страховых взносов, в увеличенном на дополнительный тариф размере.

Основные параметры и условия предоставления указанных дополнительных социальных гарантий и компенсаций будут определяться Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально - трудовых отношений.

В отношении лиц, не имеющих  специального стажа, работодатели (при  определенной мотивации) в рамках процедур социального партнерства могут  предоставлять определенные социальные гарантии - право на корпоративную (добровольную) пенсию (досрочную и/или дополнительную) или иные гарантии и компенсации.

В целях дополнительного  стимулирования работодателей к  переводу работников в системы добровольного  пенсионного страхования (негосударственного пенсионного обеспечения) предлагается предоставить работодателям право при исчислении налога на прибыль уменьшать доходы на сумму взносов в рамках указанных систем в отношении работающих на рабочих местах, включенных в Списки, а также рассмотреть возможность установления преференций для соответствующих пенсионных выплат в части страховых взносов по обязательному социальному страхованию и налогу на доходы физических лиц. При этом объем преференций должен быть дифференцирован в зависимости от объема предоставленных работникам гарантий.

Аналогичные налоговые  преференции предлагается установить в отношении работодателей и  работников при других формах трансформации  досрочных пенсий (надбавки компенсационного характера к заработной плате, предоставление иных социальных гарантий и компенсаций).

В качестве дополнительной гарантии для работников, занятых на рабочих местах, включенных в Списки, предлагается продлить программу государственного софинансирования добровольных пенсионных накоплений.

Указанные меры позволят снизить дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 0,1 - 0,2% валового внутреннего продукта к 2020 году, а также повысить ответственность и стимулы работодателей к улучшению условий труда, оптимизации рабочих мест, а также предоставить работникам возможность получения соответствующих их интересам гибких форм гарантий и компенсаций.

В отношении педагогических, медицинских и творческих работников предлагается сохранить право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости на существующих в настоящее время условиях для лиц, выработавшим половину и более требуемого стажа. Для иных работников указанной категории необходимо изменить механизм досрочного выхода на пенсию через постепенное увеличение требований к стажу, необходимому для досрочного назначения пенсии.

Предлагаемый экономический  механизм для пенсионного обеспечения  бюджетников позволяет избежать увеличения страховой нагрузки на работодателей, и к середине 2030-х годов обеспечит перевод данной категории пенсионеров на общие основания пенсионного обеспечения.

Для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, совершенствование пенсионного обеспечения должно быть соотнесено с основными положениями государственной политики по развитию Крайнего Севера.

Реформирование института накопительной составляющей

пенсионной системы

Основным принципом реформирования института накопительной составляющей пенсионной системы является повышение ее эффективности в целях улучшения пенсионного обеспечения граждан за счет формирования и  инвестирования средств пенсионных накоплений.

Десятилетний опыт формирования пенсионных накоплений показал ряд  проблем накопительной составляющей пенсионной системы, основными из которых являются:

отсутствие эффективных механизмов гарантий сохранности и возвратности пенсионных накоплений и, как следствие, незаинтересованность граждан и работодателей в управлении пенсионными ресурсами и их накапливании;

отсутствие стимулов к развитию добровольного формирования пенсионных накоплений;