Структура и функции муниципального хозяйства

Департамент научно-технической  политики и образования при МСХ  РФ

ФГБОУ ВПО «Бурятская государственная  сельскохозяйственная академия

им. В.Р. Филиппова»

Институт дополнительного  профессионального образования  и инноваций

Кафедра бизнеса и инноваций

Реферат

по дисциплине: муниципальное  хозяйство

на тему: «Структура и  функции муниципального

хозяйства»

Выполнила: студентка группы 8501 - Г

Черных В.А.

Проверил: к.и.н. Аюшеев Д.Н.

Улан-Удэ, 2012

Содержание

Введение………………………………………………………………………3

1. Теоретические основы управления муниципальным хозяйством……...5

2. Структура муниципального хозяйства и его виды………………………9

3. Принципы построения структуры управления МХ…………………….14

Заключение…………………………………………………………………..18

Список используемой литературы…………………………………………19

Введение

Местное самоуправление, опираясь на инициативу и активность населения, реализует властные полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения на локальной территории. В общей системе организации власти на местное самоуправление, наиболее тесно связанное с населением, возлагается ответственность за решение практически всех социально-экономических проблем местного характера. К ним относятся: комплексное социально-экономическое развитие локальной территории; часть образовательной системы страны, включающая среднее образование; здравоохранение; жилищно-коммунальное хозяйство; управление и распоряжение муниципальной собственностью; содержание муниципальных дорог и муниципального транспорта; организация на территории торговли, общественного питания, бытового обслуживания; социальная поддержка населения; пожарная безопасность.

Актуальность темы определяется возросшей ролью муниципальных образований в обеспечении нормального уровня благосостояния населения в условиях современного экономического и финансового кризиса. Важность происходящего в настоящее время смещения «центра тяжести» в решении социально-экономических проблем в сторону муниципальных образований вызвана тем, что в таких образованиях проживает основная часть населения страны, воспроизводя себя и свою жизнедеятельность во всех ее демографических, экономических, социальных, нравственно-этических, культурных и других составляющих.

Целью реферата является раскрыть содержание структуры управления муниципальным хозяйством.

Объектом выступает система муниципального управления.

Предмет – структура управления муниципальным хозяйством.

В соответствии с целью реферата, передо мной стояли следующие задачи:

- исследовать теоретические  основы управления муниципальным  хозяйством;

- проанализировать структуру  муниципального хозяйства и его  виды;

- рассмотреть принципы построения структуры управления муниципальным хозяйством;

- ознакомиться с особенностями  муниципального управления в  городском хозяйстве.

1. Теоретические основы  управления муниципальным хозяйством

Реализация населением права  на местное самоуправление, в том  числе и на управление муниципальным  хозяйством, возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным  сообществом органы местного самоуправления и должностных лиц. Можно рассматривать  местное сообщество в целом как представительный, имея ввиду, что существуют процедуры принятия решений в формах прямого волеизъявления (местный референдум, сход).

Сход для небольших  сельских поселений, где по различным  соображениям нет необходимости  избирать представительные органы, может  быть довольно устойчивой и систематически применяемой формой волеизъявления. В крупных поселениях, особенно в  городах, а также в муниципальных  образованиях, объединяющих несколько  поселений, прямое участие населения  в оперативном управлении муниципальным  хозяйством нецелесообразно, точнее, практически  невозможно.

Поэтому, оставляя за непосредственными  формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование наиболее значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством практически  невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Таким образом, текущее, оперативное  управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными  из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления.

При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством воспользуемся  классификацией их по следующим основаниям: способу образования; назначению (степени  специализации): предметам ведения; способу принятия решений: типу исполняемых  функций.

По способу образования  органы местного самоуправления в самом  общем случае могут быть разделены  на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, нужно только отметить обязательность выборного органа в муниципальном образовании как одного из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на: формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), но основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная).

Точно такая же классификация  может быть результатом применения другого основания - способа делегирования  полномочий. Общепризнанным в демократических  государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления  власти, получают свои полномочия от народа, то есть выборы являются способом не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, Конституция) или местным (устав муниципального образования).

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и  узкой специализацией), понимая при  этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под  органами специального назначения - «отраслевые» органы, то есть органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими из его сфер.

Деление по предметам ведения  связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы  местного значения, отнесенные к ведению  местного самоуправления, но и исполняют  отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной  власти. Расширение самостоятельности  местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное  обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые  более целесообразно исполнять  на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного  баланса между централизацией и  децентрализацией. Отношение к этому  процессу со стороны населения, органов  местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт, который нужно  учитывать.

Отдельные государственные  полномочия могут исполняться и  органами, созданными для решения  вопросов местного значения, хотя, как  правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу  принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера  решений они могут приниматься  в коллегиальном порядке или  единолично, Волевой подход в отношении  того, какие органы и по каким  вопросам принимают решения тем  или иным способом возможен, и тогда  не имело бы смысла рассматривать  предложенную классификацию как  основание для структурирования органов местного самоуправления. На самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример - представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа, следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.

2. Структура муниципального  хозяйства и его виды

Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Исходя из этого можно выделить три элемента в структуре муниципального хозяйства:

*органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения данной территории;

*предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами местного самоуправления этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст. 31 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей;

*предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами местного самоуправления этих хозяйствующих субъектов регламентируются статьями 32 и 33 ФЗ № 131. Эти статьи определяют договорный характер взаимоотношений, дают право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность.

Весь мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно работают отнюдь не муниципальные предприятия, а  предприятия, находящиеся в частной  собственности, поэтому целесообразно  заинтересовывать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения данной территории. Сделать это органы местного самоуправления могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким предприятиям.

Муниципальный заказ, являясь  наиболее эффективным способом взаимодействия органов местного самоуправления с  предприятиями, не находящимися в муниципальной  собственности, в настоящее время  получает все более широкое распространение. Основными принципами формирования, размещения и исполнения заказа являются поддержка конкурентоспособных  производств (заказ размещается  по итогам конкурса) и создание благоприятных  условий для их развития в городе, обеспечение приоритетности именно петербургских производителей (путем  предоставления льгот и квот).

Рассмотрим теперь виды муниципального хозяйства: Л.А. Велихов¹ выделяет четыре модели муниципального хозяйства:

1. муниципализация;

2. муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели;

3. муниципально-концессионная;

4. концессия.

Эти модели различаются по степени вмешательства органа местного самоуправления в хозяйственную  деятельность предприятия. Максимальное вмешательство осуществляется при  муниципализации, когда местное  самоуправление по существу становится собственником предприятия, минимальное  вмешательство предполагает концессия, когда местное самоуправление на договорных условиях предоставляет  частному лицу управлять предприятием. Следует иметь ввиду, что книга  Велихова вышла в свет в 1928 году, и некоторые из ее положений устарели.

В настоящее время реализуются  следующие виды муниципального хозяйства:

1. Муниципально-рентная модель, при которой органы местного самоуправления несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценным хозяйствующим субъектом на территории муниципального образования (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А.Велихова).

2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов, собираемых с жителей муниципального образования и, кроме этого, органы местного самоуправления могут облагать налогами (в виде ресурсной ренты, например) хозяйствующие субъекты.

3. Коммунальная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов с жителей муниципального образования. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л.А. Велихова).

Следует отметить, что существование  того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых); от собираемости налогов и от компетенции  органов местного самоуправления. Так, например коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах  Западной Европы, в России же, она  практически нигде не применяется, напротив, российские органы местного самоуправления претендуют, причем часто  необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.

Традиционно под ресурсами  понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Применительно  к хозяйственным отношениям под  ресурсами, как правило, понимаются материальные и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Прежде всего в это понятие включаются природные ресурсы (земля, недра и др.). Обычно к материальным ресурсам относят также и производственный потенциал, производственные мощности, расположенные на данной территории.

Развитие территории в  значительной степени определяется наличием материальных ресурсов, поскольку  от них зависит эффективность  инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. Но, несмотря на исключительную важность для ведения хозяйственной деятельности наличия ресурсов, сама деятельность невозможна без основного ресурса - кадрового потенциала территории.

Примером важности данного  ресурса может служить послевоенное развитие Японии, которая сумела достичь  огромных успехов в хозяйственном  развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и  о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями является своеобразным ресурсом деятельности.

Не менее важным ресурсом, без которого невозможна никакая  хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которым  наделен хозяйствующий субъект  по закону. Другими словами, определенный правовой ресурс. Так же как без  наличия у работников определенных навыков и технологий деятельности нельзя реализовать возможности  материальных ресурсов, так и без  правового ресурса невозможно осуществление  хозяйственной деятельности.

Так, наличие богатых природных  ресурсов еще вовсе не означает богатства  населения, проживающего на данной территории. Примеров тому достаточно много. Без  наличия права на взимание земельного налога земля как ресурс хозяйственной  деятельности органа местного самоуправления рассматриваться не может. Значительную роль в структуре управления муниципальным  хозяйством играют и другие виды ресурсов: финансовые, организационные.

Общепринято выделять следующие  основные ресурсы местного самоуправления:

1. правовая (законодательная) основа, включающая в себя полномочия, предметы ведения и гарантии прав местного самоуправления;

2. финансовая основа местного самоуправления, включающая в себя весь комплекс финансовых ресурсов и проявляющаяся наиболее ярко в бюджетном процессе;

3. экономическая основа, включающая в себя ресурсы, связанные с участием муниципальных образований в хозяйственной деятельности; ключевым вопросом здесь является управление муниципальной собственностью.

4. управленческие основы. Включающие в себя структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы.

Ресурсы муниципального хозяйства  должны быть:

- во-первых, соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования;

- во-вторых, за органами местного самоуправления должны закрепляться ресурсы, обеспечивающие комплексное решение задач.

Так, например, если за местным  самоуправлением закреплена задача обеспечения населения коммунальными  услугами, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и), должен быть отнесен  к ведению органов местного самоуправления.

3. Принципы построения  структуры управления муниципальным  хозяйством

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Прежде всего, она сопряжена с этапностью его осуществления и видами принимаемых управленческих решений. Существуют следующие этапы управленческой деятельности:

1) аналитический (анализ проблемы, определяют возможные пути ее решения);

2) постановка задачи (выявляют приоритеты деятельности);

3) принятие управленческого решения (устанавливают технологию и алгоритм решения задачи, конечный и промежуточные результаты);

4) исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);

5) оценки результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Из приведенного выше перечня  этапов становится понятным, что при  построении структуры управления муниципальным  хозяйством необходимо учитывать, что  все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности. При этом важно, чтобы каждое структурное  подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и  специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного, структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

• процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;
• комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений, завершенность и поступательность развития.

В соответствии с этим и  сформулированы принципы организации  управления муниципальным хозяйством.

Принцип целевой ориентации муниципального образования.

Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития - наиболее важный и значимый элемент  управления. Первичное определение  целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его  формировании посредством определения  его компетенции.

Принцип горизонтального  разделения функций.

Функции, исполняемые органами местного самоуправления, различны, причем разделение функций проводится как  по вертикали, так и по горизонтали. Под разделением функций по горизонтали  подразумевается разграничение  их между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так, традиционная для нашей страны схема разграничения функций  предусматривает деление их на представительные и исполнительные.

Принцип вертикального разделения функций.

Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием.

Крайне важно при разработке устава муниципального образования  определить систему отношений с  разными видами субъектов этих отношений. К ним, в частности относятся:

- хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности;

- общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации;

- территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

Говоря об отношениях первой группы, необходимо определить, что  органы местного самоуправления осуществляют несколько различных функций, которые соответственно должны найти отражение в структуре управления.

Во-первых, в отношении  всех хозяйствующих субъектов орган  местного самоуправления выступает  как орган нормативный, имеющий  право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории муниципального образования нормативные  акты и правила.

Во-вторых, орган местного самоуправления выступает для большинства  хозяйствующих субъектов в роли заказчика определенных видов работ, причем в последнее время эта  роль все время возрастает.

В-третьих, абсолютно для  всех хозяйствующих субъектов орган  местного самоуправления выступает  как организация, обеспечивающая условия  для осуществления хозяйственной  деятельности.

И наконец, в-четвертых, для  муниципальных предприятий орган  местного самоуправления выполняет  функции собственника.

Как видно из перечисленных  функций, все они должны осуществляться в различных структурных подразделениях, и взаимодействие с хозяйствующими субъектами должно строиться на разных принципах. Так, с точки зрения размещения муниципального заказа органу местного самоуправления безразлично, какое  предприятие будет его выполнять, лишь бы условия (стоимость, сроки и  др.) были наиболее выгодными.

Принцип одноуровневости бюджета.

При изложении предыдущего  принципа было сказано, что могут  существовать территориальные структурные  подразделения органов местного самоуправления. Так, в крупном городе могут существовать районные администрации, а в сельском районе - старосты сел  или волостей. Принципиально важен  при построении подобных структур принцип  сохранения одноуровневости бюджета, поскольку в современной Конституции РФ и законодательстве по вопросам местного самоуправления установлены равные права для муниципальных образований. В связи с этим появление местных бюджетов на уровне территориальных структурных подразделений приведет к образованию самостоятельного образования. Даже без создания муниципального образования управление подобными бюджетами затруднено из-за невозможности разграничения полномочий с подобными территориями. Для стимулирования инициативы территориальных органов можно использовать автономию в рамках сметы расходов или разрешить образование внебюджетных целевых фондов.

Принцип комплексности.

Этот принцип важен  для целостности при построении структуры и требует при анализе  структуры исходить, прежде всего, из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы все структуры администрации. Так, например, в бюджетном процессе участвуют абсолютно все структуры администрации, и, следовательно, важно определить место и роль каждой из них. Для этого необходимо разбить бюджетный процесс на элементы и этапы и разделить их между органами местного самоуправления.

Формирование структуры  управления муниципальным образованием сложный и многомерный процесс, но уже первые шаги в этом направлении, показывают, что отказ от унифицированных  моделей, опора на анализ и учет местных  особенностей должны дать положительные  результаты.

Заключение

По материалам проведенного исследования можно сделать следующие  выводы.

Муниципальное хозяйство - это  совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями  и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов. Поскольку  деятельность осуществляют разнородные  по природе субъекты, то необходим  и субъект, координирующий их деятельность в виде органов местного самоуправления. Таким образом, структура управления муниципальным хозяйством включает в себя объекты и субъект управления.

В качестве объектов управления выступают:

муниципальные предприятия, деятельность которых полностью  подчинена интересам населения  муниципального образования;

иные предприятия и  учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных  образований.

В качестве субъекта управления выступают органы местного самоуправления.

Роль каждого из названных  элементов различна. Муниципальные  предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары или услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном  или законодательном порядке  обязанностей) либо общественного (добровольного  по форме) принуждения.

Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельности двух предыдущих элементов в интересах населения муниципального образования.